De los Bienes del Dominio Privado del Municipio II

 DE LOS BIENES DEL DOMINIO PRIVADO DEL MUNICIPIO II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBP, 2014) menciona la existencia de un sistema de bienes públicos, como también la de un órgano (servicio desconcentrado) denominado Superintendencia de Bienes Públicos (SUDEBIP).

Al aludir a ésta la califica como órgano rector, debiendo someterse a las decisiones y acciones el ámbito municipal, cual relación jerárquica.

Esto conlleva aclarar que - pese a tal noción – no debe ser interpretado como tal, pues violentaría normas de rango superior, toda vez que el municipio goza de autonomía asignada por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) desde su Exposición de Motivos al expresar:

“…  Se inicia con una norma de caracterización del Municipio, en el cual incluye el reconocimiento expreso de la autonomía municipal con la definición del contenido mínimo que corresponde a esa cualidad esencial, así como la garantía jurisdiccional de la misma…”

 

“… Se estableció la remisión a la legislación de la materia correspondiente al desarrollo de los principios constitucionales relativos a los municipios y demás entidades locales, imponiéndose a tal efecto, la necesidad de partir de la diversidad municipal de modo imperativo y no como una simple orientación al legislador, abarcando no solo la organización municipal propiamente tal, sino también en lo que respecta a sus competencias y recursos… “

 

“Respecto a los ingresos, se consagran y caracterizan en la Constitución los ramos de ingresos, incluyendo aquellos de naturaleza tributaria…” (Subrayado mío).

 

Al interpretar la jurisprudencia la autonomía municipal se ha venido sosteniendo que no es absoluta, sino relativa; lo que significaría que los límites de ella se encuentran en el Texto Constitucional de 1999, el cual le transmite al legislador el perfil deseado por la Carta Fundamental.

 El Máximo Tribunal ha fijado criterios en distintas oportunidades, aun con la vigencia de la actual Constitución (1999) reiterando este punto.

 La Corte Federal y de Casación (hoy Tribunal Supremo de Justicia), en fecha 02 de diciembre de 1937, dejaba ver que:

 

“… (los Municipios) … adoptaron de manera expresa el que surge de la Constitución, esto es una autonomía que no puede ir más de lo que rectamente se desprende de las normas del derecho positivo constitucional. O lo que es lo mismo, no se trata de un Gobierno libre dentro del Estado, sino un poder regulado por el Constituyente y por el Poder Legislativo ordinario…” 

 Prosigue la mencionada decisión:

 

“… La autonomía municipal… en (el) Derecho Positivo venezolano, se le considera como emanada exclusivamente de la Constitución porque es ésta la que distribuye el Poder Público, entre el Poder Federal (nacional), el de los Estados y el Municipal… y le señala sus respectivos límites, valiéndose de la definición de sus atribuciones y facultades…

 

Por lo tanto, esta autonomía municipal restringida por la Ley fundamental de la República, a precisas, y limitadas atribuciones no puede ser absoluta sino muy relativa, en el sentido de que aún en el uso de las competencias y atribuciones que le han sido otorgadas, debe cuidarse muy bien el Concejo (Municipal) de no rivalizar con el Poder Federal, no debiendo tener sus actos trascendencia nacional sino local…”  (Paréntesis y subrayado míos)

 Ya en otra oportunidad, pero esta vez de la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), en fecha 13 de noviembre de 1989, expresó:

 

“… La Constitución confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades, entendida ella no como el poder soberado de darse su propia ley y disponer de su existencia, que solo corresponde a la República de Venezuela, sino como el poder derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de la competencia local, incluso aquellas que son de reserva; circunstancia esta que ha dado lugar a la jurisprudencia de este Supremo Tribunal haya otorgado el carácter de “leyes locales” a las ordenanzas municipales. En cuanto al valor de esas fuentes de derecho emanadas de los municipios, en algunos casos, se equiparan a las leyes nacionales y estadales, supuestos en los cuales se da una relación de jerarquía normativa, todo ello según lo predispuesto en el texto constitucional…  (Subrayado mío).

 Vigente la actual Constitución lo hizo así:

 Mediante sentencia distinguida con el número 2257 de fecha 13 de noviembre de 2001, se abordó la autonomía municipal en estos términos:

 

“… Se observa con claridad que, la intención que proyecta la Constitución vigente, no es la de consagrar la autonomía municipal con carácter absoluto sino relativo, es decir, dentro del marco de los principios y limitaciones establecidas en la propia Constitución y en las leyes nacionales y en las leyes estadales habilitadas para desarrollar el contenido de las normas constitucionales, debiendo esas leyes, por sobre todo, conservar y respetar ciertos -principios rectores- establecidos en el Texto Fundamental.

 

Luego, el ámbito de esa autonomía sólo podría ser delimitado con la interpretación unitaria de la red normativa de referencias, sin que pueda afirmarse que alguna de las disposiciones constitucionales se basta a sí misma para dar un cabal concepto de la autonomía municipal, por más esencial que ella sea…” (Subrayado mío)

 

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) al establecer las regulaciones sobre bienes públicos, manifestó:

 

“… La adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación y demás operaciones que tengan por objeto bienes municipales se rigen por las ordenanzas y reglamentos dictados en la materia por los municipios. La legislación sobre bienes nacionales se aplicará con carácter supletorio en cuanto sea aplicable.”  (Subrayado mío).

 

Cabe recordar que esta Ley tiene por objeto:

•  Desarrollar los postulados constitucionales relativos al Poder Público Municipal.
•  Autonomía.
•  Organización.
• Funcionamiento.
• Gobierno.
• Administración.
• Control.
• Participación protagónica de los ciudadanos.

Este Poder Público, el cual se caracteriza – siguiendo a la Carta Magna de 1999 – por ser la unidad política primaria de la organización nacional, goza de personalidad jurídica y ejerce sus competencias de manera autónoma.

Esto no significa que se pretenda desligar del resto del ordenamiento jurídico, ni que tampoco se pueda atribuir un carácter especial a la materia regulada por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBO, 2014); al punto que aquélla considera la posibilidad de tomar en cuenta las normas nacionales, pero deja la primacía en el lineamiento constitucional dado al municipio que es su autonomía normativa, política y administrativa. 

El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa venezolana” cuando estudia la autonomía opina que:

 

“… viene a ser la facultad que tiene los entes (entidades públicas territoriales, siendo el municipio una de ellas) de crear su propio ordenamiento jurídico, es decir, de dictar sus propias normas, de aquí que autonomía es equivalente a autodeterminación…”

 Prosigue el mencionado autor en la misma obra:

 

“… la autonomía existe en la Administración descentralizada territorialmente. En los Estados (entendidos como entidades federales), las Asambleas Legislativas (hoy con denominación de Consejos Legislativos por obra de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) y la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (2001), tienen como función dictar leyes sobre las materias de competencia estadal.

 

Igualmente sucede con los Municipios, a quienes corresponde la libre gestión de las materias de su competencia (como enseña la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en sus artículos 169,174, 175,178,179,180) en concordancia con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) …”   (Paréntesis y subrayados míos).

 

“… la mayor autonomía en la descentralización se da en la administración territorial, en particular, en los Estados y Municipios. Por ello, para conocer la autonomía territorial lo más conveniente es analizar la autonomía municipal, a través de los elementos que la caracterizan: autonormación; autonomía tributaria y autonomía administrativa.”

 

“… Constitucionalmente, (los municipios) tienen la libre gestión de los asuntos propios de la entidad y esa libre gestión significa que no hay ni puede haber interferencia de entes nacionales o estadales en la Administración municipal…” (Paréntesis y subrayados míos).

 Tanto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) como en el (DLOBP, 2014) se menciona la clasificación de bienes del dominio público como dominio privado, al igual que del uso público y privado. 

Al señalar los bienes del dominio público, como los ejidos, le acuñan la inalienabilidad e imprescriptibilidad, pudiendo desafectarse mediante un procedimiento que involucra al alcalde, concejo municipal, síndico procurador municipal, contralor municipal y consejo local de planificación (CLPP).

La doctrina nacional ha venido haciendo análisis desde perspectivas distintas, aportes importantes que permiten al investigador formarse mejor criterio para entender estos puntos, muchas veces densos al común. Sin ánimo de dejar a nadie por fuera se ejemplifica con nombres como Eloy Lares Martínez, Allan Brewer Carías, Ana María Ruggeri, Manuel Rachadell, Héctor Turuhpial, José Araujo Juárez, Jesús Caballero Ortiz, entre otros.  

 En cuanto a los bienes del dominio privado, el (DLOBP, 2014) – por interpretación en contrario -  los define como los que no están comprendidos en la lista que ejemplifica para los del domino público, tales como: (i) los destinados al uso público (plazas, parques, entre otros; (ii)  aquellos que en su configuración natural, construcción o adaptación especial, importancia histórica, científica o artística sean necesarios para un servicio público o dar satisfacción a una necesidad pública, no siendo fácilmente reemplazables; (iii) espacios acuáticos (lacustres, fluviales, marítimos); (iv) yacimientos mineros o de hidrocarburos; entre otros. (v) Aquellos susceptibles de desafectación del dominio público, por no estar destinados al uso público o a los servicios públicos o no ser requeridos para tales fines, se entenderán incorporados al dominio privado.

Como esencial deben pertenecer al Estado o un ente de éste (municipio en el caso que nos ocupa).

Lo medular es que el derecho de propiedad debe considerarse, tomando en cuenta el Texto Fundamental de 1999, que tiene toda persona para el uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes, estando sometido a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca el ordenamiento con fines de utilidad pública o de interés general.

Apunta el maestro Lares Martínez (Ob. Cit.) que se pueden presentar dificultades para establecer diferencialmente cuáles corresponden al dominio privado o no.

Aquí el legislador lo lleva a cabo mediante la afectación, es decir, la colocación de un bien dentro del régimen de la dominialidad pública, mediante la consagración de aquélla a una finalidad de utilidad pública; lo contrario, o desafectación, sucede cuando ya no tienen ese destino de uso público sin dejar de integrar el patrimonio municipal.

Los bienes pueden sufrir alteraciones de variada índole; una de ellas es cuando pasan de un estanatural a uno artificial, por ejemplo, un terreno sobre el cual se construye una edificaci

Si se lleva a cabo una instalación hospitalaria municipal y, con el paso del tiempo, es sustituida por una ampliación del servicio de salud con un inmueble en otra ubicación con mayor capacidad, dejando de utilizar esa primigenia por traslado total de equipos, personal y demás aspectos del servicio, el inmueble en cuestión se encontraba bajo dominio y uso público, cambió su afectación para constituirse en un bien público municipal de dominio privado.

También podría suceder que un inmueble que era la sede de la administración tributaria resultó afectado por un sismo y no puede emplearse más, pues amerita demolición, debiendo producirse – como en el ejemplo anterior – un cambio de ubicación con enseres y personal adscrito a dicho servicio local, ocurrió el pase del dominio y uso público al dominio privado del municipio.

El maestro Lares Martínez (Ob. Cit.) también trae a colación que sobre dichos bienes podría suceder que se reparasen y se les diera la misma u otra asignación pública o, como en el segundo, siguiendo los exámenes técnicos correspondientes, se dictamine la imposibilidad por estar en riesgo, tomándose la decisión de no edificar y, en su lugar, se sustituye con un vivero que dote de árboles al bosque urbano.

Por ser el (DLOBP, 2014) de manufactura del nivel nacional, ha de entenderse la preponderancia hacia éste en todo su texto.

El profesor Manuel Rachadell en su trabajo “La Hacienda Pública Municipal” publicado dentro de la obra colectiva “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (ley comentada), hace apreciaciones importantes a considerar para una futura reforma.

Una de ellas se refiere a la inconveniencia de usar la expresión administración financiera de la hacienda pública municipal” por ser redundante.

La segunda de las consideraciones fundamentales es que – en opinión del profesor Rachadell – se confunde el régimen de afectación con el del dominio público; para esto se sirve de la siguiente explicación. Un bien puede ser privado, es decir, de propiedad particular, pero estar en simultáneo afectado por la connotación de uso para un servicio público, lo que no significa que hayan pasado a ser del dominio público, conservando el particular el derecho a ser indemnizado por la entidad local, lo que equivale a una expropiación. 

A su juicio se reprodujo el error conceptual aparecido en la legislación (nacional) sobre concesiones públicas, de lo que publicó un trabajo denominado “Aspectos financieros de las concesiones” dentro del libro “Régimen legal de las Concesiones Públicas”. 

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal desde su primera versión hasta la hoy vigente que data del año 2010, no definió lo que constituyen los bienes del dominio privado por lo que, vía interpretativa en sentido contrario a los del dominio público, son aquellos que no forman parte de estos.

Este texto normativo reprodujo lo que fijó la hoy derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal sobre la prohibición para los municipios de dar en donación, usufructo, comodato o enfiteusis bienes inmuebles de su dominio privado; ahora bien, deja abierta la posibilidad para ello a entes privados o públicos para la ejecución de programas y proyectos de interés público en materia de desarrollo económico o social, lo cual podrá llevar a cabo mediante solicitud del alcalde al concejo municipal, pudiendo autorizarle con el voto de las dos terceras (2/3) partes.

Otro autor que hace unas consideraciones, aunque no en el marco específico de la (LOPPM, 2010) es el profesor Brewer Carías en una publicación denominada “El régimen de las tierras baldías y la adquisición del derecho de propiedad sobre tierras rurales en Venezuela” dentro del libro “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, con ocasión de la aprobación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario hacia el año 2001, mantenida idéntica tal regulación en la versión del 2005.

A mayor abundamiento, la hoy vigente que data del año 2010 se deja sentir así:

 

“… Con el objeto de establecer las bases del desarrollo rural sustentable, a los efectos de la presente Ley, queda afectado el uso de todas las tierras públicas y privadas con vocación agrícola. Dicha afectación queda sujeta al siguiente régimen:

 

(omissis)

 

Tierras baldías: Serán objeto de planes especiales de desarrollo socioeconómico dentro de un esquema efectivo de producción, garantizando la biodiversidad de los recursos existentes.

 

Tierras baldías en jurisdicción de los estados y municipios: Su administración por parte de los entes correspondientes. Queda sometida al régimen de la presente Ley.

 

Corresponde a los estados y municipios el establecimiento de la seguridad agroalimentaria de su respectiva jurisdicción en coordinación con los planes nacionales.

 

A los efectos de planificar el uso de la tierra cuya administración les corresponda, se tomará como base las necesidades agroalimentarias de los centros urbanos cercanos, considerando su población actual y la necesidad progresiva de sustento de las generaciones futuras. En la elaboración de dichos planes, los estados y municipios asegurarán la producción básica de los rubros alimentarios fundamentales.

 

En caso de que las tierras rurales de un estado o municipio, por razones agrológicas, carezcan de condiciones para producir los rubros básicos para la seguridad agroalimentaria de las poblaciones que se hallen en su jurisdicción, se establecerá un acuerdo de intercambio y distribución con otros municipios o estados, por medio de sus órganos competentes.

 

Cuando los estados y municipios incumplan con el mandato previsto en este artículo, el Ejecutivo Nacional asumirá su cumplimiento.” (Subrayado mío).

 

Explica en su obra que, con anterioridad al 2001, las tierras baldías fueron consideradas como bienes patrimoniales o del dominio privado de los Estados, susceptibles de enajenación y adquiribles mediante prescripción. Con la puesta en vigencia del texto legal en referencia aplicable a las tierras rurales, pasan a formar un régimen que raya en la limitación de la propiedad, pues solamente se ha de cultivar lo que los organismos como en el Instituto Nacional de Tierras (INTI) indique, al punto que pueden tomar las medidas que estime pertinentes para la transformación de todas las tierras con vocación de uso agrícolas en unidades productivas bajo modalidades organizativas diversas, pasando por declaratorias de rescate, declaratorias de tierras ociosas o de usos no conforme, expropiación agraria, cancelación de un impuesto (nacional) sobre tierras ociosas, entre otros .

 -     ¿Qué son las tierras baldías?

Una primera definición se puede observar en la Ley de Tierras Baldías y Ejidos (1936), son todos los terrenos que, estando dentro de los límites de la República, no sean ejidos ni propiedad particular ni pertenezcan legítimamente a corporaciones o personas jurídica

Actualmente, ante una situación como la descrita de estar frente a un inmueble que no tenga dueño, lo cual es distinto a uno que se desconozca su paradero, ¿cómo maneja esto el legislador?

En materia de Derecho de Sucesiones, se observa que un bien se transmite a los herederos o legatarios de una persona fallecida; puede ocurrir que - tras el deceso - se desconozca quiénes son estos. El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos (1999) (tributo nacional) en conjunción con el Código Orgánico Tributario (2020) y el Código Civil venezolano (1982), lo regulan.

Aquí podría haber ocurrido que el causante vivía solo en Venezuela, sus hijos y demás descendientes estén fuera del territorio nacional, lo cual no es de extrañar por lo acontecido en años recientes; existen, pero se desconoce su ubicación.

Ahora pase el lector a un escenario donde el propietario sin hijos ni padres vive, pero está en un estado de salud que no le permite estar al frente de la administración de sus bienes por estar en enfermedad postrante, una condición de senilidad o ruina económica. El legislador ha previsto hechos como estos y da regulaciones.

Hacia finales de la década de los años 2000, el legislador nacional se planteó tal posibilidad y aprobó una ley denominada Ley de Tierras Urbanas, por demás polémica por lo que allí aparece, siendo una de ellas las denominadas tierra sin uso, la cual crea un ente (administración descentralizada) denominado Instituto de Tierras Urbanas como ejecutor del texto en referencia, donde se pasea por escenarios de herencias yacentes, inmuebles en litigio, entre otros.

Sobre los que no poseen dueños (baldíos), la Ley de Tierras Urbanas (2009) plantea:

 

“… Si con el procedimiento queda demostrado que no existen propietarios o propietarias del terreno, se aplicará el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, a los fines que el bien ingrese al patrimonio de la República.” (Subrayado mío).

 

Esto amerita hacer mención que la Ley Orgánica de Hacienda Pública (2009), ha sufrido sucesivas derogatorias; una de ellas se plantea con el (DLOBP, 2014), como se mencionó al inicio de estas líneas, por lo que no se va a aplicar lo allí previsto, dado que cuenta éste con un procedimiento para la incorporación de bienes inmuebles al patrimonio de la República, no precisando si estará su tramitación a cargo del Instituto de Tierras Urbanas (INTU) o la Superintendencia de Bienes Públicos (SUDEBIP).

Es notorio que ciudades y pueblos a lo largo y ancho de Venezuela presentan amplios espacios de terrenos ocupados densamente, siendo públicos o privados, mantenidos en esa situación por muchos años, con alta demanda de servicios públicos; son las llamadas zonas populares.

El legislador nacional, tanto ordinario como por vía habilitante, lo ha abordado aprobando diversos textos normativos; un ejemplo es la Ley Especial de Regularización Integral de la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos populares (2006) o su sustituto, el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Especial de Regularización Integral de la Tierra en los Asentamientos Urbanos o Periurbanos (LERTT, 2011), Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983, vigente), Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987, vigente), Ley de Registros y Notarías (2021), Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional (2000), Ley de Gestión Integral de Riesgos Socio Naturales y Tecnológicos (LGRSNT, 2009), Ley Orgánica del Servicio y Cuerpos de Bomberos (2015),  entre otros.

 En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

 No lo olvide, el país se construye desde sus municipios

De los Bienes del Dominio Privado del Municipio I

 

DE LOS BIENES DEL DOMINIO PRIVADO DEL MUNICIPIO I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Los municipios, como toda persona jurídica pública, debe contar con un patrimonio que le permita el cabal cumplimiento de sus fines, pues facilita la atención de necesidades colectivas, bien sea prestación de servicios, pagos de proveedores, entre otros. Ese patrimonio está constituido por un conjunto de bienes, derechos, colocaciones dinerarias, entre otros.

Esto conduce al estudio de un aspecto poco conocido por el común, pero de importancia capital para su funcionamiento como es la administración financiera del nivel local.

Uno de los elementos a considerar cuando nace un municipio, bien sea de forma originaria o cuando proviene de una fusión con otro, es la viabilidad financiera, ya que se busca que no sean oficinas meramente burocráticas como si se tratase de una demarcación administrativa; la intención del legislador es que puedan generar los recursos para su sostenimiento y no sean una carga pesada para el Estado.

-          ¿Qué comprende la administración financiera del municipio?

La administración financiera municipal - según la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) - está conformada por los sistemas de bienes, planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad, control, tributación.

-          ¿Cuál es el marco legal en materia de administración financiera sobre bienes públicos?

El marco general legal es el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015), el cual incluye el control interno (servicio de auditoría interna) de lo cual quien aquí escribe ha publicado algo; el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBP, 2014), cuyo objeto es establecer las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado, para lo que puede leerse lo divulgado por este autor con anterioridad.

Con ocasión de la aprobación de la legislación especial sobre bienes públicos, se derogan expresamente normas de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (1974, con reforma el 2009), la Ley de Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos (2007) y la Ley Orgánica que regula la Enajenación de Bienes del sector público no afectos a las industrias básicas (1987) y su Reglamento (1999).

Otros instrumentos de rango legal que forman parte del regimen jurídico son las las leyes Orgánicas de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010); contra la Corrupción (2022); el Código Orgánico Tributario (2020),  por ejemplo, porque contienen normas que inciden sobre la administración y control de los bienes públicos, sin hacer distinción a cuál ámbito territorial en particular.    

Todos incluyen dentro de su ámbito de aplicación a los municipios.

-          ¿Existe alguna rama jurídica que se ocupe de la administración financiera del Estado?

El Derecho Financiero es aquella parte de las Ciencias Jurídicas dedicada al estudio de la normativa legal, desde la perspectiva pública para efectos de estas líneas, en la que se ordena el presupuesto general del Estado, partiendo de la actividad financiera, entendiéndose como la desplegada para su sostenimiento y funcionamiento.

Sin embargo, dicha rama también comprende una vertiente privada vinculada hacia el Derecho Mercantil, al punto de considerarla como una especialidad autónoma; se observa en asuntos como colocaciones en bolsas de valores, por ejemplo.

Ella genera un conjunto de relaciones jurídicas entre los distintos órganos y entes públicos; a su vez crea vínculos con los particulares, siendo un ejemplo cuando se realiza la planificación para la gestión de servicios públicos.

En aquél se encuentran comprendidos los órganos o administración centralizada (territoriales: República, Estados, Municipios); como sus entes o administración descentralizada: Institutos Públicos, antes autónomos; empresas públicas, fundaciones públicas, entre otros.

Este punto lo aborda el profesor Germán Acedo Payarez en su libro “Régimen Tributario Municipal venezolano”.

-          Desde la perspectiva jurídica, ¿es lo mismo cosa que bien?

El concepto “bienes” obedece a una connotación jurídica. Existen varios tipos de clasificación para su comprensión, pues las cosas son porciones del mundo exterior; ahora bien, para que llegue a ser objeto de derecho, es menester que sea tomada en consideración por las normas sobre la materia y reciba una clasificación.

Tanto el Código Civil venezolano (1982) como la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) acogen aquella de bienes muebles e inmuebles, al igual que la territorial.

El Código Civil venezolano (1982) también menciona la circunstancia que “…las cosas que pueden ser objeto de propiedad pública o privada son bienes muebles o inmuebles…” o “...los bienes pertenecen a la Nación (República), los Estados y de las Municipalidades…” (Paréntesis mío).

Para ahondar en estas nociones la doctrina nacional civilista posee voces calificadas como Enrique Lagrange, Gert Kummerow, José Luis Aguilar Gorrondona o Manuel Simón Egaña con sus obras temáticas en materias sobre Bienes y Derechos Reales.

Es importante destacar que estas normas, con la vigencia de la actual Constitución de 1999, por aquello de la supremacía constitucional sufrieron cambios al punto que no pueden aplicarse, siendo mencionable – por ejemplo - el agua por ser del dominio público de la República, desarrollado en la Ley de Aguas (2007), actuando como una normativa especial.  Otras áreas objeto de legislación especial y- específicamente el (DLOBP, 2014) los considera bienes públicos - son la de espacios acuáticos, minas, hidrocarburos, zonas costeras, puertos, suelo, subsuelo, espacio aéreo, biodiversidad biológica, entre otros. 

A estas alturas resulta imperioso recordar conceptos que se aprendían desde las lecciones de la escuela primaria como más adelante en geografía u otras asignaturas hasta llegar a ramas jurídicas como Derecho Constitucional: mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma continental, espacio insular.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) alude a los bienes municipales como aquellos del tipo muebles o inmuebles que, por cualquier título, formen parte del municipio.

-          ¿Cuáles son las características de los bienes?

De un análisis del texto anterior se desprende que se trata de (i) los objetos susceptibles de valor económico o en dinero, así como también las cosas, (ii) pudiendo ser de naturaleza mueble, es decir, aquellas que se desplazan por sí misma o por fuerza exterior o, (iii) las que se encuentran inmovilizadas, como ocurre con las inmuebles.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) reconoce la existencia del patrimonio municipal, al punto de establecer que las disposiciones para la administración económica y financiera nacional, regularán la de los estados y municipios en cuanto les sea aplicable.

Asimismo, al referirse a la autonomía local, comprende la gestión de las materias de su competencia como la creación, recaudación e inversión de sus ingresos; ordena al legislador que la legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los municipios y demás entidades deberá establecer regímenes para su administración como la capacidad para generar ingresos fiscales propios. Por otra parte, señala que tendrán como caudales los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.  

Aquí puede orientar el maestro Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo” cuando estudia el concepto de autonomía.

-          Entonces, ¿cómo puede definirse a los bienes públicos?

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) no define expresamente el concepto de bienes, lo que sí hace el (DLOBP, 2014) al considerar como bienes públicos a los bienes muebles e inmuebles, títulos valores, acciones, cuotas o participaciones en sociedades y demás derechos de dominio público o privado de los órganos y entes públicos, como también en herencias yacentes; los bienes y mercancías objeto de comiso, las que se declaren abandonadas o los que sean puestos a la orden del Tesoro.

Desde una perspectiva territorial los clasifica como bienes públicos nacionales, estadales, distritales y municipales, definiéndolos como aquellos del dominio público o privado – en cada ámbito – tanto de sus órganos o entes.

Particularmente, este último texto normativo se refiere a la expresión bienes públicos municipales, como (i) aquellos de dominio público o privado propiedad de los municipios, (ii) de los institutos autónomos y de (iii)las empresas municipales, de (iv) las demás personas en que los entes sometidos a su aplicación tengan una participación igual o superior al 50% del capital social y de (v) las consideradas fundaciones municipales.

Ahora bien, de la lectura del (DLOBP, 2014) se puede observar que, en aquellos casos donde no se posea ese porcentaje de participación mencionado supra, no quedarían excluidos del seguimiento y control de la (SUDEBIP), pues deberán informar y remitirle inventario de tales activos.     

-          ¿Existen consagrados principios cardinales sobre los bienes públicos municipales?

Como principios generales la (LOPPM, 2010) pauta que la administración sobre los bienes deberá ser ejercida de manera planificada con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio fiscal, coordinadamente con los poderes nacional y estadal.

-          ¿A quiénes le pueden ser aplicadas las normas sobre bienes públicos a nivel municipal?

Están sometidos a las normas de administración y control sobre bienes públicos, (i) los órganos  municipales: alcaldía, concejo municipal, sindicatura, contraloría, secretaría municipal, cronista;  servicios desconcentrados municipales (antes servicios autónomos); (ii) los entes: institutos autónomos municipales, empresas municipales, fundaciones, asociaciones civiles, empresas de economía social (cooperativas, cajas de ahorro, entre otras), empresas autogestionarias, empresas cogestionarias, intergubernamentales.

En fin, (iii) todas aquellas formas de derecho público o privado donde el Municipio posea una participación igual o superior al cincuenta por ciento, con o sin fines empresariales.

Como sucede en materia de bienes públicos a que se contrae el (DLOBP, 2014) los sistemas de auditoría interna como la contraloría municipal hacen seguimiento y control en aquellos casos donde la  participación porcentual no supere el 50%, a que se refiere el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014) para encasillarlo como ente (municipal en este caso), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015), el (DLOBP, 2014) y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y sistema nacional de control fiscal (2010), entre otros.

Nada puede quedar por fuera del seguimiento patrimonial, por pequeño que sea pues los recursos públicos son importantes.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

¿El Presupuesto Participativo es lo mismo que el Presupuesto Ordinario (anual) municipal? I

 

¿EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ES LO MISMO QUE EL PRESUPUESTO ORDINARIO MUNICIPAL? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Uno de los pilares fundamentales de la actividad municipal lo constituye la participación, pues permite la interacción de los ciudadanos y funcionarios para el desarrollo de competencias y satisfacción de necesidades.

Esto se observa con detenimiento en los ámbitos locales, por ser el de mayor proximidad con las comunidades, dada sus características.

-          ¿Qué es la participación?

Si bien la legislación no define lo que es la participación, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española aporta que es una derivación del vocablo participar, el cual reseña con varias acepciones: la que atañe al presente caso es aquella donde se toma parte de una cosa, se recibe fracción o parte de algo o entra con otras a la parte en la distribución de ella.

-          ¿Aporta algún beneficio la participación ciudadana?

Dentro de las bondades que brinda la participación es que las personas se involucran con lo que sucede o debe ocurrir en los espacios donde hacen vida, pudiendo aportar soluciones ante los distintos requerimientos; muchos de ellos vienen originados por la falta o deficiencia de la actividad prestacional de servicios públicos que, en buena parte, son competencia municipal.

También permite la formación ciudadana, lo cual constituye semillero fértil para extender el llamado hacia lo público.

Como los recursos financieros son finitos, es decir, limitados, se hace imperioso un manejo gerencial para aprovecharlos en la medida de las posibilidades.

Cabe destacar que los ingresos municipales pueden originarse con fuente financiera y tributaria. De la primera se observan el situado constitucional, Fondo de Compensación Interterritorial, administración de bienes, entre otros.

En el caso de los segundos por los impuestos, tasas y contribuciones.

-          ¿Qué es el presupuesto?

El ordenamiento municipal tampoco nos dicta lo que es el presupuesto; para ello se ha buscado también el auxilio del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, el cual contiene como acepciones las siguientes: derivación de presuponer, lo que significa – a su vez – hacer cálculo previo de gastos e ingresos. Cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación (municipio en este caso). Cantidad del dinero calculado para hacer frente a los gastos de la vida cotidiana. Propósito formado por el entendimiento y aceptado por la voluntad.

Entrando en materia, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) no da mayores detalles ni parámetros – por cuanto solamente lo enuncia como medio de participación - por lo que las ordenanzas y otros instrumentos jurídicos municipales son los que se encargan de dar vida a esta forma de gerencia pública e interacción con los vecinos; también dependerá de la realidad particular de cada comunidad o municipio.

Sin embargo, a nivel de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP, 2015) ha creado el llamado Presupuesto Participativo, el cual constituye una herramienta de planificación y participación ciudadana, lo que podría enmarcarla como un medio de cogestión, dado que comparten roles las comunidades organizadas y las autoridades locales.

Dicha Ley desarrolla los lineamientos generales para la planificación local, al cual deben someterse tanto órganos como entes en lo municipal.

Esto está a cargo del Consejo Local de Planificación Públicas, lo que suele conocer popularmente por sus siglas CLPP.

-          Ahora bien, ¿qué es un Consejo Local de Planificación?

Se define a los CLPP como la instancia de planificación en el ámbito local; tiene la característica de un órgano, es decir, siguiendo al Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Administración Pública (DLOAP, 2014), como organizaciones de carácter centralizado; ejemplos de ello son las alcaldías, concejos municipales, contralorías municipales, entre otros.

Estos organismos tienen el encargo del legislador de realizar la llamada función de planificación dentro del sistema de planificación.

Esto lleva a formular un par de preguntas adicionales.

-          ¿El CLPP es un órgano individual o colegiado?

Los Consejos Locales de Planificación (CLPP) son órganos colegiados, es decir, que se estructura obedece a que no lo conforma una sola persona, por lo que sus decisiones deben ser aprobadas mediante votación; específicamente mediante mayoría calificada.

-          ¿Quiénes lo integran?

El CLPP está integrado por el alcalde, quien lo preside; los concejales del municipio; un consejero por cada de las juntas parroquiales comunales existentes; un consejero por cada consejo de planificación comunal en la jurisdicción; dos consejeros por cada movimiento u organización social (campesinos, pescadores, deportistas, entre otros); un consejero electo por los pueblos indígenas donde los hubiere.

En aquellos municipios donde no existieren parroquias, los consejos comunales elegirán un consejero para integrar el Consejo.

Los municipios, a través de los Consejos Locales de Planificación (CLPP), se encuentran dentro del llamado Sistema de Planificación, regulado por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (DLOPPP, 2014), en concordancia con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

-          ¿Qué es el Presupuesto Participativo?   

Ésta define al Presupuesto Participativo como el resultado de la utilización de los procesos mediante los cuales los ciudadanos del Municipio proponen, deliberan y deciden en la formulación, ejecución y control del presupuesto de inversión anual de la Entidad. Todo ello con el propósito de materializarlo en proyectos que permitan el desarrollo del Municipio, atendiendo a las necesidades y propuestas de las comunidades y sus organizaciones en el CLPP.

-          ¿Cómo se hace un Presupuesto Participativo?

Siguiendo a la Ley de los Consejos Locales de Planificación (LCLPPP, 2015) el proceso de formación del presupuesto participativo consta de tres fases:

1. Diagnóstico participativo.

2. Formulación del Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal.

3. Aprobación del Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal.

       -      ¿Qué es el Diagnóstico Participativo?

De acuerdo con la Ley de los Consejos Locales de Planificación (LCLPPP, 2015), se define como el estudio y análisis de la realidad del Municipio que realizan las organizaciones vecinales y comunitarias debidamente integradas y articuladas a los consejos comunales y de las organizaciones sectoriales, coordinado por el Consejo Local de Planificación Pública, a los fines de la formulación del Plan Municipal de Desarrollo, así como el Plan y Presupuesto de Inversión Municipal de cada año.

El diagnóstico participativo se realizará en el ámbito de la asamblea de ciudadanos de cada consejo comunal y la asamblea respectiva de cada uno de las organizaciones sectoriales del municipio, durante el lapso comprendido entre los meses de abril y agosto.

Esta etapa del proceso permite recoger las peticiones de las comunidades para elevarlas a las autoridades e incluirlas para su procesamiento en el resto de las fases.

-          ¿Cuándo se hace la Formulación del Plan?

La segunda fase del Presupuesto Participativo, es decir, la Formulación del Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal se realizarán entre los meses de septiembre y noviembre de cada año, de conformidad con lo previsto por la (LCLPP, 2015) y la (LOPPM, 2010), tomando en cuenta las necesidades prioritarias presentadas producto del diagnóstico participativo y las políticas de inversión del Municipio.

-¿Y la Aprobación?

En cuanto a la tercera fase – Aprobación del Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal – le corresponde al alcalde presentarlo al concejo municipal (órgano legislativo), el cual le impartirá o no su aprobación, de acuerdo con el CLPP a través de un proyecto de ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos anual de la Entidad.

La aprobación deberá ser por mayoría absoluta y cualquier modificación que se requiera, deberá contar con la consulta del CLPP y los consejos comunales donde se precise el cambio; caso contrario, la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (LCLPP, 2015) establece que quedarán sin efecto, prevaleciendo lo aprobado por el órgano planificador.

Como es lógico suponer por tratarse del manejo de recursos tanto humanos como materiales la actividad de control debe hacerse presente con miras a velar por el correcto empleo de lo aprobado, de conformidad con el ordenamiento que rige para los servicios de control interno como externo de la administración local: Auditoría Interna y Contraloría Municipal, respectivamente.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.

 

¿Pueden los Municipios rear o promover la explotación del ramo de loterías? II

 

¿PUEDEN LOS MUNICIPIOS CREAR O PROMOVER LA EXPLOTACIÓN DEL RAMO DE LOTERÍAS? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Para la realización de un ejercicio, con miras a poner en práctica conocimientos teóricos previos y su relación con otras asignaturas ya conocidas, se dividieron en dos grandes grupos.

Se tomó como referencia un proyecto de ordenanza, el cual tendría una demanda de nulidad tras su aprobación.

El primero como proponente o promotor de la creación de una lotería municipal, con lo cual se generarían rápidamente recursos económicos (dinero) para afrontar los múltiples compromisos y con una herramienta que agrada a las personas como son el juego y la apuesta, lo que no implica pago de impuestos, esperarían entusiasmados los sorteos porque ganarían dinero sin trabajar porque no dedicarían mayor tiempo a esto; haciendo énfasis que ayudarían a desarrollar el municipio con obras y servicios de calidad.

Buscarían que solo sería a escala local hasta que se pudiera expandir y ofrecerlo – primordialmente – a los habitantes de la jurisdicción.

El segundo, totalmente opuesto, porque incentivaría el ocio y no fuentes de trabajo, además que aumentarían problemas como la delincuencia, prostitución, drogas, juego ilegal, entre otros; como también que los municipios no deben incurrir en asuntos competenciales de otro nivel.

Cuando se dieron las indicaciones fueron pensadas como un proyecto de ordenanza, pues así es como permitiría aplicar nociones varias en una sola actividad.

Entrando en materia, se presentó el proyecto ante la Secretaría Municipal, quien lo recibió y tramitó para su consideración ante el Concejo Municipal.

Distribuido y analizado, se llegó a la etapa del debate en segunda discusión; la mayoría se inclinó por aprobar sin objeciones de fondo, pero dejando sentado que no se compartió el razonamiento por unanimidad.

Se recogieron las actuaciones derivadas de la consulta pública, lo que – a la postre – sirvió para adherirse tanto a favor como en contra.

Quedó sancionado y sometió el conocimiento ante el alcalde, quien es el autor de iniciativa, el cual le impartió el correspondiente “Cúmplase”.       

Al ser publicado el proyecto aprobado en la Gaceta Oficial Municipal, el cual entraría en vigencia a los treinta (30) días calendarios siguientes; quienes no abrazaban la creación, decidieron acudir ante los tribunales para que declarasen la nulidad absoluta.

Partiendo del esquema para el ejercicio se dijo que estaría alejado de la capital como de cualquier ciudad importante; en ese sentido, presentaron una demanda ante un juzgado de municipio, declarándose incompetente por la materia y declinó el conocimiento en un Tribunal Superior en lo Contencioso Tributario.

Una vez recibido por éste, no lo aceptó y remitió ante el Tribunal Supremo de Justicia; resuelto el conflicto de competencia, quedó establecido quién conocería.

Aquí comenzaría el despliegue argumentativo de los bloques conformados tanto para su creación y promoción como del antagonista.

La primera objeción opuesta por el bloque proponente fue que los concejales que votaron adverso el proyecto hoy convertido en ordenanza vigente, debían respetar la voluntad del cuerpo colegiado, no pudiendo sumarse con quienes demandaron su nulidad, lo que calificaron como falta de cualidad y legitimidad.

De inmediato respondieron que no es tal, por cuanto su carácter de ciudadano no se pierde por tal investidura, que conlleva la representación de los ciudadanos por ser funcionario de elección popular, aunado a la violación del ordenamiento jurídico en la que incurrieron – según su decir - tanto la mayoría edilicia como el alcalde de lo que no querían formar parte.

El Síndico Procurador Municipal pidió ser relevado para atender este caso, puesto que había opinado su no implementación y aparecer ahora con una tesis contraria no le parecía correcto, ya que no sentía la objetividad debida para abordar la causa.

En tal sentido, el alcalde confirió poder de representación a otro profesional del Derecho, tras las actuaciones para llamamiento a Estrados.

Cuando el Ministerio Público consignó su opinión señaló que compartía lo dicho en el dictamen por el Síndico Procurador Municipal – que se encuentra en el expediente legislativo - y que se podría abrir hasta una investigación de carácter penal por los hechos objeto de controversia. También fustigó la posición asumida por la Contraloría Municipal, ya que sus competencias le permiten analizar con más profundidad.

A ello se sumó que se estaba procesando una denuncia por una persona que se dice ganadora de un sorteo y, cuando fue a pedir el pago del premio, le fue negado bajo el argumento que no reside en el municipio, ya que la ordenanza en cuestión establece que para ello deberá acreditar, además del boleto, el ser residente allí. La persona que se consideró afectada declaró haberlo comprado durante un viaje corto por trabajo y regresó al lugar de origen, siendo informado por internet.

Sobre esto invocó la Ley Nacional de Loterías (2006), que otorga una facultad exclusiva a las instituciones benéficas oficiales a través del Ejecutivo Nacional, los estados (entidades federales) y el Distrito Capital; no mencionando a los municipios, debiendo entenderse que le está vedada la posibilidad de iniciativa, siguiendo el principio de legalidad.

Ello en razón que los municipios, como órgano territorial, no se encuentran adscritos ni al ejecutivo nacional, los estados, distritos metropolitanos (los cuales ya no existen tras su supresión por la Asamblea Nacional Constituyente hace unos años) ni al Distrito Capital. 

Consultada la Comisión Nacional de Loterías (CONALOT), como autoridad encargada de la correcta aplicación de dicha Ley, informó que no cursa solicitud alguna tendente a la promoción y creación de loterías en esa jurisdicción por parte del municipio.

En idéntico sentido lo manifestaron tanto la Gobernación del Estado como el Consejo Legislativo Estadal donde tiene asiento dicho ámbito local.

Durante la secuela procedimental el representante del grupo promovente presentó alegatos en los que se argumentó que la Constitución de la República (1999) les da autonomía a los municipios para legislar en las materias de su competencia, teniendo como base el bienestar de los ciudadanos y la elevación de la calidad de vida en su jurisdicción; de allí que se tomó como asiento del proyecto general que se invertiría – como dice esa Ley que regula la materia – en beneficencia y asistencia social, permitiéndoles – adicionalmente – cubrir los déficits presupuestarios para la realización de obras en salud o infraestructura, por ejemplo, dirigidos – especialmente – hacia personas con discapacidad, niños, adolescentes y adultos mayores.

De igual manera, como la Ley Nacional de Loterías (2006) ordena a los municipios la erradicación de los juegos no autorizados, consideraron que – siendo uno creado y promovido por un órgano del Estado, no estarían incursos en esa situación.

Tampoco, en una fase inicial aspiraron que operase fuera de la jurisdicción, mientras adquirían la experticia necesaria para su expansión, por lo que no consideraron pertinente solicitar asistencia ni actos autorizatorios.

Los centros de apuestas serían controlados por la administración tributaria aplicando los impuestos correspondientes municipales, generando otra fuente de ingreso local.

El otro bloque insistió en poseer tanto la legitimidad como la cualidad para sostener la acción, además de estar acompañados en un grupo de ciudadanos; de hecho, fue a través de estos accionantes que se requirió de la Comisión Nacional de Loterías – pues así se solicitó desde el libelo recursorio – dado que no aparecía intervención alguna de este organismo en el expediente legislativo. Se apoyaron mucho en el dictamen de la Sindicatura Municipal que recomendó la no implementación por diversas razones, entre las que se contaron la incompetencia del Municipio para estos menesteres, aunque sí debe cooperar en erradicar el juego ilegal.

Llegado el momento del fallo acordó que los concejales que se opusieron al proyecto debían respetar la voluntad de los pares, en cuanto a que esa fue la expresión del órgano, independiente que condujeran hacia una ilegalidad, pero dejaba claro que – de incurrir la mayoría en alguna responsabilidad como la penal o administrativa, por ejemplo – no serían objeto de enjuiciamiento por haber salvado el voto oportunamente.

Hizo un llamado a que debían ser cautelosos en las materias que se discuten por cuanto inciden en el patrimonio y la vida de los vecinos con las iniciativas, más cuando implican costos mayores lo que iría en detrimento de la calidad de vida; por otra parte, esto – a juicio de la Sala – evidenciaba una mala técnica en materia de planificación y presupuesto porque se pretendía - por medio de la lotería – cubrir un evidente déficit, pese a contar con los recursos para las necesidades durante el ejercicio económico financiero, instándoles a su corrección.

El análisis sobre lo estrictamente como basamento para someterlo a nulidad tal instrumento, se acordó que los municipios no están incluidos dentro de los órganos con iniciativa para la promoción y creación de loterías, conforme a la ley de la materia, y que confundieron al distrito metropolitano como entidad municipal capaz de semejante tarea, lo que no es dable al municipio.

Colocaron un antecedente jurisprudencial en el que un municipio creó una contribución al consumo de cerveza y el sector gremial que agrupa a esta bebida interpuso la demanda obteniendo su nulidad, lo que habría también que suceder en este caso.

Finalmente, el dispositivo manifestó la nulidad de la ordenanza con efectos a partir de su publicación íntegra del fallo, tanto en la página web del Tribunal como en las Gacetas Oficiales de la República, Judicial y la Municipal de esa jurisdicción, debiendo remitirse ejemplar en original o debidamente certificado para demostrar el cumplimiento de lo ordenado.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.