¿ES LO MISMO UNA TIERRA BALDÍA QUE UN TERRENO EJIDO?
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Cuando se estudian los bienes públicos, en un principio, se suele utilizar normas de Derecho Privado, - específicamente - del Derecho Civil ya que es en el Código Civil venezolano - desde vieja data - donde están sentadas las bases, lo que ha continuado hasta el presente con la versión vigente desde 1982.
Al respecto, la ley sustantiva civil reseña que “… (los) bienes pertenecen a la Nación (República), a los Estados, a las Municipalidades, a los establecimientos públicos y a los particulares.” (Paréntesis mío).
Esos establecimientos que menciona el legislador civil son los entes públicos (administración descentralizada: institutos autónomos, empresas públicas, fundaciones públicas) y los particulares son las personas naturales (individuos de la especie humana) y las personas jurídicas (sociedades, asociaciones, fundaciones).
Hay otras clasificaciones para el estudio de los bienes como la de muebles e inmuebles, que también recogen la legislación civil y sobre bienes públicos.
Una tercera puede ser aquella de bienes corporales e incorporales, por cuanto los derechos intangibles también poseen regulaciones, como las que se estudian en áreas como el derecho de autor (obras literarias, artísticas) o la propiedad intelectual: marcas comerciales, patentes de invención, entre otros.
Para ahondar en estas nociones, la doctrina nacional iusprivatista posee voces calificadas como Enrique Lagrange, Gert Kummerow, José Luis Aguilar Gorrondona o Manuel Simón Egaña con sus obras temáticas en materias sobre Bienes y Derechos Reales.
Con el transcurso del tiempo y el crecimiento del Derecho Público en todas sus vertientes se han dando pasos para entender - a través de leyes nacionales - como la Ley de Tierras Baldías y Ejidos (1936), la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (2009) o el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014), que se encuentran en aplicación primaria frente al Código Civil (1982), sin dejar de reconocer que éste siempre hacía la remisión hacia leyes especiales.
Aquí se encuentran destacados autores y docentes como: Eloy Lares Martínez, Luis Henrique Farías Mata, Román Duque Corredor, Allan Brewer Carías, Gustavo Urdaneta Troconis, Cecilia Sosa Gómez, Ana María Ruggeri, Manuel Rachadell, Héctor Turuhpial, Armando Rodríguez García, José Araujo Juárez, Jesús Caballero Ortiz, entre otros.
Actualmente, como marco normativo existen (i) el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015), cuyo objeto es regular la administración financiera del sector público, el sistema de control interno y los aspectos referidos a la coordinación macroeconómica.
Está conformado por unos sistemas: Bienes, Contabilidad, Crédito Público, Planificación, Presupuesto, Tesorería, Tributario.
(ii) Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014), persigue establecer las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado.
El municipio no es la excepción y ya se observan desde muchos años atrás, como se veía en la hoy derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal o en tiempos actuales con la (iii) Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), normas expresas en el área de los bienes públicos que toman los principios constitucionales, como la autonomía, considerando la aplicación supletoria de las leyes nacionales en cuanto fuere procedente.
Con ocasión de la aprobación de la legislación especial sobre bienes públicos, se derogan expresamente normas de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (1974, con reforma el 2009), la Ley de Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos (2007) y la Ley Orgánica que regula la Enajenación de Bienes del sector público no afectos a las industrias básicas (1987) y su Reglamento (1999).
Por otra parte, esto se relaciona estrechamente también con el sistema nacional de control fiscal, que tiene a la cabeza a la (iv) Contraloría General de la República, la cual se rige por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y sistema nacional de control fiscal (2010), pues debe velar por el control, vigilancia y fiscalización los ingresos, gastos y bienes, así como las operaciones relativas con estos; hay que recordar la existencia de un órgano integrante del sistema denominado contraloría municipal, a quien se encomienda esta tarea en lo local.
Otros instrumentos de rango legal nacional que forman parte del entramado relacionado con bienes, se podría mencionar, a título de ejemplo:
§ Ley Orgánica contra la Corrupción (2022).
§ Código Orgánico Tributario (2020).
§ Ley Orgánica sobre Ordenación del Territorio (1983, vigente).
§ Ley Orgánica sobre Ordenación Urbanística (1987, vigente).
§ Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014).
§ Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para terrenos y viviendas (2011).
§ Ley Orgánica del Servicio y Cuerpos de Bomberos (2015).
§ Ley Orgánica del Ambiente (2006).
§ Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010).
§ Ley de Tierras Urbanas (2009).
§ Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Planificación Pública y Popular (2014).
§ Ley de Registros y Notarías (2021).
§ Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional (2000).
§ Ley de Gestión Integral de Riesgos Socio Naturales y Tecnológicos (2009).
§ Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat (2024).
§ Decreto con rango, valor y fuerza de Ley del régimen de propiedad de las viviendas de la Gran Misión Vivienda Venezuela (2011).
§ Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos (2011), entre otros.
Ello en razón porque contienen normas que inciden sobre la administración y control de los bienes públicos, sin hacer distinción a cuál ámbito territorial en particular ni tampoco prelación.
- ¿Qué son las tierras baldías?
Una primera definición se puede observar en la Ley de Tierras Baldías y Ejidos (1936); son todos los terrenos que, (i) estando dentro de los límites de la República, (ii) no sean ejidos (iii) ni propiedad particular (iv) ni pertenezcan legítimamente a corporaciones o personas jurídicas.
El legislador pretende abarcar a las personas naturales y jurídicas, tanto de Derecho Público como Privado, haciendo énfasis en que la adquisición se produjo en buen derecho.
Como puede ocurrir que existan tierras baldías en jurisdicción de las entidades federales (estados), esta Ley los asigna dentro de su dominio privado; cuando se refiere a los Territorios Federales los cuales ya no existen porque los dos que habían (Amazonas y Delta Amacuro), hace muchos años pasaron a ser estados mediante ley aprobada a tal efecto por el Poder Legislativo Nacional.
En los casos de las Dependencias Federales, les corresponde a la República, en virtud que el Constituyente las incluye dentro de las competencias del nivel nacional; la legislación sobre ellas fue objeto de un remozamiento en 2011, pues la antecesora rigió desde el año 1938, tras aprobarse el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Dependencias Federales.
A los efectos de este instrumento jurídico se entiende por Dependencias Federales las porciones del territorio de la República Bolivariana de Venezuela no integradas al de un estado, así como las islas que se formen o aparezcan en el que cubre la plataforma continental o dentro de los límites de la zona económica exclusiva.
Seguidamente, hace una enumeración: Archipiélago Los Monjes, Archipiélago Los Roques, Archipiélago La Orchila, Archipiélago Los Testigos, Archipiélago Los Hermanos, Archipiélago Los Frailes, Isla de Aves, Isla La Blanquilla, Isla La Tortuga, Isla La Sola, Isla de Patos y demás islas, islotes, cayos y bancos dentro de los límites del espacio marítimo venezolano.
Existe el Territorio Insular Miranda creado por Decreto con rango, valor y fuerza de Ley del Territorio Insular Miranda (2011) (forma organizativa creada por el DRVF L.O. Dependencias Federales, 2011), que regula la administración, competencias, gobierno, organización, recursos de esta unidad político territorial con personalidad jurídica y patrimonio propio.
La Ley de Tierras Baldías y Ejidos (1936), con el paso de los años, se ha visto incidida por los cambios legislativos nacionales producidos desde entonces ya que, por disposiciones legislativas nacionales, como las referidas a reforma agraria, expansión urbanística, ordenamiento territorial, planificación, zonas económicas especiales, poder municipal, bienes públicos, entre otras; alternó o cedió espacios.
A título de ejemplo, se puede mencionar la afectación de tierras baldías para reforma agraria, desde el año 1960 o con la aprobación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en 2001, 2005 y la vigente desde 2010; para situar desde aquélla – según palabras de Enrique Lagrange en su libro “Enajenación y Usucapión de Tierras Baldías” – muchos inmuebles a lo largo y ancho del país se vieron afectados por la reforma agraria, que tenían la condición de baldíos, debiendo transferirse según el procedimiento establecido por la Ley de Reforma Agraria (1960, hoy derogada), al ente encargado de su aplicación denominado Instituto Agrario Nacional (IAN) gratuitamente.
Esta Ley declara que las tierras con vocación agrícola quedan afectadas para ese uso y serán imprescriptibles, inalienables, no arrendables. Sin embargo, reconoce casos en que ello no sería aplicable, como el establecimiento en ellas de servicios públicos u otros a cargo de organismos públicos, expansión urbanística o industrial, entre otros.
Ahora bien, siguiendo al profesor Lagrange (Ob. Cit.) la Ley de Tierras y Ejidos de 1936 mantuvo como formas de enajenación de tierras baldías la venta y adjudicación gratuita, así como la concesión de baldíos a los municipios para constituirlos en ejidos, aunque previó unas excepciones:
· tierras boscosas o se encuentren productos forestales de interés público como caucho, purguo, sarrapia, pendare u otros que suministren aceites, gomas, resinas;
· los terrenos que estén en inmediaciones de salinas; a las orillas del mar, a las riberas de lagos que tengan comunicación con el mar y ríos navegables;
· terrenos destinados al ensanche o fundación de poblaciones, puertos nacionales;
· terrenos que se encuentren en las cabeceras de los ríos, riachuelos, manantiales y demás fuentes de las que se surta alguna población o vecindario o empresa de interés público;
· baldíos existentes en las islas marítimas o fluviales.
Debe mencionarse la aprobación de textos normativos que han asumido las materias de los casos recién enumerados como la Ley de Aguas (2007), que instrumenta la declaratoria constitucional desde 1999 como bienes del dominio público y propiedad de la República de las aguas, aunque ya sobre esto advertían el Código Civil venezolano (1982) y la Ley Forestal de Suelos y Aguas (1965, derogada), Ley de Bosques (2013), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Espacios Acuáticos (2014), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Marinas y Actividades Conexas (2014), Ley Orgánica del Ambiente (2006), Ley de Zonas Costeras (2001), Ley General de Puertos (2009), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Defensa de la Nación (2014), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (2014), Ley de Gestión de la Diversidad Biológica (2008), Ley de Gestión Integral de Basura (2010), entre otros.
Al derogarse la Ley de Reforma Agraria (1960) tras la aprobación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en 2001, en palabras del profesor Brewer Carías con su publicación “El Régimen de las Tierras Baldías y la adquisición del derecho de propiedad privada sobre tierras rurales en Venezuela” dentro del libro “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, es de la opinión que constituye una novedad en el ordenamiento patrio porque de estar en la categoría de bienes del dominio privado (baldíos) mutaron a la de bienes del dominio público, por lo que ahora son imprescriptibles e inalienables.
En idéntica situación quedaron los que estaban bajo la égida de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, siendo la vigente para la época la de 1974, ya que sufrió una reforma en 2009 y es la que actualmente rige.
Se crea el Instituto Nacional de Tierras (INTI), debiendo transferírsele todo el patrimonio del Instituto Agrario Nacional (IAN).
- Ahora bien, ¿qué es eso de inalienable e imprescriptible?
Enrique Lagrange (Ob. Cit.) ha señalado en cuanto a la inalienabilidad como la imposibilidad jurídica de transferir o constituir un derecho subjetivo patrimonial por negocio jurídico entre vivos. Se distinguen dos formas de inalienabilidad.
La primera es la absoluta u objetiva, la cual puede considerarse como efecto de la incomerciabilidad de las cosas fuera del comercio y, de tal manera, parece casi como una cualidad intrínseca de la cosa misma, que perdura indefinidamente y encuentra su razón de ser, (i) en la imposibilidad práctica de apropiación de las cosas comunes (res comunes ómnium), (ii) en el uso público que por necesidad excluye el dominio de los particulares, (iii) en la naturaleza misma de la cosa, no pueden concederse derechos de naturaleza patrimonial.
La segunda, es la inalienabilidad relativa o subjetiva, llamada también indisponibilidad, la cual deriva de particulares prohibiciones que el ordenamiento legislativo, en vista de necesidades sociales, ha puesto a la facultad de enajenar ciertos bienes.
Continúa el maestro Lagrange – en su obra citada - sobre el concepto de imprescriptibles o inusucapibles, que son aquellos sobre los cuales no puede lograrse por usucapión ni la propiedad ni otro derecho real o sobre los cuales no puede llegarse a ser dueño, pero sí ciertos derechos reales limitados compatibles con la destinación dada a los bienes y en razón de lo cual haya sido excluida una posible adquisición de la propiedad. Hace un análisis del tratamiento dado por el Código Civil Venezolano que repite tradicionalmente una norma en materia de prescripción cuando señala que “… no tiene efecto respecto de las cosas que no están en el comercio”, pues lo califica como “cierta impropiedad”, por cuanto se refiere a los bienes del dominio público, respecto de los cuales y, dejando a un lado la tesis de la “desafectación tácita”, que les hace perder tal carácter, no está excluido que puedan ser objeto de derechos reales limitados, cuyo nacimiento puede producirse por usucapión y sin que ello solo los prive de su condición propia de bienes de dominio público.
El legislador nacional, con la aprobación de un sinnúmero de leyes como las mencionadas párrafo supra, enfocó la perspectiva en distintos temas, procediendo a regularlos como lo hizo.
Uno de esos textos nacionales es la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983, vigente), en la que – en muchos casos – se limitó el uso de la propiedad privada, no dando pie a indemnización, puesto que no se originaba una desnaturalización por no existir daño cierto, efectivo, individualizable, actual y cuantificable económicamente; cuando eso se produjese, se seguirían los criterios de la Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social para determinarla.
Se instituyen las llamadas Áreas bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE), como serían un parque nacional o una zona protectora.
Por otra parte, a nivel urbanístico, con la aprobación en 1987 de la Ley Orgánica sobre Ordenación Urbanística (vigente), se delimita el contenido del derecho de propiedad al vincularlo al destino dado por los planes; el urbanismo en Venezuela es ejercido por los ámbitos nacional y municipal, correspondiéndole al primero el régimen general y al segundo la implementación de planes como el denominado plan de desarrollo urbano local (PDUL) y las zonificaciones. En ambos casos se requiere de ordenanza para su aprobación y ejecución.
Ambas leyes tienen que interactuar con el sistema de planificación a que se contrae el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Planificación Pública y Popular (2014), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Comisión Central de Planificación (2011), la Ley de los Consejos Locales de Planificación (CLPP, 2015), por ser el marco referencial en planificación, en torno a estas líneas.
Como puede observarse, los ejidos juegan un rol importante para la vida cotidiana.
- Entonces, ¿qué son los ejidos?
Para el Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas de Torres, significa campo o tierra que está al término de un lugar habitado y lindando con él, donde no se labra, planta ni siembra, por estar reservado para las eras y reunión de los ganados. Proviene de la voz latina exitus, salida.
Cuando se traza la planificación de las ciudades se dejan zonas específicas tendentes a la expansión, ya que se debe esperar un crecimiento poblacional por diversas razones, bien sea aumento de viviendas, fuentes de trabajo, calidad de los servicios públicos, entre otras.
El caso de los terrenos ejidos responde a esta concepción.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) los define como bienes del dominio público destinados al desarrollo local. Son también ejidos los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, que no tengan dueño, sin menoscabo de los legítimos derechos de terceros válidamente constituidos.
Igualmente, se consideran ejidos las tierras baldías ubicadas en el área urbana.
Aquí se equipararon las dos, con la diferencia que los baldíos – originalmente – se ubicaron en la categoría de bienes del dominio privado; con esta consideración legislativa cambiaron al dominio público, lo que les impregna de otras nociones como imprescriptibilidad e inalienabilidad relativa.
Se exceptúan las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas, por cuanto poseen regulaciones propias, como la Ley Orgánica de los Pueblos y Comunidades Indígenas (2005) y la Ley de Patrimonio Cultural de los Pueblos y Comunidades Indígenas (2009).
Los ejidos tienen como fin servir de instrumento dentro de las etapas de planificación y ejecución de urbes en expansión, ya que el crecimiento poblacional demanda la satisfacción de necesidades que debe proveer el sector oficial, referidas a los servicios públicos, tales como: agua potable, electricidad, aseo urbano y domiciliario, telecomunicaciones, transporte público, entre otras.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) - siguiendo el lineamiento constitucional - establece que los ejidos pueden desafectarse para la construcción de viviendas o para usos productivos de servicios y cualquier otro de interés público, de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y lo dispuesto por las ordenanzas municipales.
Es un hecho notorio en Venezuela el déficit de viviendas en las zonas urbanas, especialmente en las principales capitales o zonas productivas con grandes asentamientos de población organizados o no; igualmente, producto de esta falta de unidades habitacionales, las invasiones a inmuebles.
La competencia en materia de vivienda es de las llamadas concurrentes, por cuanto al Poder Nacional le corresponde – de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) – el régimen o legislación en materia viviendas, ordenación urbanística, desarrollo nacional, impuestos territoriales o sobre predios rurales, transacciones inmobiliarias (cuya recaudación es municipal), obras públicas de interés nacional, seguridad social, banca, seguros, notarías y registros públicos. También el de tierras baldías, bosques, suelos, aguas, obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo, servicios públicos domiciliarios, electricidad, gas.
Obviamente, se han incluido en esta lista elementos que actúan estrechamente relacionados con la materia, por cuanto son como llaves maestras para la realización de una gestión pública o privada acerca de ellas.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
