LA CONTRIBUCIÓN MUNICIPAL POR PLUSVALÍA I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Cuando se estudia el Derecho
Tributario Municipal se encuentra el investigador que el legislador venezolano
siguió la clasificación tripartita de impuestos, tasas y contribuciones.
Hoy corresponde el turno a una de
las últimas, específicamente, a la Contribución Especial por Plusvalía debida a
cambios de uso o intensidad en el aprovechamiento de terrenos.
No aparece a nivel normativo
nacional ni municipal ninguna definición acerca de lo que es una contribución y
su diferenciación con los impuestos y tasas.
Para ello hay que buscar auxilio
en otras fuentes del Derecho como la doctrina foránea o del país.
Héctor Villegas en su libro
“Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Ediciones Depalma, Buenos
Aires, Argentina, 2005; nos aporta que son los tributos debidos en razón de
beneficios individuales o grupos sociales derivados de obras, gastos públicos o
de especiales actividades del Estado.
Carlos Giuliani F., en su
“Derecho Financiero”, Ediciones Depalma,
Buenos Aires, Argentina, 2001; centra su concepto en distinguirlo de los
impuestos y las tasas como un tercer tipo de tributos, cuyo cobro se justifica
en los beneficios o ventajas obtenidos por personas o grupos sociales como
consecuencia de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
En el mismo sentido apunta
Onéximo Garnica en su libro “Las Contribuciones Especiales en España y
Venezuela”, Ediciones Plaza Universitaria, Salamanca, 2001; al igual que
Massimo Melone y Alejandro Poggioli en “La Contribución Especial por Plusvalía,
aproximación a la determinación de la Base Imponible y el problema de la
valoración”, Revista de Derecho Tributario Nº 74, Caracas, Venezuela, 1997.
Esta Contribución ya es de vieja
data en la tributación venezolana, pues la Constitución de la República de
Venezuela (1961) daba cuenta de ella bajo el esquema de la existencia de una
ley nacional para exigirla, lo que algunos doctrinarios denominan como potestad
derivada.
En aquel tiempo el encargo lo
cumplió el legislador cuando aprobó la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio
(1983), la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) y la Ley Orgánica
del Régimen Municipal; ésta dio paso a la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM) a partir del año 2005, siendo la vigente desde el 2010.
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) cambió la concepción de su antecesora e
incluyó a las contribuciones municipales por mejoras y de plusvalía dentro del
elenco de tributos locales sin necesidad de la existencia de ley nacional
previa.
Para quienes piensan que los dos
textos normativos de ordenación en referencia perdieron su vigencia, ello
solamente ocurrirá si pretendieren violentar disposiciones constitucionales o
el Poder Legislativo decide modificarlos, puesto que la CRBV establece en su
Disposición Derogatoria que:
"...“El resto del ordenamiento jurídico
mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga
esta Constitución.”
Ello va en concordancia con las
normas sobre la supremacía constitucional, el control concentrado y
difuso.
Ambas leyes continúan vigentes,
pese a un intento de sustituirlas con la llamada Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2005), que nunca entró
en vigencia por la aprobación de la Ley Orgánica Derogatoria de la Ley Orgánica
para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2007), tras
una anterior ley de reforma (2006) que modificó la vacatio legis.
Sobre este punto el profesor
Allan Brewer Carías publicó un trabajo en la Revista de Derecho Público Nº 109,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007.
No se tiene conocimiento oficial
de algún proyecto de ley que regule la materia a la fecha de redacción de estas
líneas (2020).
La Ley Orgánica para la
Ordenación Urbanística (1987) menciona un órgano de autoridad urbanística
nacional denominado Ministerio para el Desarrollo Urbano (MINDUR), el cual no
existe hoy día, así como también a los concejos municipales a cargo del
urbanismo local, cuando en el presente se aplica de manera diferente tras la
aprobación de legislación en materia municipal como de planificación a raíz de
la CRBV.
Tanto la contribución por
plusvalía como la de mejoras se relacionan con la materia urbanística, dada la
materia sobre la que actúan, por lo que no debe olvidarse que la competencia en
el ordenamiento jurídico venezolano es del tipo concurrente entre el ámbito
nacional y local, con las limitaciones legales previamente fijadas.
El estudio de la contribución
municipal por plusvalía no se ha
desarrollado con profundidad en la doctrina, pues suele confundirse con la
contribución por mejoras, la cual también es de la competencia municipal en
Venezuela.
Véanse algunos ejemplos.
El profesor Carlos Escarrá – en
un trabajo denominado “La planificación de la ordenación del territorio. Las
Contribuciones por mejoras y la propiedad privada”, Caracas, 1987 - lo concebía
como una relación continente-contenido en la que la contribución por mejoras
(continente) se subdivide en (contenido) las originadas por construcción de
obras, prestación de servicios y los cambios de uso e intensidad de
aprovechamiento del suelo.
Rafael Badell en su “Régimen del
Urbanismo”, Cuadernos Jurídicos Nº 8, Badell & Grau, Caracas, Venezuela,
2000; dice que “…nos encontramos con las denominadas contribuciones por plusvalía, también denominadas por la doctrina contribuciones por mejoras…” (Cursivas
de su autor).
Sin embargo, existe en doctrina
quien ha delimitado la situación de forma más precisa.
El profesor Armando Rodríguez
García en su trabajo “Las Contribuciones Urbanísticas” dentro del libro
“Tributación Municipal en Venezuela”, Prohombre, P.H. Editorial, Caracas,
Venezuela, 1996; expresa que:
“…A diferencia de lo
que sucede con la Contribución por Mejoras, esta fórmula fiscal (Contribución
por plusvalía) es exclusivamente municipal y el hecho generador no está
relacionado con la ejecución de obras públicas o instalación de servicios, es
decir, a inversiones o gastos en infraestructura, realizados por organismos
públicos municipales. No se trata entonces de un mecanismo o fórmula para
recuperar inversiones públicas…”
“… (E)l hecho
generador del tributo está en el incremento de valor que experimenten las propiedades
inmobiliarias. Si bien ese incremento debe estar causado a los efectos
de la contribución especial, por razones específicas o concretas, como
lo son los cambios de uso o intensidad de aprovechamiento fijados por los
planes de ordenación urbanística, se trata de elementos perfectamente
diferenciales, siendo solamente el incremento de valor, el que puede generar
la aplicación del tributo y además, el que sirve de base de cálculo para su
liquidación,…”
(Paréntesis y subrayado
de E.L.S.)
En el libro “La Contribución
Especial por Plusvalía debida a cambios de uso o intensidad en aprovechamiento
de terrenos”, Ediciones Liber, Caracas, Venezuela, 2010, de Roberta Núñez Díaz;
se aprecia esta definición:
“…ingresos propios de carácter tributario, distintos a las tasas e impuestos, que pueden crear y exigir los municipios, mediante sus leyes respectivas (Ordenanzas), a los propietarios de bienes inmuebles ubicados en jurisdicción de ese ente exactor cuando, por causas extrínsecas a las voluntades de esos particulares, estos hayan experimentado un acrecentamiento en el valor de sus bienes inmuebles en virtud de la especial actividad estatal que representa la implementación, mediante ordenanza, de planes de ordenación urbanística que cambien el uso o intensifiquen el aprovechamiento de esos inmuebles y cuyas sumas tributarias deberán, por ley, ser destinadas a sufragar los gastos de obras o servicios públicos en las zonas que el ente exactor decida invertir…” (Paréntesis de E.L.S.).
Obsérvese algunos elementos.
-
- Son ingresos propios, lo que significa que forman parte de las fuentes de financiamiento del municipio para el sostenimiento de las cargas públicas y desarrollo de sus competencias, sin tener que devolverlo a persona pública alguna, como ocurre con los empréstitos, por ejemplo.
- Carácter Tributario; al asignarlo el Constituyente y profundizarlo el Legislador, tanto nacional como local, permite el despliegue de la autonomía en aquellos aspectos como la legislación y gestión en materias de su competencia; también se suma que puede crear, modificar o suprimirla, en aras de los intereses de la Entidad y beneficio de los ciudadanos.
- Como todo tributo, requiere de texto con rango legal (Ordenanza) para su implementación, lo que está a cargo del Concejo Municipal y su ejecución por la Alcaldía mediante el plan urbanístico y demás actuaciones administrativas.
- Está dirigido a los propietarios de los inmuebles (sujeto pasivo) del área comprendida en la contribución, por lo que se genera la cualidad de contribuyente o responsable frente a la Administración, dado el carácter personal de la obligación tributaria.
- El bien es el objeto del incremento patrimonial por el aumento del valor tras la aprobación del plan urbanístico que origina un cambio o intensificación de uso, debiendo realizar el aporte correspondiente de acuerdo con la determinación efectuada.
- El despliegue de la actividad estatal; consiste en la aprobación de la ordenanza que sustituye la zonificación y se genera el cambio, cuya consecuencia es un nuevo uso reconocido (por ejemplo: de residencial solamente a residencial-comercial) con una intensidad en el aprovechamiento inédita.
- La ordenanza que contiene la contribución no depende de los sujetos pasivos; se origina por el Municipio en aras del interés general y satisfacción de cargas públicas, siendo esta una vía pertinente
- El municipio decide el destino de lo percibido por la contribución, conforme la ordenanza que la regula.
A estas alturas se tiene que
aclarar la existencia de otro tipo de contribuciones en el ordenamiento
jurídico venezolano, las cuales no son el objeto de estas líneas para no
generar confusiones, como ocurre en el nivel nacional con las materias de
drogas, deportes, seguridad social, entre otras.
La Carta Fundamental (1999) ha
previsto que la Contribución por Plusvalía forme parte de los ingresos del
Municipio, ampliando la posibilidad de crear, modificar o suprimirla; dada la
autonomía local, lo cual comprende:
·
Elección de sus autoridades: alcaldes y
concejales.
- Legislar en las materias de su competencia.
- Gestionar las materias de su competencia.
- Controlar, vigilar y fiscalizar sus ingresos, gastos y bienes.
- Impulsar y promover la participación ciudadana, entre otras.
Con la advertencia de no
trasgredir los principios constitucionales de la tributación, tales como:
legalidad tributaria, no confiscatoriedad, capacidad contributiva, generalidad,
progresividad, no retroactividad.
La jurisprudencia se ha
pronunciado acerca de las nociones del párrafo precedente, en diversas ocasiones,
por lo que en aras de la brevedad, se cita una de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia fechada 08 de marzo de 2003, caso: “Constructora
Pedeca vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar”; donde señaló:
“…se evidencia que los municipios tienen, dentro de su competencia material y espacial, un poder tributario originario que les permite regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones que dice de aplicación preferente a la normativa del Código Orgánico Tributario.
Así, los
Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos
que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la
creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible,
la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo,
término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones
de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos
administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes…”
En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos de mi autoría
denominados “De la Hacienda Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”,
“Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”,
“Los Bienes Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y
Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre
Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Municipio y
reforma habilitante 2014: Ley de Registros Público y Notariado”, “Los Ejidos”,
“¿Realmente los ejidos son imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El
Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Vigencia de
las normas tributarias, ¿60 días siempre?” “Variables Urbanas”, “Procedencia de la
Repetición de Tributos”, “El Resguardo Tributario”, “Procedencia de la Novación
de Obligaciones Tributarias”, “Potestad Tributaria Sancionatoria Municipal”,
“Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento jurídico
venezolano”, “La Policía Administrativa”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y
Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y Principio de Reserva Legal”, “Municipio
y Principio de no confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad
Tributaria”, “Municipio y Ornato Público”, “Municipio y Armonización
Tributaria”, “Los CLPP y su ley del año 2015”, “Las Tasas”, “La Movilidad
Urbana”, “La Autonomía Municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “El
Catastro Municipal”, “Municipio, parques y plazas”, “Municipio, obras y vías
públicas”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio y Leyes de Base”, “Las
Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingresos Ordinarios o
Extraordinarios?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com;
para tener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
