MUNICIPIO, ARMONIZACIÓN
TRIBUTARIA Y ACTIVIDAD AGRÍCOLA, PECUARIA, PESQUERA Y FORESTAL II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Con ocasión de la aprobación de la Ley Orgánica
para la Armonización y Coordinación de las Potestades Tributarias de los
Estados y Municipios LOCAPTEM, (2023), dentro de los distintos eventos
académicos desarrollados hasta el momento, las opiniones no están del todo
unánimes en puntos varios, debido a la redacción del legislador nacional.
Múltiples han sido las criticas reseñadas por
medios de comunicación social, tanto impresos como digitales.
Como un antecedente a esto surgió si era
procedente la armonización bajo una sola ley o podía estar contenida en varias,
ya que la norma constitucional competencial no da mayores detalles o pistas en
este punto.
Sin embargo, el legislador nacional con
antelación ha hecho uso de la armonización en distintos instrumentos jurídicos
como la referida ley aprobada durante 2023; ejemplos se observan en la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) o el Código Orgánico
Tributario (COT, 2020) en materia de sanciones o prescripción.
Tampoco ha faltado quien opine que no es
factible que el (COT, 2020) se aplique en esta materia, por ser de carácter
supletorio frente a estados y municipios, en aras de su autonomía; sin embargo,
el criterio predominante es el de continuar sin modificar, puesto que no
contraviene a la (LOCAPTEM, 2023) ni, mucho menos, a la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, 1999.
Ante la consideración de la posibilidad o no de
gravar con el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) aquellas sobre el
título de estas líneas, hay que puntualizar que la (CRBV, 1999) contiene una
concepción distinta a las anteriores - de allí la creencia de no gravabilidad -
aclarando todo tipo de dudas al señalar
“…Los Estados y Municipios podrán
gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la
oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional.”
Cabe recordar que no es lo mismo gravar el
capital o las ganancias con el ejercicio de la actividad comercial, pues
constituyen manifestaciones de riqueza diferentes a los ojos de legislador
tributario, al punto que la Carta Magna de 1999, los asignó a distintos niveles
territoriales, debiendo ser muy cuidadoso el legislador para evitar
intromisiones, bien sea lo nacional o local.
La profesora Adriana Vigilanza en su libro “La
Federación Descentralizada. Mitos y realidades en el reparto de los tributos y
otros ingresos entre los entes políticos territoriales en Venezuela”, Ángeles Editores, Maracaibo, Estado
Zulia, Venezuela, 2009, lo analiza de forma práctica.
Ante la exigencia de una eventual ley nacional especial única que regule
esta situación, no es necesario por cuanto ni el Constituyente ni el Legislador
lo hicieron de estricta interpretación.
Basta con el hecho de ser una ley nacional vinculada con la temática
para dejar por satisfecho el extremo y la (LOPPM, 2010) lo cubre porque regula
los aspectos constitucionales para la autonomía, administración,
funcionamiento, gobierno y control del ámbito local, sin contar que se trata de
una materia de su competencia sobre la que puede manejar todos los aspectos derivados
de sus ingresos provenientes de este concepto.
Tanto fue que - de manera expresa - se colocó que son gravables y se
fijó el porcentaje máximo para ello, hasta tanto sea modificado por ley
nacional. Se hizo de esa manera para no clausurar el tema y se deje margen al
legislador sin que se trate estrictamente de una ley municipal o agrícola.
Asimismo, se definió lo que es explotación primaria para delimitarlo de
otras etapas de cambios o transformación de los productos o su
industrialización.
Otra voz en doctrina que toca este punto es el profesor Manuel Rachadell
con una publicación denominada “La Hacienda Pública Municipal” dentro del libro
“Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (ley comentada), varios
autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007, Venezuela.
Lo primero que nos aporta es la interpretación de su finalidad: evitar
el encarecimiento de los productos alimenticios por el agregado de los
impuestos municipales. La exención que se maneja se refiere exclusivamente a la
actividad primaria – la cual define la (LOPPM, 2010) como se ha dicho –
haciendo deslinde en lo correspondiente con la agricultura, cría, avícola,
pesca y actividad forestal.
Para el profesor Rachadell (Ob. Cit.) la exención sobre actividad
primaria llega hasta el almacenamiento, ya que – a partir de allí – comenzaría
la actividad del mayorista y otros intermediarios lo que los haría gravables de
acuerdo con los distintos procesos y su regulación en la Ordenanza.
Se plantea hasta donde es posible mantener la alícuota especial y como
respuesta explica que en los detales cesa y se aplica el régimen existente. Lo
ejemplifica con un proceso de tres etapas.
Con la primera, estarían exentos del tributo por ser la primaria, pues aún
están en forma natural u original. La tercera, que es donde estarían los
productos terminados o dispuestos para el consumidor se gravan como están
previstos por la Ordenanza mientras que, la segunda, la intermedia entre ambas,
se les impone con la alícuota especial.
En el contexto de la (LOCAPTEM, 2023), si bien existe un artículo que permitiría
aumentar hasta un tres por ciento (3%) y en otros hasta un seis coma cinco por
ciento (6,5%) sobre los ingresos brutos, no es menos cierto que – de suceder –
se correría el riesgo de no se estaría cumpliendo con postulados nacionales
como en materia de costos y precios y seguridad agroalimentaria, puesto que el
interés jurídico tutelado iría en dirección opuesta a elevar el precio de
alimentos y otros productos, para lo cual la Comisión que crea la mencionada
Ley Orgánica (2023) deberá ponderar los intereses en juego, al igual que
considerar la capacidad contributiva de los contribuyentes como la adquisitiva.
Al respecto, los criterios suelen situarse entre el que lo que no se
incluyó expresamente en la nombrada ley armonizadora, sino que se mantuvo en la
(LOPPM, 2010) no habría necesidad de considerar su aumento porque el mismo
legislador ordinario fue el autor de ambas leyes, por lo que no tendría sentido
regular los Impuestos sobre Actividades
Económicas y sobre Inmuebles Urbanos, existiendo otros como Publicidad y
Propaganda, Vehículos o Espectáculos Públicos, por ejemplo, que ni siquiera
fueron mencionados.
Además tampoco serviría el parámetro de aumento como se mencionó supra,
porque tal precepto aplica exclusivamente para el Impuesto sobre Actividades
Económicas (ISAE); basta con buscar su ubicación dentro de la (LOCAPTEM, 2023), para lanzar por tierra esa
posibilidad analógica, porque de haber deseado el legislador una alternativa
así para otros tributos no hubiera desperdiciado esa oportunidad.
Hay sectores dentro de la economía venezolana muy sensibles si se
producen aumentos como telecomunicaciones
o los que son objeto de estas líneas que, con un aumento sensible de
alícuotas o porcentajes,
Más que un simple aumentar alícuotas para obtener mayores recursos,
dicho texto normativo también ordena la simplificación de trámites y
procedimientos, pudiendo utilizar la tecnología para mejorar la calidad de
atención y disminución de costo operativo.
La armonización tributaria no debe verse solamente como colocar o fijar
unos topes máximos a los diversos tributos, sino también como una oportunidad
de optimización de procesos, donde hay que estudiar la realidad de cada
municipio, pues con solamente homogenizar todo, no se logra su finalidad.
La historia reciente a nivel municipal nos ha ilustrado que, con
solamente aumentar se obtiene mayor recaudación; para muestra el Impuesto sobre
Vehículos es una cátedra en este sentido donde algunos municipios tuvieron que
modificar sus ordenanzas, tras experimentar disminución en la recaudación, como
también ingresos irregulares para otros ámbitos locales que percibieron lo que
debió enterarse en el de origen, producto de un afán meramente recaudatorio.
Si bien quienes adversan la ley aprobada argumentan razones de peso
contra la descentralización o establecer un encasillamiento organizativo o
hasta un estancamiento – como lo ha apuntado el profesor Brewer Carías en su
libro comentado sobre la Ley Orgánica del Poder Público Municipal – para
privilegiar una u otras formas de contenido más ideológico, no es menos cierto
que la gerencia de aquellos debe hacer presencia permanente, a través del
ejercicio cabal de sus competencias, para elevar el nivel de calidad de vida de
los ciudadanos y organizaciones que hacen vida en él.
Es muy importante tomar en consideración que la (LOOPM, 2010) no ha sido
derogada ni totalmente desplazada por la (LOCAPTEM, 2023), ya que aquélla como
ejecución directa del Texto Fundamental (1999) porque organiza un poder público
allí consagrado, también tiene como mérito ser el marco normativo en todo lo
atinente a este nivel territorial, pues ahí se han fijado los basamentos para
el Concejo Municipal poder legislar en cada uno de los tributos a su cargo,
dejando a las ordenanzas detalles
operativos diarios, como reafirmar la importancia de la Administración Tributaria
que, junto con el (COT, 2020), hacen posible el desarrollo de esa fracción del
manejo de los ingresos en paralelo con lo financiero, como se ha explicado en
otras publicaciones por quien suscribe.
En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
