Cuando la Contraloría hace reparo a un contribuyente cuál debe aplicar, ¿la Orgánica de la Contraloría o el Código Orgánico Tributario?

 

CUANDO LA CONTRALORÍA HACE REPARO A UN CONTRIBUYENTE CUÁL LEY DEBE APLICAR, ¿LA ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA O EL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Continuando el ejercicio de trabajo asignado en clases se analizó la situación acerca de si la Contraloría Municipal podía o no legalmente realizar actuaciones en materia de control sobre particulares.

Como se recordará de los hechos que rodean al problema, se alegó que el Órgano de Control no posee competencia frente a particulares por no ser institución pública, sino un contribuyente cuya única vinculación con la entidad municipal fue prestarle labores como contratista.

Luego de una investigación el grupo encontró que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010), la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) y el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) poseen normas que dan marco a la Contraloría Municipal para la realización de sus competencias.

La primera de las leyes lo estipula así:

 “…Las contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la ley y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa…”

(Subrayado y negritas de E.L.S.)

 

“…Los entes y organismos del sector público, los servidores públicos y los particulares están obligados a colaborar con los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal, y a proporcionarles las informaciones escritas o verbales, los libros, los registros y los documentos que les sean requeridos con motivo del ejercicio de sus competencias. Asimismo, deberán atender las citaciones o convocatorias que les sean formuladas.    (Subrayado y negritas de E.L.S.)

 

 

En relación con cuáles son los sujetos sometidos a control de la Contraloría, la LOCGR (2010)   menciona los pertenecientes al sector público como del privado.

 

Los primeros son todos los órganos y entes, es decir, estructuras administrativas centralizadas y descentralizadas, respectivamente, en cada nivel del poder público; tanto el Constituyente como el Legislador fueron cuidadosos de no excluir a nadie del control, incluidas las altas autoridades del Estado.

 

Para los casos del sector privado, tanto en personas naturales (individuos de la especie humana) como jurídicas, los textos normativos mencionados supra expresamente de forma concordada regulan aspectos en ese sentido; continuando con la LOCGR (2010) se observa que:

 

“…Corresponde a la Contraloría (Municipal) ejercer sobre los contribuyentes y responsables, previstos en el Código Orgánico Tributario, así como sobre los demás particulares, las potestades que específicamente le atribuye esta Ley.”

           (Paréntesis añadido y subrayado por E.L.S.)

 

Complementa el sentido de lo expresado de esta forma:

“…Las personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o responsables, de conformidad con lo previsto en el Código Orgánico Tributario, o que en cualquier forma contraten, negocien o celebren operaciones con cualesquiera de los organismos o entidades mencionadas en los numerales anteriores o que reciban aportes, subsidios, otras transferencias o incentivos fiscales, o que en cualquier forma intervengan en la administración, manejo o custodia de recursos públicos...” (Subrayado de E.L.S.)

 

Aquí se refiere la norma transcrita con los órganos (principales y auxiliares) y entes municipales (con o sin fines empresariales) para el caso que nos ocupa, en su relación con los particulares, toda vez que esta interpretación se traslada también hacia lo nacional y estadal, por aquello que no puede haber sujeto excluido del control, como sucede en materia jurisdiccional judicial.

La LOPPM (2010) en concordancia con la Orgánica de la Contraloría, cuando regula las atribuciones de este Órgano de Control lo ejerce como:

·         Control posterior de órganos y entes.

·         Verificación de legalidad y veracidad de operaciones.

·         Control perceptivo relacionado con ingresos, manejo y empleo de fondos, ejecución de contratos

·         Control, vigilancia y fiscalización en las operaciones que realicen por cuenta del Tesoro en los bancos auxiliares  de la Tesorería Municipal.

·         Elaboración de Código de Cuentas de las dependencias sometidas a su control.

·         Velar por el cumplimiento de las disposiciones en materia de Contabilidad Pública.

·         Vigilancia para que los aportes, subsidios y otras transferencias hechas por la República y demás organismos públicos al Municipio, como las que éste lleve a cabo hacia otras entidades públicas o privadas sean invertidos en las finalidades para las cuales fueron efectuadas, pudiendo establecer los sistemas de control que estime conveniente.

Ello permite concluir que tiene la competencia para actuar ante particulares y están en el deber de atender sus requerimientos por mandato legal.

Queda pendiente despejar otras incógnitas del problema.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos de indemnización”,  “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “Reserva de Dominio e Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Benes Públicos”, “La Tesorería Municipal”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios. 

 

 

 

¿Puede el Municipio ejercer el cobro de tributos sobre una empresa que ejerce una actividad reservada al nivel nacional que no fue de manera originaria?

 

¿PUEDE EL MUNICIPIO EJERCER EL COBRO DE TRIBUTOS MUNICIPALES SOBRE UNA EMPRESA QUE EJERCE UNA ACTIVIDAD RESERVADA AL NIVEL NACIONAL QUE NO FUE DE MANERA ORIGINARIA?

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Durante una clase surgió una discusión sobre el tema que origina estas líneas, por cuanto se pensó que si bien el nivel Nacional está facultado para tomar legalmente  alguna actividad económica, solamente se aplica la inmunidad fiscal en los casos que se produzca de manera originaria, siguiendo los pasos previstos por el ordenamiento, como ocurre con el petróleo.

Un grupo señaló que ello es viable toda vez que, de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) el Poder Nacional por razones de conveniencia nacional mediante ley, puede reservarse la actividad, explotación, servicios, bienes de interés público y de carácter estratégico.

Citan como ejemplo el cemento.

Por el contrario, su antagonista lo objetó argumentando que resulta contrario al Texto Fundamental (1999), dado que así no está planteado el principio de inmunidad fiscal.

Esto lo sostienen basándolo en el caso esgrimido que ello no puede operar de esa forma, toda vez que pasó a manos del sector público posterior a la constitución de las empresas que lo explotaban para esa fecha mientras que, el petróleo, fue desde sus orígenes.

Para dar respuesta a la pregunta se hacen las siguientes precisiones.

Efectivamente, la Carta Magna contiene normas que regulan la actividad económica; se observan en materia de derecho de propiedad, monopolios, expropiaciones por causa de utilidad pública o social, corresponsabilidad, confiscación, libertad económica, abuso de la posición de dominio, entre otras.   

Ahora bien, ¿qué es la inmunidad?

Es cuando el Estado en uso de sus potestades establece que los órganos y entes que lo integran no están sujetos al cumplimiento y/o pago de las cantidades fijadas como tributo, ya que  veda la factibilidad de recaudar de las empresas públicas suma alguna por concepto de impuestos, tasas o contribuciones de manos y hacia el destino de otra entidad oficial, sin importar que sea nacional, estadal o municipal, ya que – por una parte – saldrían de un centro a otro de imputación presupuestaria por conceptos fiscales. Esto requiere de regulación expresa, pues existen casos donde entes no quedan comprendidos con lo aquí expresado, por ejemplo: Petróleos de Venezuela S.A. con el Impuesto sobre la Renta en favor de la República Bolivariana de Venezuela.

Es diferente a la exención, exoneración, prescripción y remisión tributaria.    

Retomando la idea original el Texto Fundamental señala que está comprendido dentro de la autonomía municipal la creación, recaudación e inversión de sus recursos, entre los que se encuentran los de contenido tributario.  

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), tiene a su cargo el desarrollo de los postulados constitucionales en relación con el ámbito local; no solamente enumera reproduciendo las normas de aquél y toma como referencia al Código Orgánico Tributario (COT, 2020), sino también establece los instrumentos jurídicos para su implementación como son las Ordenanzas.

Acerca de la competencia tributaria municipal se puede resumir en lo expresado por una decisión de la Sala Constitucional de fecha 08 de marzo de 2003, caso: “Constructora Pedeca vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar”; donde señaló:

“…se evidencia que  los municipios tienen, dentro de su competencia material y espacial, un poder tributario originario que les permite regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones que dice de aplicación preferente a la normativa del Código Orgánico Tributario.

 

Así, los Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes…”  

(Subrayado mío)

 Sobre el problema objeto de estudio el Máximo Tribunal en Sala Político Administrativa, mediante sentencia Nº 1359 de fecha 12 de diciembre de 2017 estableció que el ente a que se refiere el fallo no deberá cancelar al Municipio el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), desde la estatización a tenor de la previsión del artículo 180 constitucional, pues goza de la inmunidad fiscal, ya que es una Empresa del Estado, erigiéndose como la principal del país en esa materia, lo que – a juicio de la Sala – amerita un tratamiento fiscal especial.

Por otra parte, utilizando el ejemplo del cemento la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 27 de octubre de 2015, se pronunció argumentando que el hecho de una empresa del Estado sea o no a título originario, para nada incide a los ojos del Constituyente ni del Legislador, puesto que el elemento definitorio es la titularidad sobre la sociedad aplicando un criterio axiológico.

Basaron su apreciación en el hecho que sería contrario a la norma porque entorpecería el desempeño público, cuando la CRBV (1999) posee un sistema regulatorio con la participación de los particulares e – inclusive – en solitario mediante los mecanismos previstos. Se trata entonces de una limitante no prevista ni deseada.

De hecho, se expresó que – desde el mismo instante de operar la reserva – se hacía exigible la inmunidad fiscal frente al municipio, no resultando dable a éste la percepción de sus tributos; sin embargo, quedaba pendiente con los adeudados con anterioridad, a lo cual manifestó que resultaría procedente por cuanto no podría gozar de tal beneficio con efecto retroactivo.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos denominados “Los Poderes Públicos”, “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento de Interior y Debates”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Los Impuestos Municipales como base para apuntalar la federación, descentralización y autonomía”, “El Principio de Generalidad Tributaria”, “El Principio de Reserva Legal Tributaria”,  “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros; que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre lo aquí tratado.  

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

 

 

 

 

¿Se pueden modificar por la Administración Tributaria o Contribuyentes los elementos que constituyen la obligación tributaria en lo municipal?

¿SE PUEDEN MODIFICAR POR LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA O  CONTRIBUYENTES LOS ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA EN LO MUNICIPAL?

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

En una sesión de clases se planteó si era o no legal poder modificar por la Administración Tributaria los elementos constitutivos de la obligación tributaria, ya que – partía quien lo preguntó – que en materia civil al regir el Derecho Privado cabría la posibilidad de replantear un compromiso lo que, de trasladarlo al Derecho Tributario, mejoraría la recaudación.

De inmediato el debate no se hizo esperar y este artículo refleja las conclusiones del día.  

Lo primero que hay por establecer es que el Derecho Civil y el Tributario se encuentran en distintas adscripciones, ya que aquél – como se dijo – forma parte del Derecho Privado mientras que, el segundo, integra las disciplinas del Derecho Público.

Ello ya hace diferencias insalvables, pues el orden público no está presente en todas las disposiciones del Derecho Civil, al que se tomó como ejemplo; por el contrario, el Derecho Tributario está plagado, por lo que las regulaciones de uno y otro siempre difieren por el enfoque dado por el legislador.   

Como es sabido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) posee normas de contenido tributario, las cuales deben desarrollarse por el legislador en cada uno de los niveles territoriales: Nacional (República), estados y municipios.

Allí se reflejan principios como el de reserva legal tributaria, generalidad del tributo, justicia tributaria, sostenimiento de las cargas públicas, entre otros.

Uno de ellos que se utiliza por el Derecho Tributario es el llamado Principio de la Indisponibilidad de la Obligación Tributaria, con aplicación en el campo municipal.

Ahora bien, ¿en qué consiste?

En que los sujetos de la relación tributaria, bien sea en sentido activo (Administración Municipal) o pasivo (Contribuyente, Responsable) no pueden modificar los elementos que constituyen la obligación tributaria en forma unilateral, ya que el nacimiento, modificación o extinción de ésta solo es posible determinarlos mediante instrumento normativo de rango legal.

Esto significa que solo la ley (ordenanzas en el caso de los municipios) puede – como señala el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) – crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho imponible, fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos; igualmente, otorgar exenciones y rebajas, autorizar al Ejecutivo Municipal para conceder exoneraciones y otros beneficios fiscales.

Aplica para los asignados expresamente por la CRBV o mediante acto legislativo, lo que han dado en llamar como potestad originaria y derivada, respectivamente.

Ejemplos de aquélla están los impuestos sobre actividades económicas, industria, comercio, servicios o de índole similar; inmuebles urbanos; espectáculos públicos; vehículos; juegos y apuestas lícitas. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; licencias o autorizaciones.

También las contribuciones sobre plusvalía de las propiedades generadas por el cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.

De la segunda categoría los que provienen por ley nacional o estadal.

Si bien el COT (2020) no les da nacimiento, efectúa los cambios o  elimina  los impuestos, tasas ni contribuciones de la vida jurídica, no es menos que tiene un rol de gran importancia, toda vez que le compete la organización de la administración tributaria y la jurisdicción judicial que regula la materia, pues fue concebido como una ley procesal con propiedades armonizadoras.

Sobre la pregunta que origina estas líneas Rafael Enrique Tobía Díaz en su obra  “El Principio de Indisponibilidad de la Obligación Tributaria y los Convenios de Asunción de Deudas Tributarias”, Caracas, Ediciones, Líber, 2010; afirma que cumple una importante función para el Derecho Tributario, pues busca garantizar la observancia y respeto de la tributación, como sería el deber de contribución con las cargas públicas, capacidad contributiva y el  de legalidad tributaria, por ejemplo. 

¿Qué implica en términos prácticos?

La imposibilidad de transferir, renunciar o ceder a otro sujeto pasivo el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Es menester aclarar que no es el mismo supuesto del caso de los llamados responsables tributarios ni de la declaratoria de incobrabilidad de deudas, remisión ni transacción tributaria.

Un elemento importante es la posibilidad de admitir medios como el arbitraje o convenios para la satisfacción por el sujeto privado; la doctrina se debate en dos extremos, pues hay defensores de la tesis de acogerlos y lo que le adversan, aunque cabe destacar que el COT lo contempla.

Hay que recordar que la materia tributaria tiene como cometido el sostenimiento de las cargas públicas y necesidades colectivas; prueba de ello es que hasta goza de procedimientos y tribunales especiales para su cobro, incluidos los privilegios procesales y fiscales que posee el sujeto activo en la relación jurídica tributaria frente a los contribuyentes y responsables; basta con revisar el COT (2020).

Al vincularse con el presupuesto público, las normas que lo regulan  evidencian la marcada caracterización del Derecho Público, dado el interés jurídico tutelado.

Necesariamente lo leído transporta hacia el principio de legalidad apoyado con las nociones de competencia y autonomía.  

El primero de los apuntados se refiere a que la Administración Pública en todos sus niveles, de lo cual forma parte la tributaria en cada ámbito (órganos y entes) debe someter sus actuaciones plenamente a la ley, por ser ésta la que determina el inicio y fin de sus competencias, donde el COT (2020) junto con otros textos normativos como el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) o la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010); delimitan lo concerniente con cada una de las ramas que lo conforman en lo local.  

De allí que ésta posee regulaciones sobre lo que es la Alcaldía (Ejecutivo), el Concejo Municipal (Legislativo), la Contraloría Municipal (Ciudadano, aun cuando algunos no lo incluyan porque dicen que solamente es la Contraloría General de la República, pero no se detienen a pensar que ésta es el órgano rector del sistema de control fiscal y las municipales lo integran por mandato expreso de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, 2010).   

No hay que olvidar que la Administración está al servicio de sus ciudadanos y debe fundamentar su acción, además de la Constitución y la ley, en la eficiencia, eficacia, honestidad, celeridad, transparencia, rendición de cuentas. Ello conlleva responsabilidad por sus actuaciones.

Su justificación radica en que los ciudadanos deben recibir de la Administración una actividad pública de calidad, como lo esboza la CRBV, por lo que la reclamación debe originarse ante el incumplimiento de ese deber y actuación de manera ilegal, dando pié al sujeto pasivo para reclamar y obtener la reparación de la lesión por el tributo debidamente obtenido, ya que se ha incumplido una obligación preexistente. 

El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), refuerza el principio de legalidad así: 

 

“…La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y protagónico…”

(Subrayado mío)

 

Por otra parte, consagra el principio de competencia:

 

“…Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos. Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente, o usurpada por quien carece de autoridad pública, es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes. Quienes dicten dichos actos, serán responsables conforme a la ley, sin que les sirva de excusa órdenes superiores.”  (Subrayado mío)

 

Acerca de la competencia tributaria municipal se puede resumir en lo expresado por una decisión de la Sala Constitucional de fecha 08 de marzo de 2003, caso: “Constructora Pedeca vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar”; donde señaló:

“…se evidencia que los municipios tienen, dentro de su competencia material y espacial, un poder tributario originario que les permite regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones que dice de aplicación preferente a la normativa del Código Orgánico Tributario.

 

Así, los Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes…”  

           (Subrayado mío)

Establecido como ha sido que una de las formas con las cuales puede proveerse de recursos el municipio es a través de la tributación, la cual se fundamenta en otro concepto para cimentar su ámbito de acción como es la autonomía, que – a tenor de lo previsto por la CRBV– pasa por 

·     Gestionar las materias de su competencia.

• Crear, recaudar e invertir sus ingresos
• Dictar el ordenamiento jurídico municipal
• Organizarse para impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.
• Elección de sus autoridades (alcaldes y concejales).

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “De los Poderes Públicos”, “Competencias municipales”, “Medios de gestión municipal”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “De la Hacienda Municipal”, “Municipios y otras Entidades Locales”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “La Contribución Municipal por Mejoras” “La Contribución Municipal por Plusvalía”,   “El Presupuesto Participativo”, “El Territorio Insular Miranda”, “Gravabilidad del ISAE en casos de indemnización por daños”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “La Contraloría Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  para tener mayor información.

La Jubilación en el Municipio, ¿Causal de irresponsabilidad administrativa disciplinaria? II

LA JUBILACIÓN EN EL MUNICIPIO, ¿CAUSAL DE IRRESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) encarga al legislador la elaboración del régimen estatutario de la función pública, donde se establezcan las normas para el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios; ello se cumplió con la aprobación de la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002).

Establecido el derecho a la jubilación de los funcionarios públicos, aun cuando el último texto normativo lo conciba como causal de retiro de la Administración Pública, corresponde lo concerniente con la potestad disciplinaria, con miras a establecer si la jubilación puede concebirse o no como un eximente de responsabilidad, pues se activa por las faltas en el ejercicio del cargo.

Así como existe la certificatoria, anulatoria, expropiatoria, sancionatoria, organizativa, entre otras;  se encuentra también la disciplinaria, que consiste en aplicar correctivos cuando se ha incurrido en conductas que riñen con el ordenamiento mediante la instrucción del expediente administrativo correspondiente. 

El legislador, por vía habilitante, decidió aprobar el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley del  Estatuto de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios (2014),para regular con mayor profundidad todos los aspectos que gravitan sobre esta parte del régimen estatutario.

Por ser Venezuela un país con sistema cerrado, los funcionarios de carrera gozan del derecho a la estabilidad; lo que implica que transiten sin verse afectados por los vaivenes de la política u otros factores atentatorios contra la relación de empleo público, esperándose su desempeño desde el grado inferior al superior cumpliendo los requisitos para el puesto y, llegado el tiempo de servicios y edad, optar por la jubilación, toda vez que la Administración se encuentra bajo un esquema reglado, es decir, existe un instrumento normativo que regula esas relaciones.

De acuerdo con la CRBV la Administración debe someterse al principio de legalidad, no teniendo más alternativa que cumplir y acatar las formas de la ley, en palabras de Carlos Luis Carrillo Artiles en su trabajo “Límites formales de la potestad disciplinaria por la sujeción al Principio de Legalidad Sancionatoria y a las garantías fundamentales de los agentes públicos” publicado en la Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Ediciones RAP, Argentina, 2012; lo cual no significa que el funcionario no posea un régimen disciplinario en sede administrativa o que no responda por la comisión de delitos u otro tipo de irregularidades derivadas del tránsito por la vida pública en estrados.

Cabe destacar que la LEFP contiene normas y procedimientos relacionados con los aspectos disciplinarios, lo que incluye sanciones que aparejen la cesación en el cargo, como es la destitución.

En cuanto a los delitos derivados del manejo de la cosa pública está – por ejemplo - el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014). 

Para Carrillo (Ob. Cit.) ”… la recta aplicación de la disciplina en el ámbito público dependerá de dos cosas fundamentales, por una parte, el respeto inequívoco del principio de legalidad y sus implicaciones de aplicación de las formas y garantías procedimentales y, por la otra, el entendimiento exacto de la verdadera dimensión de la finalidad del ejercicio disciplinario con miras a logros correctivos formativos y no en un ejercicio de simple punición…” 

Por cuanto la materia disciplinaria está bajo el manto de la reserva legal, puesto que  forma parte del régimen estatutario lo que, como se dijo, es de la competencia nacional, no solamente por mandato constitucional y legal, sino también mediante interpretación jurisprudencial reiterada, ¿qué ocurriría si la jubilación se transforma en una causal de irresponsabilidad ante la imposibilidad de destituir o remover a un funcionario por el hecho  de contar con la edad y años de servicio para optar a una jubilación?

Este planteamiento lo ha considerado en varias ocasiones la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencias donde  resolvió que la jubilación debe acordarse cuando el funcionario reúne los requisitos de edad y años de servicios efectivamente prestados al Estado, sin importar el poder público ni si se trata de órganos o entes.

En tal sentido, si se contrasta el voto salvado de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán - por lo menos en la decisión 1578 de fecha 20 de julio de 2007- dejando constancia que la jubilación así aplicada podría constituir una causal de irresponsabilidad disciplinaria porque atenta contra el derecho a la igualdad ante la ley, inhibiría la acción del Contralor General de la República para aplicar la sanción de inhabilitación para el desempeño de cargos públicos, toda vez que crearía una suerte de casta preferente frente al resto de sus compañeros.  

Hasta la fecha ha prevalecido la corriente de jubilar cuando se esté ante los requisitos concurrentes al instruirse un procedimiento destitutorio, remoción o retiro; lo que se ha aplicado de manera obligante desde que se publicó el mencionado fallo, mediante un trámite previo.

Ante la inquietud de considerar la nulidad de todo lo actuado por no comprobarse la posibilidad jubilatoria, el profesor Manuel Rojas Pérez en su libro “Notas sobre Derecho de la Función Pública” ya reseñada, lo sostiene afirmativamente, como también resta importancia que exista algún impedimento para exigir la o las responsabilidades en sus distintas facetas con ocasión del desempeño de funciones públicas por el hecho de resultar jubilable.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar lectura a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el ámbito municipal”, “Las competencias municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas” “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Régimen Legal del personal municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)”, “Municipio y otras Entidades Locales”, “El Territorio Insular Miranda”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “La Comisión Central de Planificación”, “La Consulta Pública”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “La Parroquia en la LOPPM de año 2010”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2015”, “Municipio y Presupuesto”, “La Reconducción Presupuestaria”, “Procedencia o no para los Municipios de poseer Régimen Estatutario Funcionarial propio”, “La Función Pública Municipal en Venezuela, ¿Sistema Abierto o Cerrado?”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y anulación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Jubilaciones y Pensiones de los Altos Funcionarios”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Importancia del Control por el Concejo Municipal”, ¿Puede el Municipio realizar procedimientos en materia funcionarial mediante Reglamentos?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.

La Jubilación en el Municipio, ¿Causal de irresponsabilidad administrativa disciplinaria? I

LA JUBILACIÓN EN EL MUNICIPIO, ¿CAUSAL DE IRRESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

El ser humano, bien sea se desempeñe laboralmente en el sector público o privado, llega un momento que no está óptimo para el trabajo, especialmente por razones de edad, sin que medie estrictamente la incapacitación como ocurre con los accidentes y enfermedades, que responden más hacia la invalidez y discapacidad.

Como en muchos países, Venezuela ha previsto en su ordenamiento desde la Constitución de la República (CRBV, 1999) la seguridad social,  indistintamente para funcionarios públicos o no, teniendo dentro de la gama de contingencias la de vejez; la Ley del Seguro Social (2012) lo denomina así y se concede la llamada pensión de vejez tras – de forma concurrente – haber aportado (cotizado) un número mínimo de 750 semanas efectivas y alcanzar la edad de 60 años si es hombre y de 55 en el caso de las mujeres, siendo – como la jubilación – de por vida del asegurado.

Regímenes semejantes son el previsto por la Ley para personas con Discapacidad (2007) y la Ley de Servicios Sociales (Adultos mayores, 2005), con sus características propias.

Ahora bien, adicional a la previsión de la seguridad social, existe la jubilación cuando se han cumplido también una edad mínima y años de servicios prestados al sector público, incluyéndolo en el régimen estatutario.

Siguiendo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, la define como un régimen establecido en muchas legislaciones a efectos que los trabajadores (o funcionarios públicos, en este caso), al llegar a una edad determinada en que se supone no pueden trabajar disfruten de una renta vitalicia que les permita atender sus necesidades vitales.

El Máximo Tribunal, en Sala Constitucional, ha interpretado en la Sentencia Nº 1518 de fecha 20 de julo de 2007, que el derecho a la jubilación es un beneficio o pensión que se le otorga a los funcionarios públicos de por vida, previa constatación de los requisitos establecidos en la ley, como son la edad y un determinado tiempo de servicios dentro de la Administración Pública; ello impide el reingreso a la carrera administrativa, solo pudiendo desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción, de acuerdo con la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002).

Está concebido como competencia nacional y así se pronunció el Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia de fecha 26 de abril de 2011, emanada de la Sala Constitucional, ante el planteamiento de sustraerlo de las competencias legislativas estadales y/o municipales, para proteger o beneficiar al funcionario por medio de un sistema de normas homogéneo y común  para los funcionarios públicos, con miras a  garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su concurso en diferentes ámbitos, unido a que gozan – una vez causado – del beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal. 

En aquella ocasión manifestó que es competencia del Poder Nacional, específicamente del Poder Legislativo; se atendió una demanda de nulidad parcial de la Constitución del Estado Zulia,  expresamente señaló:

“…Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.

En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia” (Subrayado de E.L.S.)

Sobre la legislación en cuanto a jubilaciones el Ejecutivo Nacional, haciendo uso de la delegación legislativa durante el año 2014, aprobó un Decreto con rango, valor y fuerza de Ley que sustituye a la Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios (2010), quedando comprendidos – como expresa el título – los municipios y sus entes, tanto en el recientemente aprobado como en éste.

Es menester señalar que el legislador nacional, cuando se aprobó la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM), le confirió al ámbito local la competencia para legislar sobre el estatuto de la función pública municipal mediante ordenanza.

Ahora bien, el Tribunal Supremo de Justicia dictó decisión en la que se anularon algunos artículos de la LOPPM referidos a la materia funcionarial por cuanto forma parte del régimen general que es competencia de la República; en efecto, mediante Sentencia del 29 de enero de 2013, resolvió que no puede ser legislado por el concejo municipal ya que se violarían normas expresas de la Carta Magna.

Este punto no es novedoso porque ya venía manejando un criterio interpretativo del Texto Fundamental sobre la competencia en materia de legislación sobre pensiones, jubilaciones y régimen estatutario funcionarial. La Sala Constitucional en sentencia N° 950 del año 2009, con antecedentes en las distinguidas con los números 1759 del 25 de septiembre de 2001; 3347 del 3 de diciembre de 2003 y 3097 del 18 de octubre de 2005; en esa ocasión declaró nula la  Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Mérida.

-¿Puede la jubilación transformarse en una causal de irresponsabilidad disciplinaria?

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar lectura a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el ámbito municipal”, “Las competencias municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas” “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Régimen Legal del personal municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)”, “Municipio y otras Entidades Locales”, “El Territorio Insular Miranda”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “La Comisión Central de Planificación”, “La Consulta Pública”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “La Parroquia en la LOPPM de año 2010”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2015”, “Municipio y Presupuesto”, “La Reconducción Presupuestaria”, “Procedencia o no para los Municipios de poseer Régimen Estatutario Funcionarial propio”, “La Función Pública Municipal en Venezuela, ¿Sistema Abierto o Cerrado?”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y anulación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Jubilaciones y Pensiones de los Altos Funcionarios”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Importancia del Control por el Concejo Municipal”, ¿Puede el Municipio realizar procedimientos en materia funcionarial mediante Reglamentos?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.

Los Impuestos Municipales como base para apuntalar la federación, descentralización y autonomía

LOS IMPUESTOS MUNICIPALES COMO BASE PARA APUNTALAR LA FEDERACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Diversos autores nacionales y extranjeros, así como la jurisprudencia, han disertado sobre las bondades de la descentralización como política de estado en beneficio de los ciudadanos porque – entre otras - se acerca el poder a estos y pueden acceder fácil y rápido a los mecanismos para la satisfacción de sus necesidades individuales y sociales.

Ahora bien, para que un proceso descentralizador sea exitoso, debe contar con los recursos, tanto humanos como financieros y materiales.

Como apunta Abelardo Vásquez Berríos en su publicación “La Descentralización y sus efectos en los tributos municipales en Venezuela”, que aparece en el libro “Temas sobre Tributación Municipal”, Fondo Editorial Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT), Caracas, Venezuela, 2005; los principios que sustentan el proceso descentralizador son:

·       

•     Integridad territorial.
•        Cooperación.
•        Solidaridad.
•        Concurrencia.
•        Corresponsabilidad.

La descentralización debe evitar – continúa el mencionado autor – la desintegración territorial de la nación y garantizar la integridad como unidad político nacional, independientemente de la existencia de entidades territoriales (estados, municipios) dotadas de autonomía y personalidad jurídica plena.

De nada vale con la sola transferencia de una competencia – lo que ya sería un avance -  hacia los estados y municipios, especialmente aquellas donde requiera la inversión importante de dinero, sin la posibilidad de gerenciar lo atinente para su sostenimiento eficiente en el tiempo.

Es por ello que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) al fijar los principios y normas que deberá desarrollar el legislador en esta materia, le señala como premisa profundizar la democracia lo que conduce – si se hace correctamente - a la creación de las mejores condiciones para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.    

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) contiene normas que regulan la descentralización, la delegación y las competencias (propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas).

Allí se hace alusión que se acompañarán los recursos para la actividad, puesto que no debe olvidarse que uno de los principios generales de la gestión pública es contar con la disponibilidad, como se observa en la planificación y presupuesto, llegando a constituir supuesto de responsabilidad penal el ejercicio del quehacer oficial sin la factibilidad de aquellos, ya que todo gasto supone su reflejo en las correspondientes partidas.

Es oportuno destacar que no solamente en estos textos normativos mencionados se encuentran las previsiones del ordenamiento venezolano; otro tanto se observan en la Ley del Consejo Federal de Gobierno (2010), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Gestión Comunitaria (2014), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), el Código Orgánico Tributario (2020), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2015),Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. 

Una de las formas con las cuales puede proveerse de recursos el municipio es a través de la tributación, la cual se fundamenta en otro concepto para cimentar su ámbito de acción como es la autonomía, que – a tenor de lo previsto por la CRBV– pasa por la elección de sus autoridades.

·       

•     Gestionar las materias de su competencia.
•        Crear, recaudar e invertir sus ingresos
•        Dictar el ordenamiento jurídico municipal
•        Organizarse para impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.

No es en balde que existe regulación con el mismo sentido en la LOPPM.

Un estado federal, como se dice que es la República Bolivariana de Venezuela desde su Carta Magna, debe procurar la autonomía ya que construye el basamento para la solución de los problemas y las competencias atribuidas a las entidades menores, especialmente en servicios públicos, lo que conduce al concepto de autonomía financiera y, dentro de ésta, la tributaria.

La federación implica descentralización.  

Un sistema tributario consolidado, especialmente en estados y municipios, es garantía de un proceso descentralizador triunfante.

Esto lleva – forzosamente - a la discusión de poder tributario, potestad tributaria y competencia tributaria.

Autores como Ezra Mizrachi o Adriana Vigilanza pueden dar una visión de la magnitud que ello implica.

En Venezuela el Estado ejerce su poder de imperio a través de los órganos del Poder Público, específicamente en lo legislativo, pues le corresponde a la Asamblea Nacional, los Consejos Legislativos Estadales y los Concejos Municipales la creación, modificación y supresión de tributos fijando – en cada caso – la actuación que ejercerá la  correspondiente administración tributaria de que se trate, para lo cual la referencia general se encuentra en el Código Orgánico Tributario (2020).

En el campo nacional existe la errada creencia que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) es la única instancia de administración tributaria; lo cierto es que tiene a su cargo la mayor cantidad de ramos rentísticos, tales como:

·       

•     Impuesto sobre la Renta (ISLR).
•        Valor  Agregado (IVA)
•        Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos.
•        Alcoholes.
•        Tabaco, entre otras.

Sin embargo, hay otras como la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), la Comisión Nacional de Loterías (CONALOT), el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), que desempeñan roles de administración tributaria en sus respectivas materias.

A ello en los estados se suman las creadas por leyes estadales donde se ocupan de las asignadas a las entidades federales como los timbres fiscales o los minerales no ferrosos.

Mientras que, para los municipios y no menos importante, están las relacionadas con el

·       

•     Impuesto sobre Actividades Económicas, Comercio y servicios (ISAE).
•        Inmuebles Urbanos.
•        Espectáculos Públicos.
•        Publicidad y Propaganda Comercial.
•        Juegos y Apuestas Lícitas.
•        Vehículos, entre otros. 

Para los estudiosos del Derecho Constitucional, las Ciencias Políticas, la Economía, la Sociología, entre otros, quedan preguntas por resolver como la de si existe o no una auténtica descentralización fiscal o un federalismo fiscal.

En el caso que nos ocupa, la tributación municipal, actualmente, tiene su génesis en la CRBV por cuanto en ésta se dan cita las normas que le brindan forma y cuerpo dentro del sistema tributario venezolano, puesto que allí se tratan las bases del poder tributario, las potestades y las competencias tributarias.

El concepto de federación implica descentralización.

En nuestro caso, el "estado federal descentralizado" define principios de descentralización sobre materias fiscales de la competencia nacional con el objeto de promoverla.

·       

     La autonomía fiscal de los municipios y de los estados, se vincula con la administración eficiente de sus bienes, recursos financieros que permitan el desarrollo de las competencias asignadas mediante un manejo eficiente del gasto.

En palabras de Vásquez Berríos (ob. cit.) el tributo por excelencia, como expresión del poder coactivo del Estado, es el impuesto. Se trata de un instrumento jurídico político donde se manifiesta el carácter despótico de ese poder, al crearse un impuesto, no se le consulta a la sociedad si se puede crear o no; se trata de un tributo que se funda en la necesidad del estado de proveerse de recursos financieros de terceros para que cumpla los fines del Estado.

Cuando se escogió el título de estas líneas se hizo basado en esta idea, ya que quien suscribe no ignora la existencia de las tasas y contribuciones como parte de los tipos de tributos utilizados en el ordenamiento jurídico patrio.

El mencionado autor (Ob. cit.) – en continuidad con los conceptos esbozados – dice que la creación de  un sistema de finanzas municipales y regionales, constituye un propósito estratégico para transformar al Estado, llegando a calificarlo como eje fundamental del concepto federal, donde la autonomía es crucial, por cuanto el impuesto es el tributo más importante por su naturaleza.

La consolidación de un sistema descentralizado debe considerar a la tributación como eficiente herramienta para lograrlo; el sistema tributario permite la consecución del objetivo

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros publicados por este Autor denominados “Los Poderes Públicos”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Función Ejecutiva en el Municipio”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “La Hacienda Pública Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y Descentralización”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”, “La Comisión Central de Planificación”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Los Servicios Desconcentrados Municipales”, “Competencias Municipales”, “Potestad Tributaria vs. Potestad Reguladora”, “El COT como norma supletoria en lo municipal”, “El Distrito Capital”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Resguardo Tributario”, “Indisponibilidad de la Obligación Tributaria en lo municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Gaceta Oficial Municipal, ¿Competencia del Alcalde o Secretaría Municipal?”, “La Policía Administrativa”, “Las Contribuciones Municipales, ¿Ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “Impuesto sobre Vehículos y Reserva de Dominio”, “El Impuesto al Juego y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto a las Transacciones Inmobiliarias”, “Gravabilidad por el ISAE en caso de indemnización por daños”, “Hidrocarburos y Tributación Municipal”, “Gravabilidad de los servicios profesionales por el ISAE”, “Municipio e Impuesto al Valor Agregado”, “Municipio e Impuesto sobre la Renta”, “Municipio y Armonización Tributaria”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.     

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.  

Municipio y Principio de Generalidad Tributaria

MUNICIPIO Y PRINCIPIO DE GENERALIDAD TRIBUTARIA

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Como ha ocurrido antes, durante una sesión de clases, se planteó una discusión académica sobre los principios generales de la tributación.

Esta vez se trató acerca del significado del Principio de Generalidad Tributaria.

La idea era aclarar lo que contiene porque se prestó a confusiones terminológicas y a ello se deben estas líneas.

Consiste en un deber para las personas, tanto naturales como jurídicas, de contribuir con el sostenimiento de las cargas públicas de acuerdo con su capacidad contributiva.

Ésta se tratará en una entrega aparte.

La confusión suele aparecer en la última frase del Principio porque se entiende – de forma amplia - la obligación, pues implica que es la base para la supervivencia del Estado desde una perspectiva económica y financiera, lo que apareja también la del componente subjetivo de éste: sus ciudadanos; gracias a esto se puede contar con bienes y servicios – especialmente prestacionales – lo que tiene como finalidad mejorar la calidad de vida.

Buena parte de la doctrina ha expresado que los sujetos pasivos se encuentran incursos en la exigencia de la norma constitucional porque es la que permite la creación del sistema tributario.

Lo que se busca es que los contribuyentes hagan los aportes para sostener las cargas públicas, dado su patrimonio del cual se pueden gravar diversas manifestaciones de riqueza en una jurisdicción municipal determinada, por ejemplo:

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•       Ejercicio habitual del comercio a través de un establecimiento permanente.
•           Pactar una apuesta lícita.
•           Ejecución de una obra pública por el Municipio o con su financiamiento, con el consabido  aprovechamiento para los ciudadanos.
•           Derechos de propiedad u otro derecho real sobre inmueble en un área urbana.
•           Propiedad de vehículos de tracción mecánica; generalmente se suele asociar – desde una perspectiva   empírica – que son los recursos para los programas de asfaltado y otros relacionados, lo que no es     necesariamente cierto por los principios presupuestarios.
•          Adquisición de un boleto u otro similar que origine el derecho a presenciar un espectáculo en salas   abiertas al público o sitio público. 

Esto tiene antecedentes en el ordenamiento venezolano, puesto que las constituciones anteriores a la vigente de 1999, así lo disponían; si tomamos la de 1961, que fue la inmediatamente anterior a ella, indicaba que todos están obligados a contribuir con los gastos públicos.

En desarrollo de esta norma se aprobaron instrumentos de rango legal nacional como el Código Orgánico Tributario, la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, la Ley Orgánica de Crédito Público, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica del Régimen Municipal.

Estos textos tienen aplicación en los municipios en los términos por ella expresados, debiendo respetar la autonomía del Poder Municipal.

Hay que adicionar las diversas ordenanzas aprobadas en su oportunidad por los Concejos Municipales sobre materias como Hacienda Pública Municipal, Presupuesto, Contraloría, entre otras.

Actualmente, subsisten el Código Orgánico Tributario (2020) y la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (2009), con las respectivas modificaciones a lo largo del tiempo.

Han sido sustituidas las últimas tres últimas supra por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2015) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), en su orden, cuyo objeto es desarrollar los postulados constitucionales y de orden legislativo aplicados a los municipios, entre ellos lo tributario y financiero.

Como materias conexas y de estrecha vinculación deben añadirse a la lista, el Decreto  con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) y la  Ley del Consejo Federal de Gobierno (2010), entre otros.  

La LOPPM contempla también como instrumento jurídico municipal a las Ordenanzas (leyes de carácter y alcance territorial), definidas como “…los actos que sanciona el Concejo Municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local…”

Los Concejos Municipales, actuando como órgano legislador, continúan aprobando ordenanzas como las descritas, porque las competencias no han variado, al igual que tampoco el concepto de la autonomía municipal.

Cuando se estudia sobre tributación y finanzas públicas, en general, hay que generar la conciencia hacia toda la población, que estamos frente a la manera civilizada de garantizar la sana convivencia social y aprovechar el potencial que brinda el país, para que podamos contar con bienes y servicios de calidad, lo que redunda en una elevación del nivel de vida, lo que fortalece a los individuos, la familia y, por ende, a la sociedad.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), cuando regula sobre el régimen económico, lo hace bajo una serie de premisas que no son otra cosa que un encargo al legislador en todos los niveles para no olvidar que el Estado, conjuntamente con los particulares, promoverá el desarrollo armónico de la economía con la finalidad de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, garantizar seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, entre otros.

Asimismo, deberá protegerse y promoverse la pequeña y mediana industria, al igual que otras formas organizativas tendentes a fortalecer el desarrollo económico del país.

También señala que el Estado debe promover y defender la estabilidad económica, evitar la vulnerabilidad de la economía.  

A estas alturas resulta pertinente recordar que los principios de la tributación no deben estudiarse de forma aislada, lo que originaría incomprensión, ya que todos se vinculan estrechamente entre sí.

-          ¿Cómo podría analizarse el de generalidad sin asociarlo a la no confiscatoriedad, el de legalidad o el de capacidad contributiva, por mencionar algunos?

Un ejemplo lo constituye la sentencia del Máximo Tribunal (Caso: Heberto Contreras Cuenca), donde se tocan entrelazadamente para concluir de la manera como se hizo.

La generalidad en sí misma no se refiere a que todos deben contribuir por contribuir, sino que – en palabras del maestro Sainz de Bujanda, citado por Luis Fraga P. en su libro “Principios Constitucionales de la Tributación”, Ediciones Fraga, Sánchez & Asociados, Caracas, Venezuela, 2006 - cuando un sujeto está dentro del supuesto normativo, deberá honrar su compromiso para el levantamiento de las cargas del Estado.

Edgar Moya Millán en su libro “Derecho Tributario Municipal”, Ediciones Mobillibros, Caracas, Venezuela, 2006; asevera que la garantía de generalidad, descrita por la CRBV, significa que impone una obligación a todos los habitantes del país, excluyéndolos de privilegios que trate de relevar esa condición, pues parte de la idea que la generalidad permite la posibilidad de establecer exenciones o exoneraciones, lo que está a cargo del órgano legislativo.

Esto nos lleva también al hecho imponible, dado que es el que fija el legislador para que los sujetos pasivos cumplan su obligación; en ocasiones, se aprueban también dispensas o incentivos para reforzar o fortalecer a un sector económico de la población y es cuando surgen conceptos como la actividad de fomento, exoneraciones y exenciones.

Ejemplos de ello se encuentran en estas líneas cuando se mencionaron manifestaciones de riqueza; puede pasar que, estando el contribuyente en esos supuestos, no se obliga a realizar el pago del tributo por razones establecidas en la norma, como son la base imponible, las exoneraciones, entre otras.

No debe existir eximente para contribuir más allá de los fijados por la ley (Ordenanzas en el caso de los municipios). Cuando se hace uso de ventajas injustificadas se atenta también contra el principio de igualdad lo que genera una distribución no equitativa entre los obligados que pueden y deben soportar la carga.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “La Asamblea de Ciudadanos”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una Ordenanza?”,  “El Cabildo Abierto”, “La Iniciativa Legislativa en el Municipio”,  “Municipio y Poder Popular”, “Organización y Gestión Municipal”,  “Las Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Importancia de las Leyes de Base”,  “Medios de Gestión”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”,” “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “Municipio y Descentralización Administrativa”, “Importancia del Control por el Concejo Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “Municipio y Desconcentración Administrativa” “La Contraloría Social”, ”Municipio y Servicios Públicos”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Los Servicios Desconcentrados Municipales”,  “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Presupuesto Participativo”, “Municipio y Leyes de Base”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Municipio y Principio de no confiscatoriedad”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto a las Ganancias Fortuitas y el Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas, ¿Doble Imposición?”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El COT como norma supletoria en lo municipal”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Municipio y Principio de Capacidad Contributiva”,  “Municipio e Inmunidad Fiscal frente a otras entidades públicas”, ”Los Impuestos Municipales como base para apuntalar la Federación, Descentralización y Autonomía”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no para destituir un Alcalde por el Concejo Municipal tras la Improbación de la Memoria y Cuenta”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”,  “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico”, entre otros, que pueden ser encontrados en www.eduardolarasalazarabogadoblogspot.com para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.