Municipio, Armonización Tributaria y Actividad Agrícola, Pecuaria, Pesquera y Forestal II

MUNICIPIO, ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA Y ACTIVIDAD AGRÍCOLA, PECUARIA, PESQUERA Y FORESTAL II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Con ocasión de la aprobación de la Ley Orgánica para la Armonización y Coordinación de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios LOCAPTEM, (2023), dentro de los distintos eventos académicos desarrollados hasta el momento, las opiniones no están del todo unánimes en puntos varios, debido a la redacción del legislador nacional.

Múltiples han sido las criticas reseñadas por medios de comunicación social, tanto impresos como digitales.

Como un antecedente a esto surgió si era procedente la armonización bajo una sola ley o podía estar contenida en varias, ya que la norma constitucional competencial no da mayores detalles o pistas en este punto.

Sin embargo, el legislador nacional con antelación ha hecho uso de la armonización en distintos instrumentos jurídicos como la referida ley aprobada durante 2023; ejemplos se observan en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) o el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) en materia de sanciones o prescripción.

Tampoco ha faltado quien opine que no es factible que el (COT, 2020) se aplique en esta materia, por ser de carácter supletorio frente a estados y municipios, en aras de su autonomía; sin embargo, el criterio predominante es el de continuar sin modificar, puesto que no contraviene a la (LOCAPTEM, 2023) ni, mucho menos, a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999.

Ante la consideración de la posibilidad o no de gravar con el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) aquellas sobre el título de estas líneas, hay que puntualizar que la (CRBV, 1999) contiene una concepción distinta a las anteriores - de allí la creencia de no gravabilidad - aclarando todo tipo de dudas al señalar

 

“…Los Estados y Municipios podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional.”  

 

Cabe recordar que no es lo mismo gravar el capital o las ganancias con el ejercicio de la actividad comercial, pues constituyen manifestaciones de riqueza diferentes a los ojos de legislador tributario, al punto que la Carta Magna de 1999, los asignó a distintos niveles territoriales, debiendo ser muy cuidadoso el legislador para evitar intromisiones, bien sea lo nacional o local.

La profesora Adriana Vigilanza en su libro “La Federación Descentralizada. Mitos y realidades en el reparto de los tributos y otros ingresos entre los entes políticos territoriales en Venezuela”, Ángeles Editores, Maracaibo, Estado Zulia, Venezuela, 2009, lo analiza de forma práctica.

Ante la exigencia de una eventual ley nacional especial única que regule esta situación, no es necesario por cuanto ni el Constituyente ni el Legislador lo hicieron de estricta interpretación.

Basta con el hecho de ser una ley nacional vinculada con la temática para dejar por satisfecho el extremo y la (LOPPM, 2010) lo cubre porque regula los aspectos constitucionales para la autonomía, administración, funcionamiento, gobierno y control del ámbito local, sin contar que se trata de una materia de su competencia sobre la que puede manejar todos los aspectos derivados de sus ingresos provenientes de este concepto.  

Tanto fue que - de manera expresa - se colocó que son gravables y se fijó el porcentaje máximo para ello, hasta tanto sea modificado por ley nacional. Se hizo de esa manera para no clausurar el tema y se deje margen al legislador sin que se trate estrictamente de una ley municipal o agrícola.

Asimismo, se definió lo que es explotación primaria para delimitarlo de otras etapas de cambios o transformación de los productos o su industrialización.

Otra voz en doctrina que toca este punto es el profesor Manuel Rachadell con una publicación denominada “La Hacienda Pública Municipal” dentro del libro “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (ley comentada), varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007, Venezuela.

Lo primero que nos aporta es la interpretación de su finalidad: evitar el encarecimiento de los productos alimenticios por el agregado de los impuestos municipales. La exención que se maneja se refiere exclusivamente a la actividad primaria – la cual define la (LOPPM, 2010) como se ha dicho – haciendo deslinde en lo correspondiente con la agricultura, cría, avícola, pesca y actividad forestal.

Para el profesor Rachadell (Ob. Cit.) la exención sobre actividad primaria llega hasta el almacenamiento, ya que – a partir de allí – comenzaría la actividad del mayorista y otros intermediarios lo que los haría gravables de acuerdo con los distintos procesos y su regulación en la Ordenanza.

Se plantea hasta donde es posible mantener la alícuota especial y como respuesta explica que en los detales cesa y se aplica el régimen existente. Lo ejemplifica con un proceso de tres etapas.

Con la primera, estarían exentos del tributo por ser la primaria, pues aún están en forma natural u original. La tercera, que es donde estarían los productos terminados o dispuestos para el consumidor se gravan como están previstos por la Ordenanza mientras que, la segunda, la intermedia entre ambas, se les impone con la alícuota especial.    

En el contexto de la (LOCAPTEM, 2023), si bien existe un artículo que permitiría aumentar hasta un tres por ciento (3%) y en otros hasta un seis coma cinco por ciento (6,5%) sobre los ingresos brutos, no es menos cierto que – de suceder – se correría el riesgo de no se estaría cumpliendo con postulados nacionales como en materia de costos y precios y seguridad agroalimentaria, puesto que el interés jurídico tutelado iría en dirección opuesta a elevar el precio de alimentos y otros productos, para lo cual la Comisión que crea la mencionada Ley Orgánica (2023) deberá ponderar los intereses en juego, al igual que considerar la capacidad contributiva de los contribuyentes como la adquisitiva.

Al respecto, los criterios suelen situarse entre el que lo que no se incluyó expresamente en la nombrada ley armonizadora, sino que se mantuvo en la (LOPPM, 2010) no habría necesidad de considerar su aumento porque el mismo legislador ordinario fue el autor de ambas leyes, por lo que no tendría sentido regular  los Impuestos sobre Actividades Económicas y sobre Inmuebles Urbanos, existiendo otros como Publicidad y Propaganda, Vehículos o Espectáculos Públicos, por ejemplo, que ni siquiera fueron mencionados.

Además tampoco serviría el parámetro de aumento como se mencionó supra, porque tal precepto aplica exclusivamente para el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE); basta con buscar su ubicación dentro de la  (LOCAPTEM, 2023), para lanzar por tierra esa posibilidad analógica, porque de haber deseado el legislador una alternativa así para otros tributos no hubiera desperdiciado esa oportunidad.

Hay sectores dentro de la economía venezolana muy sensibles si se producen aumentos como telecomunicaciones  o los que son objeto de estas líneas que, con un aumento sensible de alícuotas o porcentajes,   

Más que un simple aumentar alícuotas para obtener mayores recursos, dicho texto normativo también ordena la simplificación de trámites y procedimientos, pudiendo utilizar la tecnología para mejorar la calidad de atención y disminución de costo operativo.

La armonización tributaria no debe verse solamente como colocar o fijar unos topes máximos a los diversos tributos, sino también como una oportunidad de optimización de procesos, donde hay que estudiar la realidad de cada municipio, pues con solamente homogenizar todo, no se logra su finalidad.

La historia reciente a nivel municipal nos ha ilustrado que, con solamente aumentar se obtiene mayor recaudación; para muestra el Impuesto sobre Vehículos es una cátedra en este sentido donde algunos municipios tuvieron que modificar sus ordenanzas, tras experimentar disminución en la recaudación, como también ingresos irregulares para otros ámbitos locales que percibieron lo que debió enterarse en el de origen, producto de un afán meramente recaudatorio.

Si bien quienes adversan la ley aprobada argumentan razones de peso contra la descentralización o establecer un encasillamiento organizativo o hasta un estancamiento – como lo ha apuntado el profesor Brewer Carías en su libro comentado sobre la Ley Orgánica del Poder Público Municipal – para privilegiar una u otras formas de contenido más ideológico, no es menos cierto que la gerencia de aquellos debe hacer presencia permanente, a través del ejercicio cabal de sus competencias, para elevar el nivel de calidad de vida de los ciudadanos y organizaciones que hacen vida en él. 

Es muy importante tomar en consideración que la (LOOPM, 2010) no ha sido derogada ni totalmente desplazada por la (LOCAPTEM, 2023), ya que aquélla como ejecución directa del Texto Fundamental (1999) porque organiza un poder público allí consagrado, también tiene como mérito ser el marco normativo en todo lo atinente a este nivel territorial, pues ahí se han fijado los basamentos para el Concejo Municipal poder legislar en cada uno de los tributos a su cargo, dejando a las ordenanzas  detalles operativos diarios, como reafirmar la importancia de la Administración Tributaria que, junto con el (COT, 2020), hacen posible el desarrollo de esa fracción del manejo de los ingresos en paralelo con lo financiero, como se ha explicado en otras publicaciones por quien suscribe.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios. 

Municipio, Armonización Tributaria y actividad agrícola, pecuaria, pesquera y forestal I

MUNICIPIO, ARMONIZACION TRIBUTARIA Y ACTIVIDAD AGRÍCOLA, PECUARIA, PESQUERA Y FORESTAL I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Durante una sesión para analizar la Ley Orgánica para la Armonización y Coordinación de las Potestades Tributarias de los estados y municipios (2023) aprobada por la Asamblea Nacional, surgió la duda si todos los tributos debían ser modificados por este instrumento legal de obligatorio cumplimiento para los llamados niveles subnacionales.

La respuesta al planteamiento que antecede necesita de algunas precisiones.

Lo primero es si el nivel nacional puede legislar en torno a esta materia, pues se podría atentar contra la autonomía otorgada por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) en favor de ellos.

Al respecto, sobre los estados los define como:

 

“… son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional y a hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República.” (Subrayado mío).

 

Cuentan con sus poderes públicos, entre los que está un Legislativo que recibe el nombre de Consejo Legislativo Estadal, siendo una de sus competencias la legislar sobre los asuntos de la competencia estadal, entre los cuales figuran los ingresos; estos son tributarios y no tributarios.

Estas líneas se ocupan sobre los primeros, pues se ha implementado por vía legislativa nacional una armonización tributaria estadal y municipal.

Asimismo, la Asamblea Nacional aprobó la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales (2001), donde se regula la organización y funcionamiento de estas dependencias estadales que, como sus pares, la Asamblea Nacional y Concejos Municipales, ejerce la potestad tributaria en su ámbito.

Los municipios son concebidos por el Constituyente de 1999 como:

“… Los municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:

1.- La elección de sus autoridades.

2.- La gestión de las materias de su competencia.

3.- La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.

 

Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna conforme a la ley.

 

Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes de conformidad con la Constitución (de la Republica) y la ley” (Subrayado y paréntesis mío). 

 

Los municipios también poseen sus poderes públicos, entre los que también está un legislativo denominado Concejo Municipal; una de sus competencias está el ejercicio de la potestad tributaria municipal.

Con ocasión de este marco se puede descender a lo consultado.

Si existe dentro de la (CRBV, 1999) la armonización tributaria entonces no se podría hablar de una arbitrariedad por parte del Poder Nacional, a menos que sea ejercido con abuso, en cuyo caso posee solución en el ordenamiento jurídico venezolano.

Efectivamente, al nivel nacional le fue asignado por aquélla, la legislación “… para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.” (Subrayado mío).

Ya esto da idea que existe la armonización de potestades tributarias para estados y municipios, que se encuentra a cargo del Poder Legislativo Nacional.

A ello hay que adicionar el hecho que todo tributo, bien sea impuesto, tasa o contribuciones debe ceñirse a los principios constitucionales, (reserva legal, no confiscación, capacidad contributiva, entre otros), más allá de la armonización.

La actividad de agricultura, cría, pesca y forestal es de interés del legislador bajo varias vertientes, siendo una de ellas la tributaria, puesto que se puede manifestar dependiendo de lo que se trate y del poder público que pretende dictar sus regulaciones.

Por ejemplo, si bien la explotación del suelo o de otros sustratos de la naturaleza oscila entre dispensas, incentivos o manifestar su poder de imperio con tributos como el impuesto.

Hace un tiempo quien suscribe realizó un artículo que busca despejar la duda sobre la gravabilidad en lo local de la actividad agrícola, pecuaria, pesca y forestal, frente al Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) por lo que se van a incorporar nociones que ayudarán con el análisis.      

Existe una creencia generalizada que la actividad agrícola, cría, pesquera y forestal no aportan ninguna clase de tributos.

Esto no es enteramente cierto.

Para algunos viene dado por aquello de no gravarlos porque no se consideran actividades comerciales o lucrativas.

Al respecto, hay que recordar el Código de Comercio Venezolano (1955) señala que el hecho de no calificar como actos de comercio la compra de frutos, mercancías u otros efectos para el uso o consumo del adquirente o de su familia, ni la reventa que se haga de ellos, lo que puede aplicarse a la venta que el propietario, el labrador o el criador haga de los productos del fundo que explotan.

Las normas mercantiles declinan hacia la legislación agraria, cuyo marco regulatorio está consagrado en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010), llegando al punto que regula con detalle ante cual autoridad se han de ventilar los asuntos relacionados con pleitos judiciales sobre la actividad en el campo y extensible a bosques y espacios acuáticos, como sucede en casos de:

·           Acciones declarativas, petitorias, reivindicatorias y posesorias en materia agraria.

·           Deslinde judicial de predios rurales.

·       Acciones relativas al uso, aprovechamiento, constitución de servidumbres y demás derechos reales, para fines agrarios.

·           Acciones sucesorales sobre bienes afectos a la actividad agraria.

·           Procedimientos de desocupación o desalojos de fundos.

·          Acciones derivadas de contratos agrarios.

·          Acciones derivadas del crédito agrario.

En general, todas las acciones y controversias entre particulares relacionados con la actividad agraria.

La materia agraria y ambiental siempre se ha concebido como bien jurídico de protección especial, tanto que se suma a las especialidades del Derecho Social.

Una muestra en doctrina jurídica, docencia y/o jurisprudencia, según sus casos, sobre una de las características de esta rama del Derecho Social, como es el sentido tutelar o tuitivo, se encuentran  autores como como Román Duque Corredor, Víctor Giménez Landinez, Ali Venturini, Israel Arguello Landaeta, Luis Gómez C., Ramón Vicente Casanova, entre otros, dejando plasmados en diversos textos los interesantes e importantes conceptos que el Derecho Agrario ofrece al foro jurídico.

A título de ejemplo, el profesor José Guillermo Andueza en una publicación denominada “Limitaciones a la Potestad Tributaria de los Estados y Municipios” aparecida en la obra “20 años de Doctrina de la Procuraduría General de la República (1962/1981)”, Tomo V, Caracas, 1982; cuando dice:

 

“… La economía venezolana del siglo XIX y de gran parte de la primera mitad del siglo XX fue una economía agraria. La influencia de ese sector ejercía sobre la vida pública hizo que se excluyeran de los productos agrícolas de la potestad tributaria de los Estados y Municipios. Hoy se explica la existencia de esta norma en razones de tipo proteccionista. El sector agrícola y pecuario del país No (sic) ha tenido el impulso económico que requiere el progreso actual. Para estimular las inversiones, el constituyente y el legislador han creado estímulos fiscales y subsidios a la economía agrícola…”  (Subrayado mío)

 

Ya en un contexto más actual, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) dentro de los derechos económicos asoma el principio de dedicarse a la actividad económica de preferencia, sin más limitaciones que las establecidas por la ley;  nótese que la norma constitucional dice “actividad económica de su preferencia” y no lucrativa, pues siempre estuvieron claros el constituyente y el legislador al respecto, porque – por razones de interés social y esto parece encajar – se pueden establecer normas que den otra interpretación, regulación y tratamiento.     

Si se estudia el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre la Renta (2015) se observa que no hay una dispensa absoluta expresa (exención) en cuanto al enriquecimiento proveniente de la actividad del campo. Por el contario, sus disposiciones establecen que grava los generados durante el período anual, que resulten netos y disponibles obtenidos en dinero o en especie en el territorio nacional o fuera sin distinción de la fuente.

Hágase la observación que dicho texto normativo expresa cuándo se consideran disponibles.

Lo que ocurre con frecuencia - como apuntaba el Dr. Andueza (Ob. Cit.) – es que se produce una eximente del tributo concedida por la Administración Tributaria (exoneración) en los casos permitidos por la ley, para incentivar la actividad que es distinto, pues – como dice el Código Orgánico Tributario (2020) - “…La obligación tributaria surge entre el Estado, en las distintas expresiones del Poder Público, y los sujetos pasivos, en cuanto ocurra el presupuesto de hecho previsto en la ley…”

Además, la (CRBV, 1999) contiene normas como las del deber de sostenimiento de las cargas públicas, como premisa cardinal de la tributación, lo que desarrolla el legislador en todos los niveles siguiendo los parámetros generales de ella.

De una lectura de la Carta Fundamental surgió el recordatorio del Impuesto sobre Predios Rurales, el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias y el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, como también ha sucedido en sesiones de clase.

Acerca del primero posee asignación constitucional y deja al legislador nacional el encargo para su desarrollo e implementación.

El segundo, se encuentra en la misma situación que el anterior. Actualmente está contenido en la legislación nacional sobre registros y notarías públicas (2021), que grava operaciones de compra, venta o permuta de bienes inmuebles, dación o aceptación en pago de los bienes citados; de los actos en que se dé, se prometa, se reciba, se pague alguna suma de dinero, o bienes equivalentes, adjudicaciones en remate judicial.

El tercero coincide con la norma de origen y ha sido previsto tradicionalmente en las leyes que regulan el poder municipal. Conocido popularmente como derecho de frente, recae sobre toda persona que tenga derechos de propiedad u otros derechos reales, relacionados con bienes inmuebles urbanos ubicados en la jurisdicción municipal de que se trate o los beneficiarios de concesiones administrativas acerca de esos mismos bienes.

No debe pasarse por alto el margen que el legislador posee – en uso del poder de imperio - para la creación, organización, administración y control de tributos, siempre y cuando no violente los principios constitucionales.

Esto se observa materializado en el llamado hecho generador o hecho imponible como elemento trascendental dentro de la ciencia tributaria, ya que un mismo patrimonio puede ser gravado desde distintas perspectivas y no se produce interferencia en la acción institucional de las distintas administraciones tributarias o de cada tributo en sí mismo.

Un inmueble – por ejemplo - está gravado con el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias y, a la vez, el Impuesto sobre la Renta, de acuerdo con sus hechos generadores.

Para el caso de los ubicados en áreas rurales el municipio no puede aplicar el impuesto sobre inmuebles urbanos en razón de la materia, pues – como se ha dicho – el que grava los ubicados en el campo es distinto de aquél, menos aún el de tierras ociosas y usos no conformes.

Es pertinente recordar que – siguiendo a la Carta Magna – corresponde al Poder Público Nacional una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas con premisa del desarrollo sustentable, acompañada por la participación ciudadana.

El régimen de tierras se vincula con lo previsto por el Texto Fundamental como competencias del Poder Nacional establecerlo en lo atinente a ordenación del territorio, bosques, suelos, aguas, aire, ambiente, producción agrícola, ganadera, pesquera, forestal, impuestos territoriales o sobre predios rurales.

Sobre esto ya se han aprobado regulaciones a nivel legislativo nacional, debiendo considerarse como conexo con lo aquí tratado. Es el caso de la Ley Orgánica del Ambiente (2006), la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (1983), la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987), la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA, 2010), el Código Civil Venezolano (1982), la Ley de Bosques (2013), Ley Especial para la Regularización de Tierras en Asentamientos Urbanos y Periurbanos (2011), Ley de Aguas (2007), Ley de Calidad de Agua y del Aire (2015), entre otras.

También a nivel administrativo se han producido diversos actos administrativos como decretos y resoluciones, cuya lista haría interminable estas líneas.

Uno de los elementos sobre el cual recaen regulaciones de este tipo es la tierra; la (LTDA, 2010) crea un impuesto sobre tierras ociosas y usos no conformes a cargo del Poder Nacional, específicamente al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.