¿SE PUEDE MEDIANTE CUALQUIER SENTENCIA EMANADA DE UN TRIBUNAL DE LA REPÚBLICA DESTITUIR A UN ALCALDE? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Continuando la secuencia que refleja la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), corresponde el turno a:
- Revocatoria del mandato.
- Cualquier sentencia firme decretada por cualquier Tribunal de la República.
(Cursivas mías).
El primero es un procedimiento que tiene su origen en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que establece - como uno de los principios cardinales para el gobierno de las entidades políticas que la componen - la revocatoria del mandato; consiste en someter a consulta de la población, a través de los lineamientos previstos por la legislación electoral, donde se pregunta si se desea que el funcionario de elección popular continúe o no al frente del puesto.
Más adelante, de forma expresa, reafirma en otro artículo que los cargos de elección popular son revocables. Los alcaldes y concejales, por estar dentro de esta característica, son susceptible de esta forma de participación ciudadana; también está previsto por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010).
Para su tramitación, en ese sentido, se abre tal posibilidad una vez transcurrida la mitad del período.
Ante la pregunta, cómo es posible activarla, la respuesta viene también por la misma Constitución de 1999.
La iniciativa puede provenir de un número no menor del veinte por ciento (20%) de electores (personas que pueden ejercer válidamente el sufragio) inscritos en la correspondiente circunscripción.
Esto significa que debe canalizarse a través del Poder Electoral.
Cabe plantearse sobre, la existencia o no de alguna norma que fije un quorum para considerar que se ha producido la revocatoria del funcionario, pues tal circunstancia debe regularse para llevar seguridad jurídica, tanto a los ciudadanos como al funcionario contra quien se ha promovido.
Efectivamente, el resultado debe arrojar que un número igual o mayor a los proponentes hubiere votado válidamente en favor, debiendo constar que han concurrido a sufragar un número igual o superior al veinticinco (25%) por ciento de los inscritos para esa circunscripción.
Resta considerar sobre el supuesto de la sentencia.
Entrando en materia se debe comenzar por definir básicamente lo que es una sentencia, de allí las preguntas que se formulan a continuación.
¿Qué es una sentencia?
Se entiende por sentencia, de acuerdo con el Diccionario de Derecho Elemental (Ob. Cit.), el dictamen, opinión, parecer propio. Resolución judicial en una causa. Fallo en una cuestión principal de un proceso.
Como dice el maestro Arístides Rengel Romberg en su libro “Tratado de Derecho Procesal Civil venezolano”, Editorial Arte, Caracas; es la norma jurídica individual y concreta creada por el juez mediante el proceso, para regular la conducta de las partes en conflicto.
También puede ser vista como acto de tutela jurídica, ya que es la resolución del juez que acoge o rechaza la pretensión que se hace valer en la demanda.
Las hay de varios tipos: constitutiva, condena y dispositiva o determinativa; definitivas e interlocutorias.
¿Qué es una sentencia firme?
Se habla de una sentencia firme en los casos (i) donde no se han ejercido los recursos precluyendo el tiempo para ello; (ii) planteados se resolvieron y ya no cabe más contra lo resuelto, sino ejecutar o hacer cumplir lo allí ordenado.
Emilio Calvo Baca en su obra “Código de Procedimiento Civil” (ley comentada) (2006) enumera las características de una sentencia en las que asienta se trata de
un acto procesal, porque en él no intervienen las partes, pues finaliza en la fase conclusiva (informes), para dar paso al trabajo del órgano judicial;
· es un acto resolutivo, porque en ella se estiman o no las pretensiones de las partes;
· al ser definitiva es cancelatoria de la instancia porque fin de pleno derecho;
· constituye la esencia del proceso porque en ella se plasma toda la actividad de las partes, en orden a la consecución de sus fines y, sin su dictado, toda la relación jurídica carecería de valor y razón de ser.
La norma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) contiene un supuesto de hecho que, interpretado de manera literal, podría hasta lesionar derechos del funcionario electo, porque – a primera vista – no permite distinguir y depurar para su correcta aplicación.
-Entonces, ¿cómo debe hacer quien tenga a su cargo considerar una situación como esta?
- La respuesta no basta con un simple sí o no; hay que ahondar.
En palabras del maestro Allan Brewer Carías, la función jurisdiccional del Estado no es privativa de los Tribunales, aunque son su protagonista, pues hay ausencia de coincidencia de la separación orgánica de poderes y la asignación de funciones estatales; dice, por ejemplo, en su libro “Derecho Administrativo”, Tomo I, Ediciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1984; (i) que el Ejecutivo Nacional ejerce funciones legislativas al dictar Reglamentos o Decretos con rango, valor y fuerza de Ley cuando cuenta con habilitación legislativa. O (ii) el Máximo Tribunal designa funcionarios o les concede la jubilación, tras cumplirse los requisitos para ello.
(iii) El Poder Legislativo Nacional organiza su cuerpo de seguridad; o ejerce potestad disciplinaria sobre sus funcionarios administrativos o ejecutan su presupuesto de gastos.
Trasladado estos ejemplos a los niveles subnacionales, el Ejecutivo Estadal también puede emitir decretos, así como el Legislativo Estadal concede jubilaciones a su personal; en lo municipal, el alcalde puede reglamentar ordenanzas y los concejos municipales designar su personal.
Lógicamente, su aplicación es dentro de su ámbito territorial.
Existen procedimientos administrativos los cuales comportan la aplicación de actos equivalentes a una sentencia; un ejemplo lo constituye el de tipo disciplinario que se encuentra en la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), aplicable tanto para lo nacional como estadal y municipal, del cual podría ser objeto un funcionario público por estar – presuntamente – en una causal de destitución y, para establecerlo, hay que realizar la correspondiente investigación, que implica la sustanciación y decisión sobre los hechos y derecho planteados a lo largo de la secuela.
Todo ello en aplicación de los principios constitucionales, como el de presunción de inocencia y de defensa con debido proceso.
Es pertinente recordar que, contra lo decidido por la Administración cabe el ejercicio de recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En particular, este no es aplicable a un alcalde dada la naturaleza de funcionario electo.
A primera vista, parece un problema sin solución, lo cual no es cierto, pues el ojo experto del profesional del Derecho en el área puede marcar la diferencia.
Existen distintos métodos de interpretación ante una situación de hecho; siguiendo al profesor Humberto Bello Lozano en su libro “Teoría General del Proceso”, Impresores Garza S.R.L., 1980; quien define la interpretación como la actividad tendente a indagar y establecer la norma jurídica, con la finalidad de buscar orientación del pensamiento en ella contenido y el objetivo perseguido por el legislador.
Cita a Manuel De la Plaza y de él extrae que la interpretación tiene como función característica establecer el sentido y alcance de la ley, no procediendo en forma mecánica, sino mediante un cierto proceso lógico donde se consideren todas las posibilidades del precepto legal; porque hay que entresacar de las normas cuyo contenido podría lucir obscuro, sino de aun aquellas que no, con la finalidad de deducir de los amplios y generales términos en que está concebida y plasmada en el texto.
Cabe destacar que la actividad legislativa – en su sentido estricto, como es producir instrumentos jurídicos que regulan comportamientos sociales (ley) (ordenanzas en el caso de los municipios) – es la resultante de una deliberación o debate que tome en cuenta, no solamente deba acarrear un estudio gramatical que permita ser percibido por el destinatario de forma clara y conocer su verdadero sentido, al igual que otro jurídico que consientan revelar los elementos procedentes para su inserción dentro del sistema jurídico.
Tradicionalmente, se suele clasificar a los métodos interpretativos como: gramatical, lógico, histórico, sociológico, entre otros. Cuán importante es esto que, instrumentos jurídicos lo plasman en aras de sentar seguridad jurídica, pues permite al justiciable conocer las formas de las que se valdrá el decisor, para manifestar la voluntad del órgano o ente a su cargo como administración tributaria o de otra índole, pues cada rama de actividad administrativa puede poseer lineamientos especiales, de acuerdo con la materia de que se trate, pudiendo mencionarse (i) el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) que, desde su primera versión, contiene un artículo acerca de ellos:
“… Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a todos los medios admitidos en derecho, atendiendo a su fin y a su significación económica, pudiéndose llegar a resultados restrictivos o extensivos en los términos contenidos en las normas tributarias.
Las exenciones, exoneraciones, desgravámenes y demás beneficios o incentivos fiscales se interpretarán en forma restrictiva.” (Subrayado mío).
(ii) El Código Civil venezolano (1982), por su parte, y desde una perspectiva general por mucho tiempo hasta que el legislador, verbigracia el párrafo precedente, fijó posición de acuerdo con la materia:
“… A la ley debe atribuírsele el sentido que aparece del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador.
Cuando no hubiere disposición precisa de la Ley, se tendrán en consideración las disposiciones que regulan casos semejantes o materias análogas; y, si hubiere todavía dudas, se aplicarán los principios generales del derecho”
(iii) En materia procesal penal, el Código Orgánico Procesal Penal (COPP, 2021) dice:
“… Los jueces y juezas no podrán abstenerse de decidir so pretexto de silencio, contradicción, deficiencia, oscuridad o ambigüedad en los términos de las leyes, ni retardar indebidamente alguna decisión. Si lo hicieren, incurrirán en denegación de justicia.” (Subrayado mío).
Agrega el profesor Bello Lozano (Ob. Cit.) que, en materia de interpretación de ley, sin excluir del todo el gramatical, hay que considerar los perjuicios que ella podría generar, siendo más justo el que más responda con lo que se denomina en técnica legislativa y Derecho como la intención del legislador. De igual manera, recomienda seguir los dictados de la Casación, la cual es del parecer que una interpretación en sentido literal gramatical haría factible la contradicción con otras normas legales (colisión) o con otros principios básicos que han de regir todo proceso.
Esto se puede aclarar con los ejemplos de seguidas.
Si un alcalde está afrontando un juicio de divorcio o una partición de herencia, ¿podría aplicarse la norma a que se refiere la Ley Orgánica del Poder Público Municipal?
Obviamente, el alcalde del ejercicio que antecede - como cualquier persona - puede estar involucrado en una controversia de carácter personal, lo cual nada tiene que ver esta materia con las funciones que desempeña, por lo que sería absurdo que un funcionario que pone fin al vínculo conyugal o donde no haya acuerdo entre comuneros hereditarios, formalmente tenga que sufrir esa medida sobre algo de su esfera subjetiva.
Otro ejemplo.
Un vehículo de la propiedad particular del alcalde se ve envuelto en un accidente de tránsito, solamente con daños materiales; es llevado a tribunales porque no lograron las partes acuerdo con la indemnización. ¿Baste que gane o pierda la litis para que sea removido del cargo?
Se hace abstracción cuando, por ejemplo, de ese accidente de tránsito es producida la muerte de una persona producto de la conducción por el alcalde en forma negligente, imprudente o con inobservancia de leyes y reglamentos; como ya quedó sentado se aplica la norma penal como indica el procedimiento que, de ordinario, serían el Código Penal Venezolano (2005) y el Código Orgánico Procesal Penal (COPP, 2021), ya que la Ley de Transporte Terrestre (2008) remite a estos para su sustanciación y decisión, por cuanto los alcaldes no gozan del antejuicio de mérito, a que se contraen la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2022) o el Código Orgánico Procesal Penal (2021).
Tampoco tiene sentido.
Ahora bien, en los casos que deriven de sus competencias, también habría que tomar en cuenta las consecuencias de una interpretación literal de dicha norma.
Véase con estos ejemplos.
Un funcionario es objeto de un procedimiento disciplinario y se emite un acto destitutorio; tras sentirse afectado por ello, ejerce la querella funcionarial prevista por la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002) ante la jurisdicción contencioso administrativa; ésta es seguida en ambas instancias donde resulta perdidosa la Alcaldía porque se incurrió en vicios en la etapa administrativa, como considerar el cargo de alto nivel cuando no lo es, y se ordena el reingreso a las filas de la Administración, cumpliéndose lo emanado del fallo definitivo.
- ¿Esto haría factible declarar la falta absoluta por esta causal?
Un obrero tras renunciar recibe sus prestaciones sociales y considera que la cantidad o los conceptos no llenaban sus aspiraciones, acudiendo a la jurisdicción laboral, la cual declara – tanto en la Inspectoría del Trabajo como en los Tribunales – que se actuó apegado a derecho por la parte patronal.
- - ¿Esto haría factible declarar la falta absoluta por esta causal?
Un vecino acude al Ministerio Público porque – a su decir – el alcalde no rindió cuentas de su gestion en la oportunidad fijada por el Concejo Municipal, basado en que se hizo pasado los treinta días consecutivos.
Tercer ejemplo.
La Contraloría Municipal abrió una investigación porque considera incurso al alcalde en hechos previstos como delito por la Ley Orgánica contra la Corrupción (2022), ya que no se siguió el procedimiento del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones (2014), así como también el contratista beneficiado es uno de sus hijos, a quien se le otorga la concesión del cementerio municipal a perpetuidad. Se produce una decision que tiene como dispositivo la declaratoria de responsabilidad del funcionario, quien ejerce los recursos administrativos y judiciales, donde se sentencia procedente lo hecho por el Órgano de Control, llegando al extremo de la aplicación de la inhabilitación impuesta por el Contralor General de la República.
- ¿Esto haría factible declarar la falta absoluta por esta causal?
Cuarto ejemplo para concluir.
El alcalde ordena la apertura de investigación tras detectarse que unos contratistas no aprobaron la evaluación del personal profesional inspector de unas obras, negándose a acatar lo establecido por esas actuaciones, lo que concluye con la terminación anticipada del contrato; los particulares acuden a los tribunales para que les sea cancelada la obra porque – de manera unilateral – se dictó tal medida y se hizo del conocimiento del Servicio Nacional de Contrataciones.
La sentencia definitiva estableció que el alcalde actuó apegado a la Ley, porque se siguió la tramitación correspondiente, incluido que fueron llamados para que participaran en el procedimiento administrativo abierto, limitándose a recibir la notificación practicada válidamente y no presentaron descargos ni pruebas.
- ¿Esto haría factible declarar la falta absoluta por esta causal?
Nótese que, en ninguna de las causales descritas por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), se menciona que el Concejo Municipal impruebe la Memoria y Cuenta anual; como quiera que el Concejo Municipal tiene asignada la competencia de ejercer función de control sobre el Ejecutivo Local, podría darse el caso que lo presentado por el Alcalde no satisfaga a los legisladores, lo que podría dar pie a un conflicto de autoridades. Obviamente, esto presupondría afectar la gestión regular de las competencias de órganos y entes locales, no beneficiándose de ello las comunidades a quienes deben servir.
Situándonos en el ejemplo precedente, la Contraloría Municipal aún no se pronuncia.
En la actualidad, no es dable a los concejales instar a un proceso destitutorio del alcalde por cuanto atenta contra el carácter comicial de origen para poder acceder al cargo. De hecho, el Máximo Tribunal tiene como antecedentes la desaplicación de normas de la hoy derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal, sustituyéndose por las de participación – no solamente las previstas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), sino también por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), la Ley Orgánica del Poder Electoral (2002) y la Ley de Procesos Electorales (2009).
Estando comprendido el alcalde dentro de los cargos de elección popular y, por ende, implica – según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) – que es de mandato revocable, solamente procedería la vía electoral a través de consulta refrendaria. Distinto es el caso de producirse muerte, renuncia, interdicción o detención judicial, por ejemplo.
Cabe formular un planteamiento cuando se está ante el escenario que la Contraloría Municipal o la General de la República conozca de una denuncia sobre este tema, ¿Podría promover la destitución del alcalde habida cuenta que no goza del privilegio de inmunidad?
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010), le establece al Contralor General de la República la posibilidad para inhabilitar el desempeño de funciones públicas, lo que recuerda la opinión pública por sonados casos con centimetraje en medios de comunicación y de polémicas decisiones judiciales que no vienen al caso.
La jurisprudencia se ha pronunciado en torno a destituciones hechas por el Órgano Contralor en legisladores. En lo que este autor ha leído se ha concluido – en estos funcionarios - que no es posible porque habría que gestionar por otras vías, siendo la consulta refrendaria una de ellas.
Ahora bien, luego de sustanciado y decidido el trámite por la Contraloría General, como bien lo establece su Ley Orgánica (2010), determinada la responsabilidad administrativa por haber lesión patrimonial, puede remitirse al Ministerio Público para que éste desarrolle sus competencias desde la perspectiva delictual.
Las responsabilidades a que hace mención la Carta Magna de 1999 son independientes una de otras y se tramitan por los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.
Queda a salvo lo correspondiente con daños al patrimonio de la Entidad, bien sea por actuaciones institucionales o personales, lo que se abordará en otro momento.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.