¿PUEDE DELEGARSE
LEGISLATIVAMENTE LA CREACIÓN DE UN INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Como en otras oportunidades se
planteó en el aula de clases una pregunta como la que encabeza estas líneas, lo
que motivó la presente entrega.
Lo primero que debe tomarse en
cuenta antes de analizar la pregunta es la revisión de las normas que regulan a
estos entes.
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999) cuando hace los lineamientos generales de la
Administración Pública incluye bajo la denominación de institutos autónomos –
sin definirlos – perfilando algunas de sus características.
Posteriormente, en vía
legislativa, surgirá con el Decreto con Rango, valor y fuerza de Ley Orgánica
de la Administración Pública (DLOAP, 2014) también la denominación Institutos
Públicos, a lo cual cabe la duda si se compadece o no con la previsión de la
Carta Magna; ahora bien, ante el conflicto de una norma legal frente a una de
rango constitucional, prevalece ésta por ser la cúspide del ordenamiento
jurídico venezolano.
Continuando con lo desplegado por
el legislador nacional con incidencia en lo local, a la fecha se han aprobado
- la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010),
- el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) y
- el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector Público (2015).
La ordenanza en cuestión no se trata
de una denominada específicamente para la creación de institutos autónomos o
públicos como el DLOAP, aunque puede existir como es el caso de la de
Instrumentos Jurídicos Municipales o similar o el Reglamento Interior y Debates.
Se ha utilizado como técnica
legislativa que, en la medida de las necesidades, se van delineando las
regulaciones sin violentar las previsiones constitucionales como legales
mencionadas.
El DLOAP establece que la
creación de un instituto autónomo contendrá los siguientes elementos:
1.- El señalamiento de su
actividad en forma precisa, con indicación de sus competencias.
2.- El grado de autogestión
presupuestaria, financiera y administrativa.
3.- La descripción de la
integración de su patrimonio y de sus fuentes de ingreso.
4.- Su estructura organizativa
interna a nivel superior, con indicación de sus unidades administrativas y
señalamiento de sus jerarquías y atribuciones.
5.- Los mecanismos de tutela que
ejercerá el órgano de adscripción.
La noción de autonomía – ha dicho
la doctrina – no es totalmente exacta, puesto que ésta consiste en darse normas
a sí misma, siendo lo correcto la de autarquía que es el poder para gobernarse
a sí mismo.
La Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM, 2010) tiene por objeto desarrollar los principios
constitucionales relativos al Poder Público Municipal: autonomía, organización,
gobierno, administración, control; donde la participación juega un rol medular.
En el orden legal, la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), reproduciendo las normas
constitucionales, caracteriza a la autonomía como la facultad que tiene el
Municipio para
·
- la elección de sus autoridades;
- gestionar las materias de su competencia;
- creación, recaudación e inversión de sus recursos;
- dictar el ordenamiento jurídico municipal;
- organizarse; entre otras.
Siguiendo la obra de Juan Garrido
Rovira “Temas sobre la administración descentralizada en Venezuela”, Editorial
Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; su origen se remonta a la Ley Orgánica de
la Hacienda Nacional del año 1928 con similares características a las actuales.
La tendencia sobre los institutos
autónomos es de sustraerles competencias de tipo comercial, pasando éstas a las
Empresas del Estado o empresas públicas.
En idéntico sentido opina Jean
Rivero en su libro “Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de
Venezuela, Caracas, Venezuela 1984. Sostiene
que la ausencia de un régimen legislativo del establecimiento público permitía
introducir todas las adaptaciones para su actividad.
Sin embargo, actualmente en
Venezuela se supera esta situación con la aprobación del Decreto con rango,
valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública (DLOAP, 2014), la cual regula aspectos atinentes a la
organización de la administración, tanto en lo central como descentralizado, teniendo
como antecedente la hoy derogada Ley Orgánica de la Administración Central.
El segundo elemento a considerar
para dar respuesta al planteamiento inicial es la competencia
El profesor Allan Brewer Carías
en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa
Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; se
expresa sobre la competencia como el conjunto de facultades, poderes y
atribuciones que le han sido asignadas para actuar en sus relaciones con los
otras instituciones del Estado y los particulares.
Este autor explica que
(i) la
materia es quien define a la competencia; por ejemplo, corresponde al Concejo
Municipal lo atinente con la sustanciación y aprobación de las ordenanzas de
cualquier tipo, no previéndose la habilitación legislativa del Alcalde. Si
ocurriere sería nulo absolutamente.
(ii) Por territorio se entiende
que es el espacio geográfico donde se desarrollarán las competencias.
Para el caso de los municipios
solamente puede y debe ejercerlas dentro de los límites de su jurisdicción, no
pudiendo hacerse valer – por ejemplo – una Ordenanza del Municipio Baruta
(Miranda) en el Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital y
viceversa.
(iii) El grado está circunscrito
con la jerarquía que se ocupa. No podría un Director de Catastro ejercer la
competencia atribuida al Alcalde en materia de designación del Director del
Cuerpo de Policía Municipal previstos por la LOPPM y la Ley Orgánica del
Servicio Nacional de Policía y Cuerpo de Policía Nacional (2009).
Mientras que (iv) el tiempo se ha
previsto como una limitante, puesto que el legislador puede fijar una duración
para la aplicación de la norma; por ejemplo, cuando se dicta una exoneración
tributaria lo que no es dable al Alcalde exceder de la previsión a que se
contrae la LOPPM, el Código Orgánico Tributario (2014) o las ordenanzas que la
consagren.
También sucede que no hay
expresamente en la norma oportunidad para finalizar su
vigencia; solamente la perderá hasta la aprobación de un nuevo
instrumento donde se cambien los lineamientos siguiendo el procedimiento para tal
trámite con la correspondiente publicación en la Gaceta Oficial.
Son características de la
competencia
- Irrenunciabilidad
- Improrrogabilidad
La primera significa que el
órgano o ente municipal está en el deber indeclinable para ejercerla; la
segunda implica que debe ejercerla bajo las condiciones, límites y
procedimientos establecidos.
Al respecto el Decreto con rango,
valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014)
consagra que toda autoridad manifiestamente incompetente por un órgano o ente
(municipales), así como por quien carece de autoridad pública es nula, lo que
recoge también una norma de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV, 1999) sobre esta materia.
Se entiende la usurpación como el
ejercicio de una autoridad correspondiente a una entidad pública sin
encontrarse investido de ella.
La Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA, 1982) también recoge los principios de irrenunciabilidad
e inderogabilidad de la competencia, así causales de nulidad de los actos
administrativos (absolutas y relativas).
Esto se trae a colación en virtud
de la norma constitucional sobre la derogatoria de textos legales, es decir,
las leyes se derogan por otras leyes. En el campo legislativo, el Código Civil
Venezolano (1982) consagra regulación en ese sentido; también la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1982) hace lo propio hacia los actos
administrativos: decretos, resoluciones, órdenes, providencias, instrucciones,
circulares.
Si un órgano traslada a otro la
competencia que le ha sido asignada previamente por una
norma constitucional o legal - de manera unilateral - entonces habrá
que admitir que ésta podría ser derogada por un acto administrativo, lo que -
desde luego - sería consecuencia de una violación al ordenamiento.
Se sugiere dar un vistazo a otros
artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y
servicios públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”,
“De los Poderes Públicos”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El
Distrito Capital”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un
alcalde”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y
Desconcentración Administrativa”, “La
Asamblea de Ciudadanos”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Autonomía
Municipal”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de
Planificación Pública y Popular” “La Cogestión y Autogestión”, “Iniciativa
Legislativa”, “La Consulta Pública en el ámbito municipal”, “La Función
Ejecutiva en el Municipio”, “El Alcalde”, “La Función Legislativa en el
Municipio”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “La
Contraloría Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Ley
de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Poder Popular”, “La Contraloría
Social”, “Los Consejos Comunales y su ley orgánica del año 2009”, “Municipio y
reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”,
“Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Participación Ciudadana”, entre
otros, publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com,
para tener mayor información.
En otra oportunidad se tocarán tópicos
relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se
construye día a día desde sus municipios.
