¿PUEDE EL MUNICIPIO REALIZAR PROCESOS DISCIPLINARIOS EN MATERIA
FUNCIONARIAL MEDIANTE REGLAMENTOS? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Para dar respuesta a la pregunta
– una vez establecido el régimen estatutario a quién le es aplicable - falta
analizar la procedencia o no de la vía reglamentaria como vehículo para la
aplicación de sanciones en procesos disciplinarios funcionariales.
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) consagra principios que son garantías
para el ciudadano en todo proceso
judicial y/o administrativo.
Uno de ellos es el de Reserva Legal en materia sancionatoria.
El Constituyente – aplicando el
Principio de Separación de los Poderes Públicos – establece que cada rama tiene
sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio
colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.
Asimismo, debe sumarse (i) la
norma que tanto la Carta Magna como la ley definen las atribuciones de los
órganos del Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que
realizan; como también (ii) la de que toda autoridad usurpada es ineficaz
y sus actos son nulos.
Esto conduce a contrastarlo con
la Potestad Reglamentaria, la cual puede manifestarse mediante actos de rango
sublegal como reglamentos y decretos
Si se observa el planteamiento, los estudiantes dicen que pretenden
instruir y decidir un procedimiento disciplinario aplicando un reglamento
únicamente.
Entonces, ¿qué es un reglamento?
Se puede definir como conjunto de normas jurídicas organizadas y
compiladas para desarrollar los principios y orientaciones que se encuentran en
la ley; son dictados por una autoridad con competencia para el ejercicio de la
potestad reglamentaria.
Tienen como límite que están en un rango inferior a la ley por lo que, en
caso de pretender subvertirla, ésta tiene aplicación preferente. Esto significa
que los reglamentos – como actos de naturaleza administrativa – no pueden
regular materias donde opera la reserva legal, como sucede con los
tributos.
Siguiendo al profesor Allan Brewer Carías en “Las Potestades Normativas
del Presidente de la República: Los
Actos Ejecutivos de Orden Normativo”, con ocasión de las Jornadas
Internacionales sobre la función legislativa en el Estado Social y democrático
de derecho, Universidad Católica Andrés Bello, Fundación Konrad Adenauer,
Caracas 5-6 de abril, 2005, tomado de www.allanbrewercarias.net; expresó:
“…los
reglamentos son y, siempre han sido considerados, actos administrativos, en el
sentido de que son declaraciones de voluntad emanadas de órganos que ejercen el
Poder Público, de carácter sublegal, para producir efectos jurídicos. La única
peculiaridad que tienen es que los reglamentos son actos administrativos de
efectos generales y, por tanto, de carácter normativo. Se distinguen, así, de
los otros actos administrativos generales, de contenido no normativo y de los
actos administrativos de efectos particulares…”
Ahora bien hay que recordar que
no solamente el Presidente de la República posee el ejercicio de la potestad
reglamentaria; también los Gobernadores y Alcaldes.
La Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM, 2010), asigna competencia a los alcaldes para dictar
reglamentos, decretos, resoluciones y demás actos administrativos de la entidad
local; no se extiende a las Ordenanzas porque le corresponden al Concejo
Municipal como órgano legislativo.
Este mismo texto las define como
actos que dictan los Concejos Municipales para establecer normas con carácter
de ley municipal de aplicación general sobre asuntos específicos de interés
local.
Acerca de la potestad
reglamentaria, en palabras de Juan Miguel de la Cuétara P, de su obra “Las
Potestades Administrativas”, Editorial Tecnos S.A., España, 1986; nos aporta
que las potestades administrativas son una clase específica de potestades
públicas y constituyen un poder reconocido por el Derecho.
Pueden ser regladas (estricta
observancia a la norma jurídica) o discrecionales (margen de acción amplio
sujeto al arbitrio de la Administración pero limitadas por la máxima: a mayor
discrecionalidad, mayor motivación).
Para Jean Rivero en su libro
“Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas,
Venezuela 1984; sostiene que se entiende por potestad reglamentaria
el poder de estatuir por norma general, acordada a las autoridades
administrativas.
Mientras que Enrique Sayagués
Laso dice en su “Tratado de Derecho Administrativo”, sobre la potestad
administrativa, que inherente a la función administrativa y propia de la
Administración, siendo que es a ésta última a quien le compete decidir cuándo
es conveniente reglamentar o no una ley.
En doctrina nacional se pueden
estudiar los aportes de Eloy Lares Martínez, Antonio Moles Caubet, Cecilia Sosa
Gómez, Hildegard Rondón de Sansó, entre otros, para ampliar las nociones.
Al analizar el tema sobre la aplicación
a procedimientos administrativos, el ordenamiento venezolano asigna la
competencia sobre estos – en un primer nivel – al Poder Nacional, lo que se
evidencia en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV,
1999), correspondiéndole dentro de aquél al Poder Legislativo.
Ésta indica que es la facultada
para dictar la legislación sobre procedimientos, quedando vedado a los
reglamentos porque está comprendido dentro la reserva legal, como sucede con
los tributos, pudiendo citar como ejemplos el Código Orgánico Tributario desde su primera versión (2020), la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA, 1981), el Código de Procedimiento Civil (1990).
Se traen a colación estos dos últimos instrumentos porque – al día de hoy – están vigentes y rigen para lo
administrativo y judicial, respectivamente; ante la duda por ser
preconstitucionales a la actual aprobada en 1999, la Carta Magna lo soluciona
en la Disposición Derogatoria cuando advierte que “…El resto del ordenamiento
jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga a (la)
Constitución…” (Añadido de E.L.S.).
En cuanto al estamento legal
posterior a 1999, el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública (DLOAP, 2014), refuerza el principio de legalidad
así:
“…La Administración Pública se organiza y actúa de
conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación,
distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los
actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente
conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que
consagra el régimen democrático, participativo y protagónico…”
(Subrayado mío)
Por otra parte, consagra el
principio de competencia:
“…Toda
competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será
de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y
procedimientos establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable
y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente
previstos en las leyes y demás actos normativos. Toda actividad realizada
por un órgano o ente manifiestamente incompetente, o usurpada por quien carece
de autoridad pública, es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes.
Quienes dicten dichos actos, serán responsables conforme a la ley, sin que
les sirva de excusa órdenes superiores.”
(Subrayado mío)
Sobre la potestad reglamentaria
específicamente:
“…Los
reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir
normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o
infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos,
cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter
público.” (Subrayado mío)
Al analizar los puntos
precedentes, se puede afirmar que si un reglamento – sin importar el nivel del
Poder Público que lo aprobara – no podrán tipificar delitos, faltas o
infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos,
cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter
público, como se ha apuntado, mal podría servir de soporte al organismo para
imponer sanciones; sin embargo, lo que no es ilegal es que se cite al texto
legal dentro de la motivación y el reglamento lo complemente, pero jamás
exclusivamente.
Con vista de lo anteriormente
expuesto, se concluye que no puede
proceder en buen Derecho una actuación de la Administración conforme el
planteamiento formulado.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar una lectura a
otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La
Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el ámbito municipal”,
“Las competencias municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las
Ordenanzas” “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”,
“Régimen Legal del personal municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014:
Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)”, “Municipio y otras Entidades
Locales”, “El Territorio Insular Miranda”, “¿Institutos Públicos o Autónomos
Municipales?”, “La Comisión Central de Planificación”, “La Consulta Pública”,
“La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “La Parroquia en la LOPPM
de año 2010”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las
Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y
Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2015”, “Municipio y Presupuesto”,
“La Reconducción Presupuestaria”, “Procedencia o no para los
Municipios de poseer Régimen Estatutario Funcionarial propio”, entre otros, que
se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para
tener mayor información.
No lo olvide, el país se
construye desde sus Municipios.
