¿POSEE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL PODER CAUTELAR (EMBARGOS, PROHIBICIONES DE ENAJENAR Y GRAVAR U OTROS) PARA DICTARLAS Y PRACTICARLAS O NECESITA DEL JUEZ? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La función jurisdiccional actuando en sede administrativa - dentro del desempeño de los organismos administrativos - como ya se apuntó, forma parte de aquellos asuntos asignados por el legislador de forma expresa.
Ello en acatamiento del principio de legalidad, por cuanto toda administración pública está sometida a éste.
- ¿Cuál es la característica de la función jurisdiccional en sede administrativa?
Aquélla resuelve contención entre particulares o con alguna administración pública en el marco del procedimiento de que se trate; ejemplos de esto se observan cuando se discute en lo nacional acerca de un problema inquilinario en el que dos o más particulares, bien sea personas naturales o jurídicas, discuten la fijación máxima de alquiler de un inmueble. También se encuentra una situación similar al acudir ante una inspectoría del trabajo en el que se actúa para la estabilidad de un trabajador o el fuero sindical.
- ¿Puede aplicarse en el campo tributario?
En el mismo sentido, llevado hacia lo tributario, la administración tributaria municipal – dado que le compete la determinación, liquidación y recaudación de los ramos rentísticos a su cargo – se rige mediante procedimientos administrativos y judiciales fijados previamente por norma de rango legal, por lo que una ordenanza que regule el impuesto sobre actividades económicas – por decir uno de los escenarios más frecuentes de interacción con aquélla – contiene normas que señalan deberes formales como inscribirse en registros creados por la administración, la declaración de los ingresos brutos efectivamente percibidos durante el período y el pago oportuno - en la misma ocasión en que sea rendida la declaración - por lo que su inobservancia deviene en el ejercicio de un poder coercitivo para conminar al cumplimiento, lo que incluye sanciones.
De igual forma, esto es aplicable en otros tributos como las contribuciones (plusvalía y mejoras), haciendo constar que poseen sus características particulares que las distinguen del arbitrio en referencia, pero que la administración tributaria puede hacer uso de las amplias facultades de fiscalización y determinación para comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones tributarias; basta con revisar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) y el Código Orgánico Tributario (2020).
Los textos normativos podrían disponer de procedimientos que impliquen el ejercicio de la función jurisdiccional en sede administrativa.
Dicha Ley Orgánica nos aporta:
“… Todas las autoridades civiles, políticas, administrativas, militares y fiscales de la República, de los estados, del Distrito Capital, los registradores, notarios y jueces, así como los particulares están obligados a prestar su concurso para la inspección, fiscalización, recaudación, administración y resguardo de los ingresos municipales, y a denunciar los hechos de que tuvieren conocimiento que pudiesen constituir ilícito tributario contra la Hacienda Pública Municipal.” (Subrayado mío).
“… El Municipio a través de ordenanzas podrá crear, modificar o suprimir los tributos que le corresponden por disposición constitucional o que les sean asignados por ley nacional o estadal. Asimismo, los municipios podrán establecer los supuestos de exoneración o rebajas de esos tributos…”
“… Es competencia de los municipios la fiscalización, gestión y recaudación de los tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que puedan otorgar en favor de otras entidades locales, de los estados o la República. Estas facultades no podrán ser delegadas a particulares.” (Subrayado mío).
También la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023) nos indica:
“… Los estados y municipios únicamente podrán crear, organizar controlar y recaudar los tributos que le están asignados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley nacional.”
“… Los estados y municipios no podrán cobrar impuestos, tasas o contribuciones que no se encuentren previstos por leyes estadales u ordenanzas, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley nacional. Es nulo e ineficaz cualquier cobro de cantidades exigidas por los estados y municipios bajo otros conceptos distintos como, en especial aquellos establecidos bajo la denominación de aportes, aranceles, contraprestación, y sus similares o equivalentes.”
(Subrayado mío).
Por su parte, el mencionado Código Orgánico:
“… El poder tributario de los estados y municipios para la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos que la Constitución (de la República) y las leyes le atribuyan, incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios y demás incentivos fiscales, será ejercido por dichos entes dentro del marco de la competencia y autonomía que le son otorgadas, de conformidad con la Constitución (de la República) y las leyes dictadas en su ejecución…” (Paréntesis y subrayados míos).
“… La Administración Tributaria dispondrá de amplias facultades de fiscalización y determinación para comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones tributarias…”
Esto remite a lo que la doctrina denomina como potestad tributaria originaria y derivada; sobre esto, con solamente dar una lectura a los artículos constitucionales que regulan al municipio, el lector ha de encontrar que allí reza la asignación directa de impuestos como el de actividades económicas, tasas por el uso de bienes y servicios, y – por último - las contribuciones (mejoras y plusvalía) aquí mencionadas.
De igual forma, abre la puerta para esbozar sobre la autonomía municipal, que comprende la elección de sus autoridades (alcaldes y concejales); la gestión de las materias de su competencia; legislar en materias de su competencia, lo que abarca organización y funcionamiento de los distintos órganos del Municipio; crear, recaudar e invertir sus ingresos; controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a estos.
- En el ejercicio de sus competencias, la Administración Tributaria ¿cómo puede hacer para llevar a cabo la tutela cautelar?
La teoría procesal acerca de este punto explica la existencia de dos sistemas.
El primero del tipo judicialista, es decir, la Administración Tributaria debe acudir a la sede judicial y requerir del juez, siguiendo el procedimiento previsto por las normas, la ejecución del acto a través de una demanda que contendrá el pedimento ejecutorio, ante la actitud del contribuyente que incumplió con los deberes que le impone la relación jurídico tributaria.
El segundo, versa sobre que le corresponde a la Administración Tributaria el cumplir y hacer cumplir sus actos sin el concurso del juez, pudiendo efectuar medidas de corte coercitivo.
Tanto uno como otro sistema tienen que someterse a las regulaciones legales de cada ordenamiento, es decir, el respeto al debido proceso, como demás previsiones constitucionales.
El último hace valer con vehemencia dos principios característicos de los actos administrativos: ejecutoriedad y ejecutividad.
La doctrina ha criticado severamente el hecho que se abandonó la forma para ejecutar los actos de contenido tributario dando preferencia al sistema administrativo, cuando se asumió a partir de la modificación del año 2014, manteniéndose en el vigente del 2020.
Aunado a lo explicado sobre lo que consisten la tutela y poder cautelar expresadas en actos administrativos, siguiendo al profesor Luis Fraga P., en su obra “La Defensa del Contribuyente” citando al profesor Allan Brewer Carías, nos proporciona:
“… El carácter ejecutorio de los actos administrativos es consecuencia directa de su presunción de legalidad y legitimidad, por ello puede, desde el momento preciso en que se profiere, hacer ejecutar por quien corresponda…”
Cuando se estudian los actos administrativos, ha de encontrarse que existe una suerte de inquietud por impedir cualquier posibilidad de diferir su desempeño en aras del bienestar de los ciudadanos o, lo que es lo mismo, la inmediatez; pudiendo transitar que la realidad de los particulares puede hacerla mutar la Administración, aun sin el parecer de aquellos, llegando al extremo de aplicarse – si fuere necesario – medidas punitivas no privativas de libertad, como multa o clausura.
Esto es lo que la doctrina denomina como ejecutividad de los actos. Al punto que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), sobre este punto expresa que, de no existir un término para proceder con su ejecución, debe entenderse que es de inmediato.
La otra característica – también plasmada en esa Ley - radica en que, si el acto no es necesario ponerlo en manos del juez para hacerlo valer, deberá llevarlo a cabo la propia Administración, inclusive de manera forzosa; es lo que se ha bautizado como ejecutoriedad de los actos.
Es importante recalcar que, aun cuando la Administración Tributaria podría emplear la fuerza pública y ésta prestar su concurso por mandato legal, ello se lleva a cabo – por ejemplo – cuando ocurren circunstancias como impedir la actuación de manera violenta en contra de los funcionarios.
El Código Orgánico Tributario (2020) permite que la Administración Tributaria – municipal en este caso – pueda materializar (ejecutar) sus propios actos sin concurso del juez, salvo aquellos que impliquen pena privativa de libertad, pues deberá cumplir con el procedimiento penal correspondiente y, siendo los delitos tributarios de acción pública, el Ministerio Público acudirá a Estrados para el establecimiento de responsabilidades.
- ¿Cómo puede encajar todo lo anterior con la tutela cautelar?
A continuación, el Código Orgánico Tributario (2020) nos da respuesta a esta pregunta con algunos ejemplos.
“… La Administración Tributaria dispondrá de amplias facultades de fiscalización y determinación para comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones tributarias, pudiendo especialmente:
(…)
7.- Retener y asegurar los documentos revisados durante la fiscalización, incluidos los registrados en medios magnéticos o similares y tomar las medidas necesarias para su conservación. A tales fines se levantará un acta en la cual se especificarán los documentos retenidos.
(…)
10.- Adoptar las medidas administrativas necesarias para impedir su destrucción, desaparición o alteración de la documentación que se exija conforme las disposiciones de este Código, incluidos los registrados bajo medios magnéticos o similares, así como de cualquier otro documento de prueba relevante para la determinación de la Administración Tributaria, cuando éste se encuentre en poder del contribuyente, responsable o tercero.
(…)
14.- Tomar posesión de los bienes con los que se suponga se ha cometido el ilícito tributario, previo el levantamiento del acta en la cual se especifiquen dichos bienes.
15.- Adoptar las medidas cautelares conforme a las disposiciones de este Código.”
“… La Administración Tributaria tendrá las facultades, atribuciones y funciones que establezcan la Ley de la Administración Tributaria y demás leyes y reglamentos y, en especial:
1.- Recaudar los tributos, intereses, sanciones y accesorios.
2.-Ejecutar los procedimientos de verificación y de fiscalización y de determinación, para constatar el cumplimiento de las leyes y demás disposiciones de carácter tributario por parte de los sujetos pasivos del tributo.
3.- Liquidar los tributos, sanciones y otros accesorios, cuando fuere procedente.
4.- Asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias mediante la adopción de las medidas cautelares o ejecutivas, de acuerdo a lo previsto en este Código.
5.- Adoptar las medidas administrativas de conformidad con las disposiciones establecidas en este Código…”
“… Durante el desarrollo de las actividades fiscalizadoras los funcionarios autorizados, a fin de asegurar la contabilidad, correspondencia o bienes que no estén registrados en la contabilidad podrán indistintamente sellar, precintar o colocar marcas de dichos documentos, bienes, archivos, oficinas donde se encuentren, así como dejarlos en calidad de depósito previo inventario levantado al efecto.”
“… En el curso del procedimiento la Administración Tributaria tomará las medidas administrativas necesarias conforme lo establecido en este Código, para evitar que desaparezcan los documentos y elementos que constituyen prueba del ilícito. En ningún caso estas medidas impedirán el desenvolvimiento de las actividades del contribuyente.
Asimismo, la Administración Tributaria tomará las medidas cautelares a las que se refiere el artículo 239 de este Código.”
”… La Administración Tributaria designará a los funcionarios que practicarán el embargo, los cuales se entenderán autorizados a efectuar todas las diligencias necesarias a tal fin y levantarán las actas en las que se especifiquen los bienes y el valor que se les asigne el cual no podrá ser inferior al precio del mercado.”
“… El embargo procederá contra todos los bienes y derechos del deudor, salvo aquellos que sean inejecutables de conformidad con la ley.
De no conocerse bienes o los mismos fueren insuficientes, la Administración Tributaria dictará medida general de prohibición de enajenar y gravar, así como medida de prohibición de movilizar cuentas bancarias, las cuales se mantendrán vigentes hasta que se extinga la deuda o se identifiquen bienes suficientes.
Las medidas se notificarán a los registros, notarios e instituciones del sector bancario, directamente por la Administración Tributaria o a través de los organismos a cargo de su coordinación y control, a los fines que estos impidan la enajenación o gravamen sobre bienes del deudor o la movilización de sus cuentas bancarias… “
“… La Administración Tributaria podrá adoptar medidas cautelares en los casos que exista riesgo manifiesto para la percepción de los créditos, accesorios y multas, aun cuando se encuentren en proceso de determinación o no sean exigibles por causa del plazo pendiente.
Las medidas cautelares podrán consistir, entre otras, en:
1.- Embargo preventivo de bienes muebles y derechos.
2.- Retención de bienes muebles.
3.- Prohibición de enajenar y gravar bienes inmuebles.
4.- Suspensión de las devoluciones tributarias o de pagos de otra naturaleza que deban realizar entes u órganos públicos a favor de los obligados tributarios.
5.- Suspensión de disfrute de incentivos tributarios.
6.- Prohibición general de movimientos de cuentas bancarias.
7.- Cualquier otra que, a criterio de la Administración Tributaria asegure el cobro de las obligaciones tributarias.” (Subrayado y cursivas mío)
Con vista de lo anterior, se evidencia que la Administración Tributaria posee poder cautelar y no requiere de autorización o permiso previo del Juez para su práctica.
Queda pendiente la fase ejecutiva de los procedimientos tributarios, tanto definitivos como los secundarios.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
