¿SE PUEDE MEDIANTE CUALQUIER
SENTENCIA EMANADA DE UN TRIBUNAL DE LA REPÚBLICA DESTITUIR A UN ALCALDE? II
Por: Abogado Eduardo Lara
Salazar
edularalaw@gmail.com
Continuando la
secuencia que refleja la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM,
2010), corresponde el turno a:
- Revocatoria del mandato.
- Cualquier sentencia firme decretada por cualquier Tribunal de la
República.
(Cursivas mías).
El primero es un
procedimiento que tiene su origen en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que establece - como uno de los
principios cardinales para el gobierno de las entidades políticas que la
componen - la revocatoria del mandato; consiste
en someter a consulta de la población, a través de los lineamientos previstos
por la legislación electoral, donde se pregunta si se desea que el funcionario
de elección popular continúe o no al frente del puesto.
Más adelante, de
forma expresa, reafirma en otro artículo que los cargos de elección popular son
revocables. Los alcaldes y concejales, por estar dentro de esta característica,
son susceptible de esta forma de participación ciudadana; también está previsto
por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010).
Para su
tramitación, en ese sentido, se abre tal posibilidad una vez transcurrida la
mitad del período.
Ante la pregunta,
cómo es posible activarla, la respuesta viene también por la misma
Constitución de 1999.
La iniciativa
puede provenir de un número no menor del veinte por ciento (20%) de electores
(personas que pueden ejercer válidamente el sufragio) inscritos en la
correspondiente circunscripción.
Esto significa
que debe canalizarse a través del Poder Electoral.
Cabe plantearse
sobre, la existencia o no de alguna norma que fije un quorum para considerar
que se ha producido la revocatoria del funcionario, pues tal circunstancia debe
regularse para llevar seguridad jurídica, tanto a los ciudadanos como al
funcionario contra quien se ha promovido.
Efectivamente,
el resultado debe arrojar que un número igual o mayor a los proponentes hubiere
votado válidamente en favor, debiendo constar que han concurrido a sufragar un
número igual o superior al veinticinco (25%) por ciento de los inscritos para
esa circunscripción.
Resta considerar sobre el supuesto de la sentencia.
Entrando en materia se debe comenzar por definir básicamente lo que es
una sentencia, de allí las preguntas que se formulan a continuación.
¿Qué es
una sentencia?
Se entiende por sentencia, de acuerdo con el Diccionario
de Derecho Elemental (Ob. Cit.), el dictamen, opinión, parecer propio.
Resolución judicial en una causa. Fallo en una cuestión principal de un
proceso.
Como dice el
maestro Arístides Rengel Romberg en su libro “Tratado de Derecho Procesal Civil
venezolano”, Editorial Arte, Caracas; es la norma jurídica individual y
concreta creada por el juez mediante el proceso, para regular la conducta de
las partes en conflicto.
También puede
ser vista como acto de tutela jurídica, ya que es la resolución del juez que
acoge o rechaza la pretensión que se hace valer en la demanda.
Las hay de
varios tipos: constitutiva, condena y dispositiva o determinativa; definitivas
e interlocutorias.
¿Qué es
una sentencia firme?
Se habla de
una sentencia firme en los casos (i) donde no se han ejercido los recursos
precluyendo el tiempo para ello; (ii) planteados se resolvieron y ya no cabe
más contra lo resuelto, sino ejecutar o hacer cumplir lo allí ordenado.
Emilio Calvo
Baca en su obra “Código de Procedimiento Civil” (ley comentada) (2006) enumera
las características de una sentencia en las que asienta se trata de
un acto
procesal, porque en él no intervienen las partes, pues finaliza en la fase
conclusiva (informes), para dar paso al trabajo del órgano judicial;
·
es un acto
resolutivo, porque en ella se estiman o no las pretensiones de las partes;
·
al ser
definitiva es cancelatoria de la instancia porque fin de pleno derecho;
· constituye
la esencia del proceso porque en ella se plasma toda la actividad de las
partes, en orden a la consecución de sus fines y, sin su dictado, toda la
relación jurídica carecería de valor y razón de ser.
La norma de
la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) contiene un supuesto
de hecho que, interpretado de manera literal, podría hasta lesionar derechos
del funcionario electo, porque – a primera vista – no permite distinguir y
depurar para su correcta aplicación.
-Entonces,
¿cómo debe hacer quien tenga a su cargo considerar una situación como esta?
- La
respuesta no basta con un simple sí o no; hay que ahondar.
En palabras
del maestro Allan Brewer Carías, la función jurisdiccional del Estado no es
privativa de los Tribunales, aunque son su protagonista, pues hay ausencia de
coincidencia de la separación orgánica de poderes y la asignación de funciones
estatales; dice, por ejemplo, en su libro “Derecho Administrativo”, Tomo I,
Ediciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central
de Venezuela, Caracas, 1984; (i) que el Ejecutivo Nacional ejerce funciones
legislativas al dictar Reglamentos o Decretos con rango, valor y fuerza de Ley
cuando cuenta con habilitación legislativa. O (ii) el Máximo Tribunal designa
funcionarios o les concede la jubilación, tras cumplirse los requisitos para
ello.
(iii) El
Poder Legislativo Nacional organiza su cuerpo de seguridad; o ejerce potestad
disciplinaria sobre sus funcionarios administrativos o ejecutan su presupuesto
de gastos.
Trasladado
estos ejemplos a los niveles subnacionales, el Ejecutivo Estadal también puede
emitir decretos, así como el Legislativo Estadal concede jubilaciones a su
personal; en lo municipal, el alcalde puede reglamentar ordenanzas y los
concejos municipales designar su personal.
Lógicamente,
su aplicación es dentro de su ámbito territorial.
Existen
procedimientos administrativos los cuales comportan la aplicación de actos
equivalentes a una sentencia; un ejemplo lo constituye el de tipo disciplinario
que se encuentra en la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), aplicable
tanto para lo nacional como estadal y municipal, del cual podría ser objeto un
funcionario público por estar – presuntamente – en una causal de destitución y,
para establecerlo, hay que realizar la correspondiente investigación, que
implica la sustanciación y decisión sobre los hechos y derecho planteados a lo
largo de la secuela.
Todo ello en aplicación
de los principios constitucionales, como el de presunción de inocencia y de
defensa con debido proceso.
Es pertinente
recordar que, contra lo decidido por la Administración cabe el ejercicio de
recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En
particular, este no es aplicable a un alcalde dada la naturaleza de funcionario
electo.
A primera
vista, parece un problema sin solución, lo cual no es cierto, pues el ojo
experto del profesional del Derecho en el área puede marcar la diferencia.
Existen
distintos métodos de interpretación ante una situación de hecho; siguiendo al
profesor Humberto Bello Lozano en su libro “Teoría General del Proceso”,
Impresores Garza S.R.L., 1980; quien define la interpretación como la actividad
tendente a indagar y establecer la norma jurídica, con la finalidad de buscar
orientación del pensamiento en ella contenido y el objetivo perseguido por el
legislador.
Cita a Manuel
De la Plaza y de él extrae que la interpretación tiene como función
característica establecer el sentido y alcance de la ley, no procediendo en
forma mecánica, sino mediante un cierto proceso lógico donde se consideren
todas las posibilidades del precepto legal; porque hay que entresacar de las
normas cuyo contenido podría lucir obscuro, sino de aun aquellas que no, con la
finalidad de deducir de los amplios y generales términos en que está concebida
y plasmada en el texto.
Cabe destacar
que la actividad legislativa – en su sentido estricto, como es producir
instrumentos jurídicos que regulan comportamientos sociales (ley) (ordenanzas
en el caso de los municipios) – es la resultante de una deliberación o debate
que tome en cuenta, no solamente deba acarrear un estudio gramatical que
permita ser percibido por el destinatario de forma clara y conocer su verdadero
sentido, al igual que otro jurídico que consientan revelar los elementos
procedentes para su inserción dentro del sistema jurídico.
Tradicionalmente,
se suele clasificar a los métodos interpretativos como: gramatical, lógico,
histórico, sociológico, entre otros. Cuán importante es esto que, instrumentos jurídicos
lo plasman en aras de sentar seguridad jurídica, pues permite al justiciable
conocer las formas de las que se valdrá el decisor, para manifestar la voluntad
del órgano o ente a su cargo como administración tributaria o de otra índole,
pues cada rama de actividad administrativa puede poseer lineamientos
especiales, de acuerdo con la materia de que se trate, pudiendo mencionarse (i) el Código Orgánico
Tributario (COT, 2020) que, desde su primera versión, contiene un artículo
acerca de ellos:
“… Las normas tributarias se interpretarán
con arreglo a todos los medios admitidos en derecho, atendiendo a su fin y a su
significación económica, pudiéndose llegar a resultados restrictivos o
extensivos en los términos contenidos en las normas tributarias.
Las exenciones, exoneraciones, desgravámenes y
demás beneficios o incentivos fiscales se interpretarán en forma restrictiva.”
(Subrayado mío).
(ii) El
Código Civil venezolano (1982), por su parte, y desde una perspectiva general
por mucho tiempo hasta que el legislador, verbigracia el párrafo precedente,
fijó posición de acuerdo con la materia:
“… A la ley debe atribuírsele el sentido que
aparece del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas
entre sí y la intención del legislador.
Cuando no hubiere disposición precisa de la
Ley, se tendrán en consideración las disposiciones que regulan casos semejantes
o materias análogas; y, si hubiere todavía dudas, se aplicarán los principios
generales del derecho”
(iii) En materia procesal penal, el Código
Orgánico Procesal Penal (COPP, 2021) dice:
“… Los jueces
y juezas no podrán abstenerse de decidir so pretexto de silencio,
contradicción, deficiencia, oscuridad o ambigüedad en los términos de las leyes,
ni retardar indebidamente alguna decisión. Si lo hicieren, incurrirán en
denegación de justicia.” (Subrayado
mío).
Agrega el
profesor Bello Lozano (Ob. Cit.) que, en materia de interpretación de ley, sin
excluir del todo el gramatical, hay que considerar los perjuicios que ella
podría generar, siendo más justo el que más responda con lo que se denomina en
técnica legislativa y Derecho como la intención del legislador. De igual
manera, recomienda seguir los dictados de la Casación, la cual es del parecer
que una interpretación en sentido literal gramatical haría factible la
contradicción con otras normas legales (colisión) o con otros principios
básicos que han de regir todo proceso.
Esto se puede
aclarar con los ejemplos de seguidas.
Si un alcalde
está afrontando un juicio de divorcio o una partición de herencia, ¿podría
aplicarse la norma a que se refiere la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal?
Obviamente,
el alcalde del ejercicio que antecede - como cualquier persona - puede estar
involucrado en una controversia de carácter personal, lo cual nada tiene que
ver esta materia con las funciones que desempeña, por lo que sería absurdo que
un funcionario que pone fin al vínculo conyugal o donde no haya acuerdo entre
comuneros hereditarios, formalmente tenga que sufrir esa medida sobre algo de
su esfera subjetiva.
Otro ejemplo.
Un vehículo
de la propiedad particular del alcalde se ve envuelto en un accidente de
tránsito, solamente con daños materiales; es llevado a tribunales porque no
lograron las partes acuerdo con la indemnización. ¿Baste que gane o pierda la
litis para que sea removido del cargo?
Se hace
abstracción cuando, por ejemplo, de ese accidente de tránsito es producida la
muerte de una persona producto de la conducción por el alcalde en forma
negligente, imprudente o con inobservancia de leyes y reglamentos; como ya
quedó sentado se aplica la norma penal como indica el procedimiento que, de
ordinario, serían el Código Penal Venezolano (2005) y el Código Orgánico
Procesal Penal (COPP, 2021), ya que la Ley de Transporte Terrestre (2008)
remite a estos para su sustanciación y decisión, por cuanto los alcaldes no
gozan del antejuicio de mérito, a que se contraen la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (1999), la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia (2022) o el Código Orgánico Procesal Penal (2021).
Tampoco tiene
sentido.
Ahora bien, en los casos que deriven de sus competencias, también habría
que tomar en cuenta las consecuencias de una interpretación literal de dicha
norma.
Véase con estos ejemplos.
Un funcionario es objeto de un procedimiento disciplinario y se emite un
acto destitutorio; tras sentirse afectado por ello, ejerce la querella
funcionarial prevista por la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002) ante
la jurisdicción contencioso administrativa; ésta es seguida en ambas instancias
donde resulta perdidosa la Alcaldía porque se incurrió en vicios en la etapa
administrativa, como considerar el cargo de alto nivel cuando no lo es, y se
ordena el reingreso a las filas de la Administración, cumpliéndose lo emanado
del fallo definitivo.
-
¿Esto
haría factible declarar la falta absoluta por esta causal?
Un obrero tras renunciar recibe
sus prestaciones sociales y considera que la cantidad o los conceptos no
llenaban sus aspiraciones, acudiendo a la jurisdicción laboral, la cual declara
– tanto en la Inspectoría del Trabajo como en los Tribunales – que se actuó
apegado a derecho por la parte patronal.
- - ¿Esto haría factible
declarar la falta absoluta por esta causal?
Un vecino acude
al Ministerio Público porque – a su decir – el alcalde no rindió cuentas de su
gestion en la oportunidad fijada por el Concejo Municipal, basado en que se
hizo pasado los treinta días consecutivos.
Tercer ejemplo.
La Contraloría
Municipal abrió una investigación porque considera incurso al alcalde en hechos
previstos como delito por la Ley Orgánica contra la Corrupción (2022), ya que
no se siguió el procedimiento del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de
Contrataciones (2014), así como también el contratista beneficiado es uno de
sus hijos, a quien se le otorga la concesión del cementerio municipal a
perpetuidad. Se produce una decision que tiene como dispositivo la declaratoria
de responsabilidad del funcionario, quien ejerce los recursos administrativos y
judiciales, donde se sentencia procedente lo hecho por el Órgano de Control,
llegando al extremo de la aplicación de la inhabilitación impuesta por el
Contralor General de la República.
-
¿Esto
haría factible declarar la falta absoluta por esta causal?
Cuarto ejemplo
para concluir.
El alcalde
ordena la apertura de investigación tras detectarse que unos contratistas no aprobaron
la evaluación del personal profesional inspector de unas obras, negándose a acatar lo establecido por esas actuaciones,
lo que concluye con la terminación anticipada del contrato; los particulares
acuden a los tribunales para que les sea cancelada la obra porque – de manera
unilateral – se dictó tal medida y se hizo del conocimiento del Servicio
Nacional de Contrataciones.
La sentencia
definitiva estableció que el alcalde actuó apegado a la Ley, porque se siguió
la tramitación correspondiente, incluido que fueron llamados para que
participaran en el procedimiento administrativo abierto, limitándose a recibir
la notificación practicada válidamente y no presentaron descargos ni
pruebas.
-
¿Esto
haría factible declarar la falta absoluta por esta causal?
Nótese que, en
ninguna de las causales descritas por la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM, 2010), se menciona que el Concejo Municipal impruebe la
Memoria y Cuenta anual; como
quiera que el Concejo Municipal tiene asignada la competencia de ejercer función
de control sobre el Ejecutivo Local, podría darse el caso que lo presentado por
el Alcalde no satisfaga a los legisladores, lo que podría dar pie a un
conflicto de autoridades. Obviamente, esto presupondría afectar la
gestión regular de las competencias de órganos y entes locales, no
beneficiándose de ello las comunidades a quienes deben servir.
Situándonos en el ejemplo precedente, la Contraloría Municipal aún no se
pronuncia.
En la actualidad, no es dable a los concejales instar a un proceso destitutorio
del alcalde por cuanto atenta contra el carácter comicial de origen para poder
acceder al cargo. De hecho, el Máximo Tribunal tiene como antecedentes la
desaplicación de normas de la hoy derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal,
sustituyéndose por las de participación – no solamente las previstas por la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), sino
también por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), la Ley Orgánica
del Poder Electoral (2002) y la Ley de Procesos Electorales (2009).
Estando comprendido el alcalde dentro de los cargos de elección popular
y, por ende, implica – según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(1999) – que es de mandato revocable, solamente procedería la vía electoral a
través de consulta refrendaria. Distinto es el caso de producirse muerte,
renuncia, interdicción o detención judicial, por ejemplo.
Cabe formular un planteamiento cuando se está ante el escenario que la
Contraloría Municipal o la General de la República conozca de una denuncia
sobre este tema, ¿Podría promover la destitución del alcalde habida cuenta que
no goza del privilegio de inmunidad?
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema
Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010), le establece al Contralor General de
la República la posibilidad para inhabilitar el desempeño de funciones
públicas, lo que recuerda la opinión pública por sonados casos con centimetraje
en medios de comunicación y de polémicas decisiones judiciales que no vienen al
caso.
La jurisprudencia se ha pronunciado en torno a destituciones hechas por
el Órgano Contralor en legisladores. En lo que este autor ha leído se ha
concluido – en estos funcionarios - que no es posible porque habría que
gestionar por otras vías, siendo la consulta refrendaria una de ellas.
Ahora bien, luego de sustanciado y decidido el trámite por la
Contraloría General, como bien lo establece su Ley Orgánica (2010), determinada
la responsabilidad administrativa por haber lesión patrimonial, puede remitirse
al Ministerio Público para que éste desarrolle sus competencias desde la
perspectiva delictual.
Las responsabilidades a que hace mención la Carta Magna de 1999 son
independientes una de otras y se tramitan por los procedimientos establecidos
en el ordenamiento jurídico.
Queda a salvo lo correspondiente con daños al patrimonio de la Entidad,
bien sea por actuaciones institucionales o personales, lo que se abordará en
otro momento.
En otra
oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus
municipios.
