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domingo, 26 de agosto de 2018

¿Existe relación jerárquica en materia de urbanismo entre el nivel nacional y municipal? I

¿EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA EN MATERIA DE URBANISMO ENTRE EL NIVEL NACIONAL Y MUNICIPAL? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

La materia urbanística en Venezuela se lleva a cabo en dos niveles territoriales del Poder Público: Nacional y Municipal.

Al respecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) asigna competencias a ambos.

Esto, a primera vista, puede generar confusión al lector no experimentado.

El Texto Fundamental establece para el nivel nacional (República)



1.- el establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos de obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo


2.- la legislación sobre ordenación urbanística.
Mientras que, para el municipal, el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asignen la Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierna a la vida local, en especial

1.- La ordenación y promoción del desarrollo económico y social,
·     2.- La  dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios,
3.-  La aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista que rige la materia,
4.- La promoción de la participación y el mejoramiento,
5.- En general, de las condiciones de vida de la comunidad, siendo uno de los más relevantes, la Ordenación Territorial y Urbanística.

Ahora bien, ¿qué significa todo esto en términos prácticos?

Cuando la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) establece las competencias de los distintos niveles del Poder Público, se observa que al ámbito nacional se le concedió el régimen general, lo que se materializa  mediante instrumentos jurídicos (leyes)  se sientan las bases; ejemplos de ello se encuentran en electricidad, gas, minas e hidrocarburos, aguas, telecomunicaciones, urbanismo, entre otras.

Aquí se dan cita temas como la potestad reguladora, es decir, la asignación desde la CRBV para dictar las normas que organizan o cómo ha de ser el desarrollo, gestión o ejecución sobre determinada materia; la potestad tributaria, la sancionatoria, leyes de base, competencias concurrentes, conceptos jurídicos indeterminados, entre otros.

Se asocia con una reserva, traduciéndose en que solamente el Poder Nacional – para el caso en cuestión – es el único que podría dictar las regulaciones y eventualmente la gestión o desarrollo.   

“El régimen” son los basamentos generales, políticas o lineamientos sobre los cuales ha de gravitar la materia objeto de regulación, en ejecución de normas constitucionales, ya que no se trata de sumisión de un nivel a otro, por el solo hecho de aprobar textos legales.

También sucede que el municipio posee materias sobre la cuales el nivel nacional no puede normar sin incurrir en invasión de competencias, lo que haría pasible de nulidad tal acto.

Lo que se quiere decir sobre  reserva al Poder Nacional se refiere  al régimen o marco regulatorio; esto es que no pueden los estados y municipios dictar normas que invadan las competencias del nivel nacional.

Un ejemplo para explicarlo sería el de habilitar a un particular en materia de telecomunicaciones; sin embargo, el municipio puede y debe ejercer sus competencias en áreas como la urbanística, tributaria, tránsito terrestre urbano, entre otras.

De hecho, se explica en una sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa hace unos años entre la Alcaldía del Municipio San Cristóbal (Táchira) y una compañía de telefonía celular.

Es pertinente recordar las nociones de la Ley Orgánica del Poder Púbico Municipal (LOPPM, 2010) acerca de competencias, las cuales clasificó el legislador en propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas.

Una situación que ayuda a explicar esta idea se encuentra en los planteamientos resueltos mediante una sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, de fecha 04 de abril de 2004 (Caso: Interpretación Constitucional solicitada por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia). 

Todo ello se vincula con la autonomía, lo cual tiene raíces en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), desarrollado – entre otros instrumentos legales – por la LOPPM.

Siguiendo al Profesor Allan Brewer Carías en su obra “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (Ley comentada, obra con otros autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007, acerca de los llamados conceptos jurídicos indeterminados, siendo el caso de “lo que concierne a la vida local” o “intereses peculiares de la entidad”; expresa que si bien la Constitución contiene una enumeración de materias atribuidas a los municipios puede decirse que no lo son exclusivas del ámbito local, aunque muchos o casi todos conducen hacia él.

Ejemplos son los servicios públicos: agua, electricidad, gas doméstico, telefonía, transporte público, entre otros.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de noviembre de 2001, sobre los conceptos jurídicos indeterminados, señaló que la Carta Magna a través de una enunciación de asuntos, dejó abierta para posterior desarrollo del legislador sobre las competencias, tal y como lo regula la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

En idéntico sentido, también en fecha 11 de mayo de 2000, agregando que como las materias referentes a la vida local no están reservadas al poder nacional, se corresponden con las del poder municipal, salvo que lo estén al estadal.

Específicamente, en materia de ordenación territorial y urbanística, el Poder Legislativo Nacional aprobó las leyes orgánicas de ordenación del territorio (1983) y la urbanística (1987); las cuales junto con la Ley Orgánica de Ambiente (2006) constituyen el marco normativo para esa y otras materias conexas como agua, vivienda, entre otras, contando con sus respectivas regulaciones especiales (leyes).

Como quiera que sean preconstitucionales al texto de 1999, cabe recordar la norma contenida donde señala la continuación en el ordenamiento, siempre y cuando no contraríe los postulados de aquél.

Es oportuno hacer una reminiscencia sobre un proyecto legislativo que integraba a la territorial y la urbanística, pero no avanzó pese a su aprobación, toda vez que se dejó sin efecto por dictarse una ley derogatoria de ésta, volviéndose en la práctica al esquema anterior.

Aunque en la doctrina hay especialistas como el profesor Armando Rodríguez García – citado en trabajo  del Anuario 2017 de la Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela por Ángel Alberto Díaz – que ello no es viable porque el instrumento llegó a la fecha de vigencia manteniéndose por breve tiempo y durante éste surtió efecto la derogatoria de las dos leyes orgánicas mencionadas, lo cual era su propósito.    

A estas alturas ya es posible indicar las competencias de cada ámbito en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU, 1987), para centrar el planteamiento del tema.

Al nivel nacional le corresponde, entre otras:

1.- Formular y ejecutar la política de ordenación y desarrollo urbanístico.
2.-Establecer, coordinar y unificar normas y procedimientos técnicos para la realización, mantenimiento y control de la ejecución de obras de ingeniería, arquitectura y  urbanismo.
3.-Establecer los instrumentos de la ordenación urbanística nacional.
4.- Dictar normas y procedimientos técnicos para la elaboración de los planes de ordenación urbanística nacional y local.
5.- Coordinar las actividades urbanísticas.
6.- Crear nuevas ciudades.
7.-Estimular la creación y fortalecimiento de organismos municipales e intermunicipales de planificación y gestión urbana. 

Por su parte a los municipios les corresponde: 

1.- Elaborar y aprobar los Planes de Desarrollo Urbano Local (PDUL). 
2.-Velar para que los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de ordenación urbanística se cumplan en su ámbito. 
3.- Dictar las ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones, y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las leyes, reglamentos y planes nacionales. 
4.- Elaborar los planes de ordenación urbanística cuando el ejecutivo nacional delegue en ellos. 5.- Estimular la participación de las comunidades organizadas y de la ciudadanía en general en la elaboración y ejecución de los planes. 
7.- Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación urbanística. 
8.- Ejercer todas las demás facultades urbanísticas propias del ámbito local que no estén expresamente atribuidas por la ley a otro organismo.

La competencia, en palabras de Enrique Sayagués Lazo en su obra “Tratado de Derecho Administrativo”, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, Uruguay, 1986; en Derecho Público, puede definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas. Determina los límites dentro de los cuales han de moverse.

Este concepto – dice el mencionado autor – desempeña un papel equivalente al de capacidad de las personas en Derecho Privado.

Cabe destacar que – a diferencia de los sujetos de Derecho Privado – la capacidad los habilita para desenvolverse en todo sentido sin más limitaciones que las derivadas de la legislación.

Para las personas de Derecho Público es premisa fundamental de su actuación so pena de declaratoria de nulidad, bien sea absoluta o relativa, según los casos, en sede administrativa o judicial.

El profesor Jesús González Pérez en su obra “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”, Editorial Temis, Colombia, 1985; la define como la capacidad de ejercicio de determinadas atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido, el conjunto de facultades y funciones que puede ejercer.   

Con vista de estos aportes doctrinarios se evidencia la vinculación entre la competencia y el Principio de Legalidad.

Al hablar de competencia resulta necesario indicar que debe existir con anterioridad un texto de orden legal que acuerde la asignación de la tarea encomendada; partiendo que nuestra Constitución establece tres niveles territoriales claramente definidos: nacional, estadal y municipal; en cada uno de ellos hay materias que le son propias y otras concurrentes.

Esto nos lleva hacia la noción de autonomía, de la cual gozan cada uno de ellos.

Si bien es cierto que el Texto Fundamental ha señalado la existencia de la autonomía municipal, no lo es menos que ésta sea absoluta. No se trata de un poder aislado del contexto de normas y principios de actuación de las personas jurídicas y sus agentes sometidos al Derecho Público.

Todo lo contrario...

En primer lugar, los municipios forman parte de la organización territorial y política de Venezuela, lo que implica la subordinación – como el resto de los poderes públicos - a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que es distinto a una relación de jerarquía.

Una cosa es la coordinación y otra la jerarquía.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP y la ley del año 2015”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Municipio y servicios Públicos”, “La Autonomía Municipal”, “¿Puede un juez de paz ordenar y/o ejecutar un desalojo de vivienda dada en arrendamiento?”, “Las Asambleas de Ciudadanos”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “ Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “La Potestad Organizativa del Municipio”, entre otros que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.





domingo, 19 de agosto de 2018

¿Puede un juez de paz comunal ordenar o ejecutar un desalojo de vivienda dada en arrendamiento? II

¿PUEDE UN JUEZ DE PAZ COMUNAL ORDENAR O EJECUTAR EL DESALOJO DE UNA VIVIENDA DADA EN ARRENDAMIENTO? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

Queda pendiente en esta entrega la relación entre la legislación de arrendamiento residencial y los jueces de paz para centrar el planteamiento y resolver la incógnita.

Tras la aprobación de los textos normativos en materia de alquileres de vivienda, como la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (LRCAV, 2011) o el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Vivienda (2011) o lo que se conoce popularmente como el Decreto 8190, se hace necesario reflejar la nueva realidad prevista para el municipio con estos instrumentos legislativo y frente a la actividad de arrendamientos de inmuebles.

La competencia en materia de arrendamientos sigue siendo nacional por lineamiento constitucional, ya que está inmerso dentro de las políticas de vivienda; su aplicación es en todo el territorio de la República.

El nivel local realiza tareas específicas. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) confieren competencias al municipio en el área de arrendamientos y vivienda, enmarcándose dentro del elenco de competencias concurrentes.

Debe ser entendido - para el primero - como la  aplicación de la política referente a la materia inquilinaria de conformidad con la legislación que rige la materia, por lo que se tiene que delimitar las que se asignen al ámbito local como nacional de forma expresa en el o los textos normativos que dicten por aquello del Principio de Legalidad.

Para el segundo aporta terrenos para la construcción, bien sea para el ámbito local u otros; otorga exoneraciones en tributos o participa en programas de expansión urbana dentro de los planes de ordenamiento urbano, por ejemplo.    

Al respecto el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) consagra que toda autoridad manifiestamente incompetente por un órgano o ente, así como por quien carece de autoridad pública es nula, lo que recoge también una norma de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) sobre esta materia.

Se entiende la usurpación como el ejercicio de una autoridad correspondiente a una entidad pública sin encontrarse investido de ella.

Ahora bien, ¿existen lineamientos en ese sentido actualmente?

De un examen de los distintos instrumentos normativos no se le otorgan – por ejemplo - a los municipios competencias para la máxima fijación rental (regulación), reintegros, cumplimiento o resolución de contratos.

La LRCAV crea para su ejecución la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI); forma parte del ministerio con competencia en vivienda y hábitat,  siendo éste el órgano rector en la materia, el cual formará un sistema de coordinación nacional de vivienda, con presencia en las entidades estadales y coordinará con los municipios.

Hacia el municipio en alguno de los textos nacionales sobre arrendamientos se emplea el término delegación.  Ahora bien, ¿qué se puede entender por delegación de competencias?

Su significado técnico es la transferencia de competencias entre un órgano de superior jerarquía hacia otro de rango inferior mediante la emisión de un acto que le faculte para ello previamente establecido por el ordenamiento.

Se define como el acto unilateral mediante el cual un órgano superior transfiere temporalmente a uno inferior de la misma persona o del mismo órgano complejo, determinada competencia o competencias que le han sido asignadas previamente por un instrumento normativo.

Cuando esa transferencia se produce entre personas jurídicas – no entre órganos de una misma persona jurídica – mediante un acto convencional – no unilateral – debido a la autonomía que ostentan las aludidas personas jurídicas, se configura la delegación subjetiva de competencias, la cual puede coexistir o no con la orgánica de competencias, debiendo resaltarse que ésta es la que casi siempre aparece prevista en la mayoría de los ordenamientos de los Estados.

No hay que olvidar que el municipio posee autonomía de origen constitucional y desarrolla con la LOPPM.

Cuando se estudia la competencia en Derecho Administrativo la regla de oro es que debe y tiene que ser ejercida a quien le ha sido atribuida, so pena – inclusive – de la declaratoria de nulidad, además de la activación de los distintos tipos de responsabilidad.

En el libro “Tratado de Derecho Administrativo Formal” de José Araujo Juárez, Vadell Hermanos, Valencia, Venezuela, aparece reseñado un extracto de la Revista de Derecho Público N° 42, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela; con una sentencia del Máximo Tribunal que explica las características de la delegación.  

Para Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; este elemento del acto y del quehacer administrativo requiere poseer la facultad expresa que le haya sido conferida por norma jurídica preexistente.

No puede presumirse porque debe emerger de la Constitución, ley (nacional o estadal) u ordenanza. También se conjuga que quien dicta – por ejemplo – un acto administrativo debe contar con la investidura para hacerlo, por lo que da pie a aquello  de funcionario competente.

A diferencia con el concepto de capacidad propio del Derecho Privado donde ésta es la regla y la incapacidad es la excepción, la competencia en el Derecho Público está estrechamente vinculada con la noción del orden público, interés público o general, entre otros,  lo que conlleva la imposibilidad de atenuación o relajación por convenio entre particulares ni por asentimiento del funcionario.

La norma fija los límites pudiendo establecer discrecionalidad para su aplicación, pero no se permite su eliminación o actuación por debajo del margen mínimo que ella indique.

Falta revisar si los jueces de paz las poseen dado que cumplen una función dentro del llamado Sistema de Justicia.

La CRBV y la LOPPM establecen como competencias del municipio lo atinente a justicia de paz, pese a que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal (LOJEJPC, 2012), deja en manos de los consejos comunales una serie de disposiciones que parecieran despojar al nivel local de competencias que posee por disposición expresa del Texto Fundamental.

De allí la aprobación de leyes como la Ley Orgánica del Poder Popular (2010) y la Ley del Sistema de Justicia (2009).

Los jueces de paz utilizan como herramientas las propias de la justicia alternativa, por lo que su papel es el de brindar solución a conflictos derivados de la convivencia vecinal, siempre y cuando no se trate de asuntos atribuidos a otra autoridad.

La Ley Orgánica de Justicia de Paz Comunal (LOJPC, 2012) asigna a los juzgadores que asuman materias que – anteriormente – no atendían, pudiendo citar las actuaciones en materia de registro civil: matrimonios, divorcios no contenciosos y sin hijos en condición de niños y/o adolescentes.

Para el caso de arrendamientos la novedad consiste en conocer las modificaciones al ordenamiento legal, lo que les permitirá ahondar dónde pueden mediar o  conciliar  sin que invadan las de tipo judicial (tradicional) o administrativa.

La labor de los jueces de paz, como también las desplegadas por los municipios en esta materia, es muy importante porque tiene que ver con la prevención, dado que puede ayudar a evitar la comisión de situaciones delictuales a través del diálogo.

Resulta oportuno recordar que los jueces de paz pueden asistirse para la ejecución de sus decisiones (materialización de lo resuelto) por los cuerpos de policía, de conformidad con lo previsto por la LOJPC, por lo que debe acatarse por los intervinientes.

Ahora bien, en la práctica, puede resultarles complejo a los jueces de paz – dada su condición de no abogados - el deslinde entre lo que está dentro de la esfera del derecho y, por ende, atribuido a otros órganos y entes, con lo que puede ser objeto de las técnicas propias de la justicia de paz.

Es allí donde algunos municipios cuentan en su estructura con dependencias que le asistan, como sucede con las llamadas Direcciones de Justicia Municipal u otros semejantes, al igual que las Sindicaturas Municipales, (lo que no es igual a sindicato: organización para la defensa de derechos de los trabajadores en una relación laboral), ya que ellas son los órganos de representación legal de los municipios, así como también de asesoría a los órganos y entes locales. 

En pocas palabras eso depende de la situación de hecho en cada caso, pues requiere del análisis de normas legales antes de tomar decisiones.

-¿Cuáles son las competencias en materia de arrendamiento para un juez de paz?

Podrá el Juez de Paz conocer siempre y cuando se esté ante un problema de convivencia ciudadana o vecinal tomando como base la LOJEJPC y otras como la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (LOPNNA 2015), la Ley para la Protección para la Fauna Doméstica, Libre y en Cautiverio (LPFDLC, 2009), por ejemplo.

De acuerdo con la LOJEJPC no están facultados para fijar cánones, decidir sobre reintegros, cumplimiento o resolución de contratos, los cuales están reservados para la autoridad administrativa (SUNAVI) – en el primero de los casos - y  a los jueces tradicionales para los restantes.  

Tampoco la Ley Orgánica del Poder Judicial (1998), la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010) ni el Código de Procedimiento Civil (1990) mencionan la posibilidad para los jueces de paz para ordenar ni ejecutar desalojos de vivienda.

Todo esto llevado hacia la jurisdicción de paz comunal se traduce que – fuera de lo planteado por los textos normativos a que se ha hecho referencia – podrá el Juez de Paz conocer siempre y cuando no corresponda a la SUNAVI, los jueces civiles ordinarios ni los contencioso administrativo, por lo que se mantiene el deslinde de antaño acerca de si es problema de convivencia, que podría conocer  también el cuerpo de policía municipal como sería  por ejemplo:

1.- Música en volumen alto fuera de horas apropiadas.

2.- Vehículos estacionados fuera del lugar asignado para ello.

3.- Discusiones que generen procedimientos – como órgano receptor e instructor primario – en situaciones de violencia de género.

4.- Personas con discapacidad o movilidad reducida.

5.-Maltrato de niños, adolescentes o mascotas.

De allí que se les recomienda a los jueces de paz ser muy cautelosos al momento de conocer una denuncia que contenga elementos ajenos a las competencias asignadas por LOJEJPC, puesto que podría originar acciones legales de diversa índole, incluidas las de amparo y revisión constitucional.    

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “De los Poderes Públicos”, “De la Organización y Gestión Municipal”, “Competencias Municipales”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y Servicio de Policía”, “ “Municipio y Servicios Públicos”,   “De los Medios de Participación Ciudadana”,” La Autonomía Municipal”, “Las Fiscalías Municipales”, “La Justicia Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Municipio y Seguridad Ciudadana”, “Justicia de Paz Comunal y Legislación de Arrendamientos”, “Sistema de Justicia y Justicia de Paz”, “Municipio, Justicia de Paz y Propiedad Horizontal”, entre otros, los cuales se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
                                   

domingo, 12 de agosto de 2018

¿Puede un Juez de Paz Comunal ordenar o ejecutar un desalojo de una vivienda dada en arrendamiento? I


¿PUEDE UN JUEZ DE PAZ COMUNAL ORDENAR O EJECUTAR EL DESALOJO DE UNA VIVIENDA DADA EN ARRENDAMIENTO? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar


La legislación en materia de arrendamientos ha venido presentando modificaciones a lo largo de los años dada la intervención oficial, cuyo origen se remonta – inclusive – a la primera mitad del siglo pasado.

Resulta oportuno precisar qué es un arrendamiento.

El arrendamiento es un contrato, es decir, un vínculo jurídico entre dos sujetos denominados arrendador y arrendatario donde aquél acuerda con éste dar en uso y disfrute un bien mueble o inmueble a cambio del pago de una suma de dinero.  

El Código Civil Venezolano (CCV, 1982) lo define como un contrato por el cual una de las partes contratantes (arrendador) se obliga a hacer gozar a la otra (arrendatario, inquilino) de una cosa mueble o inmueble por cierto tiempo y mediante un precio determinado (canon) que ésta se obliga a pagar a la otra.

Para comprender lo que es un bien mueble o inmueble, el profesor José Luis Aguilar Gorrondona en su obra “Bienes y Derechos Reales”, Manuales de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela; nos explica que los bienes muebles son aquellos que pueden moverse o desplazarse  por sí mismo o  fuerza exterior sin que se destruyan o deterioren por el uso normal; un ejemplo sería un automóvil o un lápiz.

Los inmuebles – por interpretación en contrario – permanecen inmóviles o es imposible desplazarlos sin que pueda producirse deterioro en gran medida o destrucción; ejemplos pueden ser una cocina empotrada, un árbol no derribado.

Ahora bien, algo de concepto tan simple se ha transformado en uno de los problemas sociales de mayor significación, puesto que su visión – actualmente – no es un asunto meramente civil para migrar hacia el Derecho Social donde convive con disciplinas como el Derecho del Trabajo o el Derecho Agrario cuando se trate de los destinados a viviendas, bien sea en entornos urbanos como rurales.

Para ello cabe recordar cuando se produjo una decisión judicial – como elemento trascendental - que dio un vuelco a la denominada contribución (tributo) en materia de vivienda, lo que se conoce como Fondo de Ahorro Obligatorio de Vivienda (FAOV) cuyo antecedente era la denominada Política Habitacional regulada por ley (hoy derogada) de idéntica denominación.

Ante la pregunta de si son arrendables todos los bienes muebles e inmuebles, la respuesta dependerá de la naturaleza del bien más allá de ser uno u otro, dado que también existe dentro de las clasificaciones de los bienes las que responde a si se trata de uno público o privado, elementos a considerar porque también existen regulaciones legales al respecto.

Por otra está la previsión de lo denominado como bienes del dominio público, uso público y uso privado.

No debe dejarse de lado tampoco si el sector público va a dar o tomar en arrendamiento un inmueble, lo que luce poco probable pero no descartable, ya que existen instrumentos normativos como el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014) o el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014), cuya denominación sugiere vinculación.

En el caso de las situaciones bajo el texto sobre contrataciones públicas señala que no se regulan por éste, puesto que ordena su exclusión, mientras que para el de los bienes públicos pauta que los órganos y entes públicos, salvo disposiciones especiales, pueden dar en arrendamiento los bienes públicos que tengan adscritos, asignados o de los cuales sean propietarios.

Para el Derecho Administrativo uno de los temas más polémicos es de la contratación por la administración, ya que surgen los que favorecen la corriente que da existencia a los contratos administrativos, así como también están sus detractores.

Se entiende por contrato administrativo aquel donde se persigue un fin de interés público, no se está en una relación paritaria o de igualdad, ya que uno de los contratantes representa el interés general y el otro el privado de la contratista.

Como contrapartida se sitúa la noción de los Contratos de la  Administración donde ésta no actúa como sujeto del Derecho Público, lo que ha desarrollado la doctrina ampliamente, de no ser para una finalidad pública se aplican las disposiciones que rigen la materia, por lo que – para el caso de usos residenciales – se hará de acuerdo con lo previsto por los mencionados más adelante en estas mismas líneas.

En la esfera del Derecho Procesal Administrativo la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) atrae hacia el fuero especial las acciones que intenten las entidades públicas o sean hechas en su contra, con ocasión de los contratos celebrados por ellas.

Estipula que es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

“… Las pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual de los órganos que ejercen el Poder Público…”, de lo cual la jurisprudencia de instancia y del Máximo Tribunal genera ejemplos a diario, bastando con solo visitar la página web del Tribunal Supremo de Justicia.

Siguiendo las enseñanzas del célebre maestro del Derecho Administrativo Eloy Lares Martínez  en su libro “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; nos recuerda que la noción de contrato prevista por el Código Civil Venezolano es la misma en el dominio público como en el privado, puesto que son acuerdos de voluntades creadores de situaciones jurídicas.

Cuando se estudia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) acerca del reparto de competencias se observa que el arrendamiento está en las asignadas al nivel nacional lo que se ejerce con diversos enfoques.

A nivel legislativo se han aprobado textos normativos (leyes) aplicado a vivienda, sin indicar jerarquía ni vigencia, tales como:     
·       
  •   Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Arrendamientos Inmobiliarios (DLAI, 2000).
  •     Código Civil Venezolano (CCV, 1982).
  •     Ley para la Regulación y Control de Arrendamientos de Vivienda (2011) y su Reglamento.
  •     Decreto con rango, valor y fuerza de Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de    Viviendas (2011), entre otros.


En el caso de las competencias a cargo del Ejecutivo Nacional para la materialización de los postulados de las normas en referencia se han creado ministerios y otras dependencias, como es el del órgano rector en vivienda y hábitat, al igual que la denominada Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), adscrita a aquél.
También el ámbito nacional debe legislar en áreas como la ordenación del territorio, tierras baldías, ordenación urbanística, unificación de normas y procedimientos técnicos para de ingeniería, arquitectura y urbanismo.

En cuanto al Municipio la CRBV establece que le compete la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria de conformidad con la ley que rige la materia.   

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) reproduce la norma constitucional bajo la premisa de “…aplicación de la política referente a la materia inquilinaria…”, al estatuir sobre las competencias municipales.

Otras de éstas se refiere a la justicia de paz; la prevención y protección vecinal, los servicios de policía municipal, conforme la legislación.

Sobre el particular, el Legislador Nacional ha aprobado instrumentos como la 

  • Ley Orgánica para la Jurisdicción Especial de Justicia de Paz Comunal (2012). 
  • Ley del Sistema de Justicia (2009) 
  • Ley Orgánica del Servicio Nacional de Policía y Policía Nacional Bolivariana (2009).


La Ley del Sistema de Justicia (2009) establece que lo integran
·      
  •       El Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales.
  •           La Defensa Pública.
  •           El Ministerio Público.
  •           Los órganos de investigación penal.
  •           Los auxiliares y funcionarios de justicia.
  •           El sistema penitenciario.
  •           Los abogados autorizados para su ejercicio.
  •           Los medios alternativos de resolución de conflicto, donde se incluyen los jueces de paz.


La Justicia de Paz es, como componente del Sistema de Justicia, la llamada a solucionar conflictos o controversias que se susciten en las comunidades vecinales, mediante la conciliación y la equidad, con miras a garantizar la convivencia pacífica.

La Ley Orgánica para la Jurisdicción Especial de Justicia de Paz Comunal (2012) asigna competencia a los jueces de paz en materia de arrendamientos, así como también permite – como cualquier otro Tribunal de la República – requerir el apoyo de los cuerpos de policía.

Pese a las opiniones que se puedan albergar sobre la Justicia de Paz en la forma como se reguló en la ley vigente, es un medio de participación ciudadana que podría contribuir a disminuir niveles de violencia y aumento en la convivencia ciudadana con valores como el respeto y tolerancia, donde no debe asomarse ninguna forma de intervención política partidista o semejante.

Lo interesante de la Justicia de Paz es que los ciudadanos – en quienes descansa la potestad de administrar justicia - como reza la CRBV deben organizarse para conseguir el acceso de la Justicia, donde el proceso sea un instrumento para la realización de la justicia con simplicidad, uniformidad y eficiencia.

Dicen los estudiosos en ciencias penales, criminológicas y medios alternativos para la resolución de conflictos, que estos pueden acrecentar por no atenderse en fases tempranas.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “De los Poderes Públicos”, “De la Organización y Gestión Municipal”, “Competencias Municipales”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y Servicio de Policía”, “ “Municipio y Servicios Públicos”,   “De los Medios de Participación Ciudadana”,” La Autonomía Municipal”, “Las Fiscalías Municipales”, “La Justicia Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Municipio y Seguridad Ciudadana”, “Justicia de Paz Comunal y Legislación de Arrendamientos”, “Sistema de Justicia y Justicia de Paz”, “Municipio, Justicia de Paz y Propiedad Horizontal”, entre otros, los cuales se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.








domingo, 5 de agosto de 2018

¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal? II


¿PUEDE DELEGARSE LEGISLATIVAMENTE LA CREACIÓN DE UN INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

La Constitución de la República (1999)  tiene previsto un tipo de instrumento normativo que ha originado polémicas en los últimos años; se trata de las llamadas leyes habilitantes.

Éstas no son novedosas en Venezuela, dado que  su antecedente más reciente se encuentra  en la Constitución de 1961, lo que el extinto Congreso  utilizó en diversas ocasiones, pero se encontraba limitado a materias económicas y financieras.

La motivación de un texto de esta naturaleza obedece a razones de urgencia, ya que el proceso parlamentario puede tomar meses y hasta años, producto – no solamente por consideraciones de orden político – sino también de otro tipo, puesto que se requieren consultas o informes periciales, económicos o legales, por ejemplo.

Los estudiosos del Derecho Constitucional y Parlamentario se debaten entre las nociones de autorización y delegación que el Poder Legislativo le otorga al Ejecutivo durante cierto tiempo, por lo que tendría una naturaleza diferente.
  
Sin embargo, desde mediados del siglo XX, las constituciones venezolanas se han inclinado por la corriente delegatoria.

Tras examinar las disposiciones de la Carta Fundamental se encuentra el lector con la circunstancia que ha sido prevista expresamente para el Presidente de la República con el concurso de la Asamblea Nacional, lo que equivale a decir que se requiere de la aprobación previa por parte del Legislativo para poder habilitar al Ejecutivo.

De igual forma, la vigente Constitución (1999) permite que se otorgue para materias que no son económicas ni financieras, lo que ha generado discusiones en doctrina y el ámbito político, por decir lo menos. 

En efecto, uno de los campos en los cuales surgieron diferencias de criterio fue con las leyes orgánicas, las cuales requieren para su aprobación de elementos distintos al resto de las emanadas de la Asamblea Nacional.

Por cuanto se encuentran comprendidas en esta categoría las que organizan los poderes públicos, como es el caso de los poderes Judicial, Ciudadano o Electoral, por ejemplo, resulta lógico que se debatiera.

Véase con este ejemplo.

Si el Presidente de la República se habilitara para legislar, ¿podría modificar las salas que conforman el Tribunal Supremo de Justicia o restar competencias al Consejo Nacional Electoral?

Un segundo punto lo constituyen las que contienen procedimientos, como serían con el Código Orgánico Tributario, Código de Procedimiento Civil, Ley Orgánica Procesal del Trabajo  o el Código Orgánico Procesal Penal, por ejemplo.

Nótese que algunas tienen el rango de orgánicas y son de procedimiento.

Otro aspecto es que el Constituyente se limitó a establecer que se sancionarían las leyes habilitantes con una mayoría calificada sin hacer distinciones sobre las orgánicas y éstas.

Una ley habilitante tiene requisitos subjetivos y objetivos que cumplir; ambos concurren para su otorgamiento. Por ejemplo, 

(i) en el subjetivo, no podría darse al Vicepresidente Ejecutivo o a un Embajador.
Tampoco sería procedente que se pretenda habilitar al Presidente de la República por un Concejo Municipal.

(ii) Dentro de los tipo objetivo, el carácter expreso o no tácito, ya que en una ley habilitante se fijan las pautas o, en palabras del Texto Fundamental, “… directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente…”, lo que implica que debe figurar en su texto lo que se concede al Ejecutivo y no asumir que es abstracto, etéreo o a libre interpretación.

(iii) En el aspecto determinación del tiempo, ello tiene como razón de ser la circunstancia de no mantener indefinidamente las funciones legislativas en manos de otro poder público, teniendo un inicio y una  finalización; puede usarse con fecha – 15 de octubre, por ejemplo- o con meses o años – 6 meses o 2 años, por ejemplo – a partir de la publicación en la Gaceta Oficial, lo cual implica que se agotó el procedimiento de elaboración del instrumento: iniciativa, sanción, entre otros.

Establecidos los lineamientos generales para una legislación habilitante en el ámbito constitucional, se puede responder la interrogante que origina estas líneas, debiendo para esto previamente descender a las estructuras municipales, lo que se hace en esta ocasión.

Lo primero que debe indicarse es que, dentro de lo organización política y territorial de Venezuela, el Municipio es la unidad primaria. No hay ninguna otra entidad local o no con esas características.

La Constitución de la República, al regular el Poder Municipal, expresó que será mediante ley orgánica, lo que no podría ser de otra forma por ser éste uno de los poderes públicos territorialmente hablando y ha previsto su estructura. Refleja un Poder Ejecutivo, a cargo del Alcalde; un Poder Legislativo, representado por el Concejo Municipal; un Poder Ciudadano, regentado por la Contraloría Municipal.

Adicionalmente, existe el Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas, lo que se conoce en el ambiente como CLPP.

El legislador nacional – a través de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) - aprobó el marco referencial del ámbito local; en ella se pretenden desarrollar los principios constitucionales, tales como la autonomía, organización, funcionamiento, gobierno, administración, control.

Establece que el Poder Público Municipal, reproduciendo a la Carta Fundamental, se ejerce a través de cuatro funciones: Ejecutiva, Legislativa, Control y Planificación.

Por cuanto se han precisado los elementos de consideración del planteamiento del título objeto de estas líneas, con las normas constitucionales y legales que consagran la estructura municipal, ya es posible considerar el fondo del asunto.

En primer término, en doctrina existe el llamado Principio de Legalidad, el cual nos enseña – siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo” – que los actos emanados de los poderes públicos deben realizarse en completa armonía con el derecho.

Ello le impone el deber a las autoridades de ceñir sus actuaciones a lo que denomina como “bloque jurídico”, o sea, las normas preestablecidas.

Significa la conformidad con el derecho, lo que aplicado en materia municipal sería que los concejos municipales, aun cuando están investidos de la potestad legislativa para aprobar ordenanzas – leyes de carácter local -  deben también acatarlas, además de cumplir con la Constitución de la República y demás instrumentos normativos.

Como ha escrito el Maestro Lares (Ob. Cit.), de no estar consagrado en forma expresa, debe admitirse su existencia por interpretación lógica de la estructura democrática y constitucional; en Venezuela una de las garantías que ofrece el ordenamiento es la factibilidad para recurrir de los actos emanados de las autoridades, siendo las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa las encargadas de su ejercicio.

Podría salir al paso de estas ideas la fuente del derecho denominada analogía; sin embargo, tiene limitaciones en razón de este mismo principio.

Cualquier acto debe contener reglas que – de no constar – le harían pasible de nulidad absoluta, siendo uno de ellos la incompetencia manifiesta del funcionario.

Para el caso que nos ocupa, el Poder Legislativo Municipal no tiene asignada dentro de sus competencias dictar ordenanzas de rango habilitante para el alcalde u otra autoridad, lo cual puede corroborarse con una lectura de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Acerca de la competencia se resume que ésta – en materias de Derecho Público – debe ser expresa, lo que significa que no puede asumirla a quien no se la asignado mediante norma jurídica, bien sea de rango constitucional o legal.

De un análisis del procedimiento constitucional para la elaboración de leyes, del cual toma referencias también el legislador municipal en la LOPPM,  se demuestra que está vedado a los otros niveles del Poder Público actuar en ese sentido, es decir, mal podría el Poder Judicial, Electoral o Ciudadano “habilitar” o ser “habilitados”.   

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y servicios públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”, “De los Poderes Públicos”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Distrito Capital”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”,  “La Asamblea de Ciudadanos”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular” “La Cogestión y Autogestión”, “Iniciativa Legislativa”, “La Consulta Pública en el ámbito municipal”, “La Función Ejecutiva en el Municipio”, “El Alcalde”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Ley de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Poder  Popular”, “La Contraloría Social”, “Los Consejos Comunales y su ley orgánica del año 2009”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Participación Ciudadana”,  entre otros, publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, para tener mayor información.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.  

No lo olvide, el país se construye día a día desde sus municipios.