¿ES
PROCEDENTE QUE UN CONCEJAL SEA REPRESENTADO EN SESIÓN MEDIANTE PODER? II
Por:
Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
De la entrega anterior quedaron
pendientes algunos aspectos tendentes a responder el planteamiento.
-
Ahora bien, ¿qué hay de la representación legal?
Como su nombre lo indica, es
aquella cuyo origen es la legislación (ordenanza en el caso de los municipios).
Ello también es una consecuencia
del Principio de Legalidad, pues los agentes públicos están sometidos al
llamado imperio de la ley.
En Venezuela, la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela (1999) ha regulado que, en principio, los
cargos de los funcionarios públicos son de carrera. También los hay de libre
nombramiento y remoción como de elección popular.
Cuando se trata de una
designación podría producirse cuando existe con antelación un texto normativo
que lo haga posible; generalmente, se suele asociar que los cargos de elección
popular son los que se encuentran en la categoría de la representación legal.
Eso sería en un sentido estricto de interpretación, pero - la verdad - es que
los actos administrativos tienen que poseer motivación legal desde su origen,
siendo la designación y/o la proclamación (para los electos) requiere del
cumplimiento de requisitos normativos, como sería la nacionalidad venezolana o
la mayoridad, por mencionar dos en sentido general.
También existen requisitos especiales
para poder optar a un destino público, como – por ejemplo – profesión u oficio
específicos, años de residencia, experiencia acreditada, entre otros.
Los municipios poseen
funcionarios de elección popular; estos son el alcalde y los concejales.
Dentro de la estructura del
municipio existe – de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (2010) – la llamada función deliberante o legislativa. Está
representada por el Concejo Municipal.
Esto significa que tiene
competencias parlamentarias.
Los agentes públicos que hacen
posible al órgano legislativo se denominan concejales, quienes son funcionarios
de elección popular, por lo que están comprendidos dentro de las categorías de
procesos comiciales establecidos por la legislación nacional, lo que significa
que se encuentran regidos por el Poder Electoral como indica la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela (1999), el cual recibe las postulaciones
iniciales y demás recaudos para sustanciar y conformar el expediente administrativo
que deberá contener – entre otras – acreditar el tiempo de residencia en la
jurisdicción por la cual opta. Luego, queda por cuenta de aquél la
organización, dirección y vigilancia de todos los actos relativos con la
elección hasta el conteo final y la proclamación de quien haya resultado
vencedor.
Los concejales cuentan con
personal de apoyo para la gestión: funcionarios, contratados y obreros.
Para ser concejal se requiere ser
de nacionalidad venezolana, mayor de veintiún años de edad, residenciado en el
municipio por el cual opta – al menos – los tres últimos años previos a su
elección.
Los concejos municipales, dentro
de sus funciones parlamentarias, aprueban los instrumentos jurídicos con rango
de ley denominados Ordenanzas.
También hacen uso de otros como
Acuerdos, Resoluciones, Reglamentos.
Como órgano colegiado, es decir,
conformado por una pluralidad de sujetos, para lo cual se debe contar con un
quórum para sesionar, así como tomar decisiones válidas y exigibles lo cual – dependiendo del asunto de que se
trate y de la norma legal – ha de hacerse mediante mayoría calificada o no.
Al respecto, la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (2010) sobre esto pauta así:
“… El Concejo
Municipal y sus comisiones sesionarán con la mayoría absoluta de sus
integrantes y tomarán sus decisiones con la mayoría relativa de los miembros
presentes, salvo disposición legal expresa.
Es donde surgen la Teoría de la
Representación y la Teoría del Órgano que se estudia en Derecho Administrativo.
Para una mejor comprensión de la
situación se elabora un ejemplo, a título de ejercicio que pondrá al lector en
la capacidad de tomar decisión si llegare a pasar por tal circunstancia.
El ejercicio hipotético es el
siguiente.
Se convoca a sesión de un Concejo
Municipal como establece el Reglamento Interior y Debates por medio de la
Secretaría con la antelación debidas para proseguir con la segunda discusión de
un proyecto de ordenanza; llegado el día de la actividad parlamentaria se
presenta al Salón de Sesiones una persona quien se identificó como apoderado
del concejal, exhibiendo un instrumento poder otorgado ante notaría pública de
la localidad y visado por abogado contentivo de la facultad para representarlo
en sesiones de Cámara, lo que pasa por emitir votación.
Esto fue hecho ante el secretario
del Concejo, quien – de inmediato – comunica lo sucedido al presidente del
Cuerpo para tomar la decisión respectiva. Como ninguno de los munícipes es
abogado, se buscó la asesoría con la Sindicatura, pero no se encontró a persona
alguna porque estaba convocada fuera del horario regular de las dependencias y
no fue posible contactar, partiendo de la noción que dicho órgano auxiliar
actúa a requerimiento por aquello del respeto a la autonomía, en acatamiento de
la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) cuando sobre el Síndico
Procurador Municipal dice:
“… Corresponde
al Síndico Procurador Municipal:
(…)
Asesorar
jurídicamente al alcalde… y al Concejo Municipal en las materias
relacionadas con su competencia, mediante dictamen legal e informes que
respondan a sus solicitudes…”
“… Asistir,
con derecho de palabra, a las sesiones del Concejo Municipal en las
materias de su competencia o aquellas cuando sea convocado…” (Subrayado
mío)
Acordaron ambos funcionarios
iniciar la actividad como estaba prevista.
Al momento de comenzar la sesión
se procedió como dice el Reglamento para iniciar las sesiones, con la pregunta
de rigor si hay quórum o no para sesionar, a lo cual se dio respuesta
afirmativa.
De inmediato, varios concejales –
ante la presencia de la persona que dice representar al concejal ausente
ocupando su curul - solicitan derecho de palabra y plantean una moción
informativa, lo que origina una discusión que, obviamente, demora la agenda
prevista y altera la programación.
Esto generó un debate porque ante
el argumentó que el edil otorgó un poder ante notaría pública para
representarlo en una sesión, es una forma válida porque está autorizado ese
acto por un funcionario que da fe pública de sus actuaciones, por lo que
estaban de acuerdo con lo hecho por su par.
Quienes disentían expresaron que
no puede operar frente a un funcionario público de elección popular para ser
representado – así sea por abogado – porque es un acto personalísimo, en razón
de la investidura, como es discutir en esa sesión un proyecto de ordenanza
(segunda discusión) que está próximo a culminar por lo que pedían diferir – a
lo que les respondieron que ya se había un deliberado aproximadamente sobre el
noventa por ciento (90%) y que no afectaría en nada.
Insistían los que no estaban a
favor del planteamiento que el mandato no puede utilizarse para la
representación de un funcionario dentro del contexto de lo que es la función
legislativa estrictamente a una persona que no fue electa para el cargo, lo que
haría – presuntamente - cometer irregularidades no solamente al Cuerpo
Edilicio, sino que también a quien asistió como apoderado incurriría en
ilícito.
Pasado un tiempo aprobaron
continuar con la deliberación sobre el proyecto de ordenanza que tenían
pautado, pese al descontento y dejar constancia de no convalidar aquello,
llegando al extremo de algunos concejales de ausentarse abruptamente, quedando
de los once investidos, solamente cuatro.
El proyecto de ordenanza quedó
sancionado y se remitió al alcalde para continuar el trámite respectivo, quien
suscribió sin formular observaciones y se llevó a la Gaceta Oficial Municipal
para su publicación; una vez en Secretaría se ordenó continuar y apareció
publicada con vigencia a partir de su aparición en el órgano de divulgación
oficial.
Así las cosas, se organizaron los
estudiantes para asumir sus roles.
Abierto el tiempo y espacio, los
equipos comenzaron a argumentar en uno y otro sentido, haciendo uso de
jurisprudencia y doctrina para apoyar sus puntos de vista.
Como quedó expuesto, centrando
los hechos, quienes no objetaban lo efectuado por el concejal de otorgar un
poder para representarlo en una sesión del Concejo Municipal donde se discutió
y aprobó una ordenanza, manifestaron que los poderes tienen por objeto obrar en
nombre del poderdante para uno o más actos, siempre y cuando se haga dentro de
las facultades conferidas, lo cual es competencia de los notarios públicos y
leyeron en voz alta la norma a que se refiere la legislación sobre registros y
notarías (2021), al igual que las del Código Civil venezolano (1982).
Sus antagonistas señalaron que,
si bien el contrato de mandato (poder) permite obrar en nombre de otro para el
o los actos dentro de lo que fue conferido sin excederse de las facultades para
ello, no es menos que el cargo de concejal se debe y tiene que desempeñar de
manera personal, presencial, directa y – como a cualquier persona – cuando le
suceda un percance de salud u otra naturaleza, conforme lo previsto por el
Reglamento Interior y Debates del Municipio como la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal (2010), existe la previsión; al respecto citaron las normas
de ésta sobre las causales de falta absoluta y relativa para alcaldes a título
referencial, puesto que no hay unas expresas para concejales en dicho texto,
indicando para ello en las primeras:
- La muerte.
- Renuncia.
- Incapacidad física o mental
permanente, certificada por una Junta Médica.
- Cualquier
sentencia firme decretada por cualquier Tribunal de la República.
También precisaron que, si bien
la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) no hace mención a cuáles son
las últimas, pero especifica de las primeras; esto lleva a interpretar – en
principio – que todas las no comprendidas como absolutas se consideran
temporales.
Llegada la etapa conclusiva se
aclararon algunas dudas sobre conceptos no manejados con precisión, se
arribaron a las siguientes conclusiones.
El cargo de concejal implica, en
aras de ser de elección popular y que la legitimidad proviene del voto, su
desempeño debe forma personal y directa, además de presencial.
Para reforzar la idea se mencionó
el Reglamento de Interior y Debates de los tres niveles político territoriales
(nacional, estadal, municipal) país para reflejar mayor transparencia y
objetividad.
El de la Asamblea Nacional (2021)
nos aporta lo siguiente:
“… Son
deberes de los diputados…:
1. Velar por el cumplimiento de la misión y
funciones encomendadas al Poder Legislativo Nacional en la Constitución y demás
leyes de la República.
2. Sostener una vinculación permanente con los
ciudadanos y ciudadanas de su circunscripción electoral, atender sus
opiniones, sugerencias y propuestas de manera directa o a través de los
diferentes medios de participación.
3. Informar sobre su gestión y rendir cuentas
públicas, transparentes y periódicas, de acuerdo con el programa presentado
a los electores y electoras durante su campaña electoral.
4. Asistir puntualmente y permanecer en las
sesiones de la Asamblea Nacional, comisiones y subcomisiones, salvo causa
justificada, en cuyo caso deberá garantizar la incorporación de su suplente…”
“…Salvo que circunstancias insuperables
lo impidan, los diputados y diputadas participarán a la Secretaría de la
Asamblea Nacional su ausencia a las sesiones, a fin de que se proceda a la
convocatoria del suplente respectivo. Sin embargo, la ausencia del
diputado o diputada principal, podrá dar lugar a la incorporación
del suplente respectivo, bien para el inicio de la Sesión o en cualquier
momento del desarrollo de la misma, previa notificación a la Secretaría y
autorización de la Presidencia.
La
inasistencia injustificada del diputado o diputada acarreará la pérdida
de la remuneración por el tiempo de su inasistencia, a menos que la ausencia se
produzca por causa de enfermedad debidamente comprobada, casos fortuitos o de
fuerza mayor, misiones encomendadas por la Asamblea Nacional o sus comisiones y
cualquier otro caso calificado y autorizado por la Junta Directiva que dieren
lugar al otorgamiento del permiso remunerado y a la incorporación del suplente
respectivo si hubiere solicitado o no su convocatoria.
El mismo
régimen se aplicará en caso de inasistencia a las comisiones y subcomisiones.
Igualmente se considerará ausencia y, por tanto, se aplicará
el descuento de la remuneración respectiva, el hecho de que el diputado
o diputada se ausente de la sede de la Asamblea Nacional en el Palacio
Federal Legislativo o de la sede de la Comisión o Subcomisión respectiva
durante las sesiones…” (Subrayado mío).
“… El
Secretario… llevará estricto control de la incorporación de los suplentes,
tanto en las plenarias de la Asamblea Nacional como en las reuniones de las
comisiones y subcomisiones. A cada suplente se le extenderá una constancia
de su incorporación, la cual tendrá vigencia hasta tanto se incorpore el
principal.” (Subrayado mío).
A nivel estadal, los Consejos
Legislativos Estadales también poseen Reglamento Interior y Debates en términos
semejantes al funcionamiento de la Asamblea Nacional y los Concejos Municipales, con la diferencia de las
competencias asignadas por la Constitución de la República (1999), la
Constitución Estadal y la legislación aplicable como la Ley de los Consejos
Legislativos Estadales (2001) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), respectivamente.
Por último, más próximo a lo que
es un concejal, al Reglamento de Interior y Debates del municipio El Hatillo
del estado Miranda (2023), que reza:
“… Son deberes
de los Concejales (as):
1.- Cumplir
con los mandatos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, la Ley orgánica del Poder Público Municipal y el resto del
ordenamiento jurídico vigente.
2.- Atender a
los vecinos y comunidades organizadas de manera oportuna y respetuosa.
3.- Mantener
a la comunidad informada respecto de su gestión.
4.- Presentar
el informe de gestión correspondiente al año inmediatamente anterior,
durante el primer trimestre del año. En caso contrario, le será suspendido el
salario correspondiente hasta su presentación.
5.- Asistir
puntualmente y permanecer en las sesiones del Pleno Municipal y sus comisiones,
salvo causa justificada.
6.- Notificar
a la Presidencia, mediante oficio consignado ante la Secretaría Municipal,
respecto de sus ausencias a las sesiones del Pleno Municipal, así como la
incorporación de su suplente, salvo en los casos previstos por este
Reglamento…” (Subrayado mío).
El del municipio Los Salias del
estado Miranda (2024) aporta:
“… El
Concejal, electo en la forma determinada en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y en la Ley respectiva, después de haber tomado
posesión de su cargo, tiene el deber de asistir puntualmente a las reuniones
de comisión convocadas por los presidentes de las mismas, así como a las
sesiones del Concejo Municipal.”
“… Las faltas
temporales o absolutas de los Concejales principales, serán suplidas por los
respectivos suplentes, convocados tal efecto por el Presidente, en caso de
ser necesario. La convocatoria de los suplentes se hará en orden de su elección
según sea el caso bien sea nominal o por lista.”
“…Cuando un
Concejal deje de asistir sin justificación a tres (3) sesiones ordinarias
consecutivas, se convocará el suplente y no podrá reintegrarse a
sesionar hasta pasadas ocho (8) sesiones consecutivas desde la convocatoria del
suplente respectivo.”
A título de preliminar, se puede
inferir la característica común de todo legislador en este aspecto, por lo que
puede concluirse, sin temor a equívoco, que (i) un concejal debe y tiene que
desempeñarse de manera personal y directa en su cargo, quedando a salvo que –
como a cualquier persona – se le presenta un imponderable de salud u otro de
fuerza mayor, así como por el desempeño de asignaciones del Cuerpo o la
Comisión a la que pertenezca, que le impida acudir puntualmente y cumplir con
su obligación de asistir y participar como parlamentario local, pues para eso
fue electo; en esos casos, (ii) el
Reglamento Interior y Debate en conjunción con la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal (2010) tienen previsto se convoque a su suplente, quien
también fue favorecido con el voto popular durante el proceso comicial, solo
que el principal rebasó el cociente previsto por la norma electoral para dicho
puesto.
De haber deseado el legislador
que (iv) ante una situación de esta naturaleza como una falta absoluta (muerte,
detención judicial, renuncia, revocatoria de mandato popular, entre otros) o
temporal (quebranto de salud del funcionario o su cónyuge, hijos o padres que
vivan con él, entre otros), sea suplida la inasistencia del concejal bajo esa
modalidad, lo hubiere plasmado en el texto legal.
Hay que hacer también la
acotación que, aun (v) si se pudiere representar mediante poder cuando fallece
dicho funcionario, estos se extinguen con la muerte del mandante, por
disposición legal.
Si se ha (vi) renunciado, una vez
que se ha separado de la función, mal podría ejercer una representación popular
de la que no se dispone.
Cuando hay (vii) detención
judicial, se sigue el procedimiento de la ley penal adjetiva y sustantiva
correspondiente, ya que los funcionarios municipales no gozan del antejuicio de
mérito, como sucede con funcionarios como el presidente de la República,
Diputado a la Asamblea Nacional, Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia,
entre otros.
Como en la renuncia, (viii) al
haber sido revocado, se despoja de la condición edilicia, por lo que ya no
puede representar a los ciudadanos de su circuito.
Tampoco debe confundirse (ix) la
representación del Municipio que ejerce el Síndico Procurador Municipal con la
situación en estudio, ya que no es lo mismo acudir en nombre del Cuerpo
Edilicio a un juicio, por ejemplo, lo que está dentro de sus funciones a
hacerlo en nombre de un concejal – como individuo - para lo legislativo en el
seno de la Cámara.
En este sentido, (x) la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (2010) ha previsto dentro de las
atribuciones que corresponden al
presidente del Concejo Municipal es la convocatoria de los suplentes en el
orden de su elección, para la incorporación oportuna dejando la debida
constancia, con miras a evitar demoras innecesarias de funcionamiento cuando se
produzcan las ausencias de los principales.
En otra oportunidad se tratarán
otros tópicos relacionados sobre el tema, como el uso de medios electrónicos y
telemáticos.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
