PROCEDE LA APROBACIÓN Y APLICACIÓN DE CLASIFICADORES DE ACTIVIDADES EN ISAE POR
LOS MUNICIPIOS MIENTRAS NO SE PUBLICÓ EL NACIONAL ORDENADO POR LA LEY
ORGÁNICA PARA LA COORDINACIÓN Y ARMONIZACIÓN DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS DE
ESTADOS Y MUNICIPIOS? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Es importante tener en cuenta, antes de continuar, que los
municipios conservaban intacta su autonomía para el momento de la armonización
por la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las Potestades
Tributarias de Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023), más allá de los casos
comentados anteriormente.
Esto significa que - inclusive - podían aprobar ordenanzas y clasificadores
antes de esta Ley Orgánica, toda vez que no se encontraba en vigencia.
Luego de agosto 2023 - mientras aparecía la publicación del Clasificador
Armonizado haciendo caso omiso de la Ley, tomando a conveniencia
como basamento que el tope máximo es del tres por ciento (3%) con afán
simplemente recaudador - y que era potestad del Municipio llevarlo a cabo, sin
consideración de lo previsto por la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV, 1999), la (LOCAPTEM, 2023), la (LOPPM, 2010), el Código
Orgánico Tributario (COT, 2020), la Ley Orgánica contra la Corrupción (2022),
ni la jurisprudencia de la Sala Constitucional vinculante y
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Todo esto generó controversias entre administraciones tributarias incursas
en esta práctica y sujetos pasivos, pues muchos manifestaron su inconformidad
porque al aplicar indebidamente sin esperar el Clasificador ordenado por la (LOCAPTEM,
2023), ya que hubo ordenanzas con clasificadores de actividades que emplearon
la alícuota de tres por ciento (3%) como tope máximo frente a la otra de seis
enteros con cinco décimas por ciento (6,5%) para cierto tipo de actividades en
lista cerrada, incluido en aquellas que contaban con norma armonizadora como se
ha manifestado.
Algunos albergaron la esperanza que se mantendría con la plena vigencia de
la (LOCAPTEM, 2023) al transcurrir los noventa (90) días calendarios siguientes
a su publicación en la Gaceta Oficial de la República, pensando
que el Consejo Superior de Armonización Tributaria (COSAT) como
instancia creada por dicha Ley, no propondría algo distinto.
La realidad posterior fue diferente.
Ahora bien, lo trascendente de esto es que no podían los municipios ir más
allá de la previsión armonizadora de la (LOPPM, 2010), aun contando con la
(LOCAPTEM, 2023) de un posible ajuste pues había que esperar por el
Clasificador de Actividades Armonizadas porque eso es lo que definiría todo,
además de brindar seguridad jurídica.
Para el caso que pudieren hacerlo, debe estar precedido de un estudio
técnico, pues no se trata de creer que la recaudación subirá por sí sola, nada
más porque las alícuotas son mayores nominalmente en la nueva legislación. La
realidad social y económica no es un capricho porque se vincula estrechamente
con la capacidad contributiva y otros principios tributarios de rango
constitucional.
Es una quimera y ejemplos abundan, hasta en los municipios de la ciudad de
Caracas.
De eso se trató la creación del (COSAT): acabar con la improvisación en el
campo municipal, pues es una necesidad impostergable. La idea era hacer aportes
que permitieran manejar la información pertinente, ejecutar los ajustes donde
se justificara y mantener las alícuotas casos que no.
Jugar esa posición adelantada equivale a violar preceptos legales expresos
al que deben acatar los municipios, ya que en sus primeros artículos de la
(LOPPM, 2010) - por ejemplo - da las pautas del régimen, concordado
con otros en estos términos:
“Los municipios y las entidades
locales se regirán por las normas constitucionales, las
disposiciones de la presente Ley, la legislación
aplicable, las leyes estadales y lo establecido en las ordenanzas y demás
instrumentos jurídicos municipales...”
“La administración de la hacienda pública
municipal está conformada por los sistemas de bienes,
planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad y tributario.
“La administración financiera de la Hacienda
Pública Municipal se ejercerá de forma planificada con arreglo a los principios
de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia,
rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio fiscal de
manera coordinada con la Hacienda de la República y la de los estados, sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución de
la República consagra a favor de los municipios...
“...Asimismo, los municipios ejercerán su
poder tributario de conformidad con los principios, parámetros y
limitaciones que se prevean en esta Ley, sin perjuicio de otras
normas de armonización que con estos fines dicte la Asamblea Nacional.” (Subrayado
mío en todos los casos). (Cursivas mías).Ante la aplicación del
argumento de la autonomía municipal porque se irrespetaría el Texto
Constitucional, cabe preguntar - en primer término - si no es ese mismo que
consagra la armonización en el artículo 156, numeral 13?
Ha dicho o no la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en decisiones vinculantes donde
pone de manifiesto que la autonomía local no es absoluta y que resaltó que los
poderes públicos deben someterse a los mandatos de la Constitución?
La armonización es ejemplo de
esto. Haciendo un análisis del
asunto, el problema de fondo no es la ordenanza, sino el clasificador de
actividades, puesto que el mandato de la (LOCAPTEM, 2023) era enfático en
adecuarse a sus preceptos; en la práctica, las primeras se limitan - entre
otros - a:
- Modificar la unidad de cuenta dinámica (UCD) y otros ajustes, es decir,
asumir el Tipo de Cambio de Mayor Valor (TCMV) establecido por el Banco Central
de Venezuela.
- Períodos para gravar los ingresos, en el caso del (ISAE), ya que es
notorio el hecho que aguardar un trimestre o anualidad en un entorno altamente
inflacionario donde se recibirán bolívares complicará la gestión, especialmente
en lo social e infraestructura, ante la ausencia de planificación y recursos en
dinero suficientes.
- Establecer modalidad digital: formatos, sistemas informáticos, por
ejemplo; teniendo como una premisa la simplificación de trámites, eficiencia,
transparencia, entre otros.
- Cambiar la forma organizativa de la administración tributaria; por
ejemplo, de gestión directa a desconcentración (superintendencia u otra
denominación semejante que implique la mención como administración tributaria).
- Asumir la nueva duración de las Licencias en (ISAE).
- Incorporar montos de tasas para tramitación, como sería el caso de
instalación, mantenimiento o renovación.
- Realizar convenios con la banca como agentes de percepción para facilitar
los procesos
El Clasificador de Actividades constituye la herramienta para la
implementación de la base imponible del Impuesto, sin lo cual no podrían
exigirlo por su carácter de elemento fundamental.
Es aquí donde está lo medular del problema.
La orden es clara en verbo imperativo, consecuencia del principio del Orden
Público, lo que equivale a decir que los particulares ni la entidad pública les es dable sustraerse de sus normas realizadas de una manera
rígida para asegurar su cumplimiento estricto.
Los municipios, si bien podían - y debían - ir modificando sus ordenanzas y
demás instrumentos normativos a las exigencias de la (LOCAPTEM, 2023), no era
correcto que se aventuraran con los clasificadores porque estaban en la
obligación de esperar el ordenado por la Ley, el cual no es otro que el encargado
al Ejecutivo Nacional, por medio del (COSAT), como instancia creada por dicho
texto legal.
En eso consistía la armonización.
Para quienes se dedican a la rama tributaria municipal no pudo haber más
que asombro frente a actitudes como la de fijar una alícuota superior en casos
donde ya existía una disposición armonizadora prevista por la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).
Ahora bien, se reitera que sí es cierto que el Texto Fundamental de 1999
otorga autonomía a los municipios, lo cual comprende legislar sobre las
materias de su competencia; creación, recaudación e inversión de sus ingresos;
no es menos que ella también ha previsto que es de la competencia nacional, la
legislación para garantizar la coordinación y armonización de las potestades
tributarias, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o
alícuotas de los tributos estadales y municipales.
Como se ha dicho, la (LOOPM, 2010), el (COT, 2020), también obran
expresamente en ese sentido.
La (LOCAPTEM, 2023) lejos de producir una nueva tendencia contraria,
afianzó a la (LOPPM, 2010) sin mencionarlo en su texto, cuando se llevaron a
cabo los estudios por el (COSAT), como se verá más adelante.
Tampoco se demuestra la realización de un estudio técnico que justificara
tal medida, toda vez que la Carta Magna de 1999 también ha previsto la justa
distribución de las cargas públicas, según la capacidad económica del obligado,
atendiendo al principio de progresividad; la protección de la
economía; la elevación del nivel de vida de la población; la estabilidad
económica; asegurar el bienestar social.
Para eso se ha de contar con un sistema tributario eficiente.
Descendiendo al ámbito legislativo ya existen antecedentes en este campo
dentro del ordenamiento patrio.
Las normas derogatorias de la (LOCAPTEM, 2023) no señalan de forma expresa
que las contenidas en la (LOPPM, 2010) cesaban de la escena jurídica, por lo
que se presenta una tarea inmediata del legislador local de hacer la adecuación
de ordenanzas y cualquier otro instrumento
normativo, con aquélla, la Resolución No.
011-2023 del 29 de diciembre de 2023, el Código Orgánico Tributario
(COT, 2020) y la última de las leyes, para mantener el debido orden que se
espera del ámbito municipal, luego del ejercicio de la competencia armonizadora
del Poder Nacional conferida por el artículo 156, numeral 13 constitucional.
Si bien como técnica interpretativa puede pensarse en este caso que una ley
de igual rango de fecha posterior y con materia especial, deroga a la anterior
porque se presume que el legislador -con el tiempo - hace consideraciones no
plasmadas en el texto anterior o por otras circunstancias, el (COSAT) cuando
elevó el proyecto para la consideración de aprobación y firma de la Resolución,
no hizo otra cosa - pese a todo lo que puedan argumentar sus detractores -
comenzó una iniciativa perfectible con el tiempo anhelada por muchos, dejando
intacta las normas armonizadoras de la (LOPPM, 2010 - por ejemplo - en
telecomunicaciones.
Situados en la realidad de los hechos, cuando los contribuyentes o quienes
sus derechos representan acudieron ante la Administración Tributaria -
retomando el caso de las telecomunicaciones y otras materias previamente
armonizadas - la respuesta casi unánime fue que podían aumentarlo al tres (3%)
por ciento según la (LOCAPTEM, 2023) porque no había norma expresa que se
mantuviera la (LOPPM, 2010); a esto le sale al paso la Resolución 011-2023 de
fecha 29 de diciembre de 2023, fruto de una norma legal nacional con rango de
orgánica como es la (LOCAPTEM, 2023) concordado con la segunda de las leyes y
el (COT, 2020), ya que el acto administrativo en referencia mantuvo intacta la
alícuota, vedando toda posibilidad de exigir un cobro mayor.
Un segundo argumento esgrimido fue la prevalencia de la Ordenanza sobre la
Resolución Armonizadora.
Como reacción frente al cuestionamiento pretendían justificar, decían que
el último es un acto administrativo y la ordenanza ley local, encontrándose por
encima; pero olvidaron que eso es la manera de expresar el Ejecutivo Nacional
sus actos - conforme la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA,
1981) y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública (DLOAP, 2014) - y es producto de un mandato
del legislador nacional (cooperación entre poderes públicos) tal tarea, por lo
que tal cosa no tiene asidero.
Con semejante razonamiento tampoco podría existir la Unidad Tributaria, por
ejemplo, y se sabe el origen de ella en el (COT, 2020). Esto permite
comprender la adopción del Tipo de Cambio de Mayor Valor (TCMV) como unidad de
cuenta dinámica en la (LOCAPTEM, 2023) que sustituyó a la criptomoneda Petro y
a la Unidad Tributaria (UT) como ordena el (COT, 2020).
Otro escenario es que durante los noventa (90) días de vacatio
legis de la (LOCAPTEM, 2023) y ante la ausencia de Clasificador,
hicieron abuso de las competencias de tipo sancionador que posee la
Administración Tributaria, conforme a que se contrae el (COT, 2020)
y ordenanzas, donde se llegó al extremo de padecer (i) restricción
de acceso a portales para cumplir deberes formales, aun estando dentro del
tiempo fijado por la propia Ordenanza, con la “exigencia” de hacerlo en la sede
de las oficinas (entendiéndose no como la presentación de la declaración y
pago, sino la realización de las labores preparatorias para ello) o de (ii) una
‘’asesoría’’ no requerida por los sujetos pasivos, con la justificación de unos
índices económicos que jamás se exhibieron ni citaron la fuente, para ejercer
sobre ellos los argumentos o defensas y así hacer valer los derechos e
intereses; hasta amenazas de sanciones que hubieran implicado clausura de
establecimientos o (iii) “ajustes” que calificaron como reparos, sin
procedimiento previo.
Unido esto a los llamados “bloqueos” - en algunos casos - derivados por la
actividad de concesionarios de servicios municipales, que algunas
administraciones pretenden acostumbrar a los contribuyentes, especialmente
comerciantes.
- ¿Será necesaria la
intervención de los poderes Judicial y Ciudadano para obtener legalidad y
seguridad jurídica?
- ¿Se impondrá el articulado de la
(LOCAPTEM, 2023) que ante el cobro por encima de lo armonizado en la Resolución
011-2023 no modifican sus sistemas informáticos, debiendo hacer uso de recursos
administrativos para restablecer la situación jurídica infringida?
Solamente el tiempo lo dirá y mientras tanto se hace un llamado a la
sindéresis en aras de una sana relación jurídica tributaria.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.
