¿PUEDE EL MUNICIPIO REALIZAR PROCESOS DISCIPLINARIOS EN MATERIA
FUNCIONARIAL MEDIANTE REGLAMENTOS? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Me abordó un grupo de estudiantes
para realizarme la pregunta que titula estas líneas, lo que originó escribirlas
con miras a responder su requerimiento, puesto que – según su decir - se
pretendió instruir un procedimiento disciplinario a unos funcionarios públicos basándose en una norma reglamentaria
exclusivamente.
Esto permitió iniciar una
discusión en el aula, cuyas conclusiones se plasman en estas entregas para que
sirva de material a futuro.
Lo primero que hay es determinar
si se trata o no de funcionarios municipales, porque el régimen estatutario no
se aplica a todas las personas que laboran.
La legislación no aporta ninguna definición al
respecto; sin embargo, es preciso delimitarlo para diferenciar su contenido frente
a otras ramas jurídicas, siendo el Derecho del Trabajo el que mas buscaría
aproximarse por las instituciones semejantes que regula.
Lógicamente, confrontan serias discrepancias
dado los ámbitos de aplicación, características, procedimiento judicial, entre
otras.
Puede decirse que es la rama del Derecho
Público que regula las relaciones de contenido jurídico, con carácter
estatutario entre el Estado y sus funcionarios.
Siguiendo a Gustavo Briceño y Joaquín Bracho
Dos Santos, en la obra “Ley del Estatuto de la Función Pública” (Ley Comentada)
(Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2004), aportan que rige las relaciones jurídicas de empleo
público entre los funcionarios y las diferentes administraciones, (Administración
Pública Nacional, Estadal y Municipal); se clasifican en: Central y Descentralizada,
para cada uno de sus niveles.
Señala la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que la ley establecerá el Estatuto de la
Función Pública; comporta las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión
y retiro de los funcionarios de la Administración Pública.
También proveerá su incorporación a la seguridad
social, al igual que se deben al servicio del Estado y no de parcialidad
alguna.
Cuando se emplea allí el vocablo “Estado” hay que
entenderlo en un sentido amplio, lo que lleva a la conclusión que el marco
regulatorio es para todos los funcionarios, porque no se utilizó como provincia
o entidad federal, sino comprendiendo todos los estratos, por la ubicación
también donde está incluida dicha norma.
Sobre el aspecto estatutario, autores como
Hildegard Rondón de Sansó, Armida Quintana Matos, Antonio De Pedro, Humberto
Briceño León, Allan Brewer Carías, Alejandro Carrasco, entre otros, pueden
abundar con su conocida obra nacional de vieja data.
En el libro de Manuel Rojas Pérez, “Notas sobre
Derecho de la Función Pública”, Ediciones FUNEDA, Caracas, Venezuela, 2011; se
puntualiza ya desde el Prólogo cuando afirma:
“…La Constitución de 1999, quiso
solventar la situación con un esquema muy razonable: el régimen de la función
pública estará contenido en el Estatuto –
no los estatutos, nótese bien – de la función pública…” (Cursivas del
original).
Esto corresponde al Legislador Nacional, lo que
hizo mediante la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002); cuyo
objeto es regir las relaciones de empleo público entre los funcionarios
públicos y las administraciones públicas nacional, estadal y municipal.
Ya en Venezuela se conocían textos normativos
sobre la materia porque - bajo la Constitución de 1961 - se aprobó la Ley de
Carrera Administrativa (1970), dando pasó a aquél, acompañado de múltiples
beneficios - especialmente de tipo laboral con sus características propias -
como la sindicación, contratación colectiva, entre otros.
Ante la pregunta de cuál es la razón por la que
se asignó a la Asamblea Nacional y no a los Consejos Legislativos Estadales y/o
Concejos Municipales, lo pueden responder la CRBV (1999), la Ley del Estatuto
de la Función Pública (2002), como la jurisprudencia de la Sala Constitucional
del Máximo Tribunal, pudiendo citar – a título de ejemplo - una de fecha
26 de abril de 2011, donde resolvió interpretar que corresponde al Poder
Nacional dictar las normas relativas al régimen estatutario.
En aquella ocasión manifestó que
es competencia del Poder Nacional, específicamente del Poder Legislativo; se
atendió una demanda de nulidad parcial de la Constitución del Estado
Zulia, expresamente señaló:
“…Del
análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente
de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político
territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social,
jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función
pública.
En efecto, las
normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma
indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad
exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia”
(Subrayado de E.L.S.)
A mayor abundamiento también se pronunció la
misma Sala el 29 de enero de 2013 tras
una demanda de nulidad de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM)
desde su versión del año 2005, para lo cual se mantuvieron las normas
idénticamente en las reformas siguientes – incluida la vigente del año 2010 - lo
que concluyó con la declaratoria favorable al recurrente sobre su
planteamiento, al acordarse la nulidad de los artículos denunciados.
Dentro de la secuela de
razonamiento - sobre la acción de
nulidad - se explanó que la intención del Constituyente era implementar un
sistema homogéneo y común para los funcionarios públicos, con miras
a garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la
ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su
concurso en diferentes ámbitos, unido a que gozan – una vez causado – del
beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios
indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal.
Con vista que el Derecho Funcionarial regula
las relaciones de contenido jurídico derivadas del empleo público, resulta lógico
pensar que (i) son todos los funcionarios públicos, es decir, todas aquellas
personas naturales que, con ocasión de un nombramiento expedido a su nombre por
una autoridad competente y aprobada la o las evaluaciones de ingreso, desempeña
un cargo remunerado con carácter permanente para una entidad pública.
Por la otra, (ii) ha de ser la Administración,
con todas sus versiones, tanto desde el punto de vista territorial como
funcional.
Ahora bien, ¿Existe más de un tipo de
funcionario público?, ¿Cuáles son los tipos de funcionarios públicos?
Según la CRBV los funcionarios públicos son de
carrera, como principio general, dejando entrever que no son los únicos.
Reconoce la existencia de otros a los que denomina como de libre nombramiento y
remoción, los de elección popular, los contratados, los obreros y los demás que
determine la ley.
La LEFP señala dos tipos solamente: carrera y
libre nombramiento y remoción. En cuanto a los dos últimos los clasifica, a su
vez, en alto nivel y de confianza.
En dicho texto se enumeran cargos de todos los
niveles; por ejemplo del Nacional: Vicepresidente Ejecutivo de la República,
Ministros, Directores de ministerios, Presidentes de Institutos Públicos o
Autónomos.
Del Estadal al Secretario General de Gobierno,
Secretarios (Directores) de dependencias de la Gobernación, máximas autoridades
de Institutos Públicos o Autónomos.
Aplicado al ámbito municipal: Directores
Generales de la Alcaldía, Concejo Municipal, Contraloría.
Sin embargo, menciona también a los contratados
y obreros.
Los Contratados son personas naturales que
desarrollan una actividad para la Administración, no siendo incluidos dentro de
los funcionarios públicos, por expresa disposición constitucional.
Se trata de personal que lleva a cabo tareas no
ordinarias, por tiempo determinado.
Al respecto, la LEFP reproduce la norma
constitucional. Como régimen legal apunta que es el que se mencione en el texto
del contrato y la legislación laboral, ya que son considerados como trabajador
empleado, es decir, aquel cuyo predominio es de corte intelectual.
Los Obreros son personas naturales que
desarrollan una actividad para la Administración con predominio de esfuerzo
manual; no están dentro de la categoría de funcionarios, por lo que también se
les denomina obreros. Se regulan por la legislación laboral.
Por último, los funcionarios de Elección Popular
- como su nombre lo indica - acceden a la función pública por la vía electoral;
no obtienen nombramiento como los de carrera, sino a través de una proclamación
que les permite regentar el cargo para el cual la población ha sufragado por
ellos.
Ejemplos de este tipo, son el Presidente de la
República, Diputados a la Asamblea Nacional, Legisladores Estadales,
Gobernadores de Estado, Alcaldes, Concejales.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar una lectura a otros artículos de quien
suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La Organización Municipal”, “La
Potestad Organizativa en el ámbito municipal”, “Las competencias municipales”,
“Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas” “Los Concejales”, “La Función
Legislativa en el Municipio”, “Régimen Legal del personal municipal”,
“Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración
Pública (LOAP)”, “Municipio y otras Entidades Locales”, “El Territorio Insular
Miranda”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “La Comisión Central
de Planificación”, “La Consulta Pública”, “La Iniciativa Legislativa en el
ámbito municipal”, “La Parroquia en la LOPPM de año 2010”, “Las Empresas
Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en
el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en
la ley del año 2015”, “Municipio y Presupuesto”, “La Reconducción
Presupuestaria”, “Procedencia o no
para los Municipios de poseer Régimen Estatutario Funcionarial propio”, entre
otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.
No lo olvide, el país se construye desde sus
Municipios.
