De los Bienes del Dominio Privado del Municipio II

 DE LOS BIENES DEL DOMINIO PRIVADO DEL MUNICIPIO II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBP, 2014) menciona la existencia de un sistema de bienes públicos, como también la de un órgano (servicio desconcentrado) denominado Superintendencia de Bienes Públicos (SUDEBIP).

Al aludir a ésta la califica como órgano rector, debiendo someterse a las decisiones y acciones el ámbito municipal, cual relación jerárquica.

Esto conlleva aclarar que - pese a tal noción – no debe ser interpretado como tal, pues violentaría normas de rango superior, toda vez que el municipio goza de autonomía asignada por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) desde su Exposición de Motivos al expresar:

“…  Se inicia con una norma de caracterización del Municipio, en el cual incluye el reconocimiento expreso de la autonomía municipal con la definición del contenido mínimo que corresponde a esa cualidad esencial, así como la garantía jurisdiccional de la misma…”

 

“… Se estableció la remisión a la legislación de la materia correspondiente al desarrollo de los principios constitucionales relativos a los municipios y demás entidades locales, imponiéndose a tal efecto, la necesidad de partir de la diversidad municipal de modo imperativo y no como una simple orientación al legislador, abarcando no solo la organización municipal propiamente tal, sino también en lo que respecta a sus competencias y recursos… “

 

“Respecto a los ingresos, se consagran y caracterizan en la Constitución los ramos de ingresos, incluyendo aquellos de naturaleza tributaria…” (Subrayado mío).

 

Al interpretar la jurisprudencia la autonomía municipal se ha venido sosteniendo que no es absoluta, sino relativa; lo que significaría que los límites de ella se encuentran en el Texto Constitucional de 1999, el cual le transmite al legislador el perfil deseado por la Carta Fundamental.

 El Máximo Tribunal ha fijado criterios en distintas oportunidades, aun con la vigencia de la actual Constitución (1999) reiterando este punto.

 La Corte Federal y de Casación (hoy Tribunal Supremo de Justicia), en fecha 02 de diciembre de 1937, dejaba ver que:

 

“… (los Municipios) … adoptaron de manera expresa el que surge de la Constitución, esto es una autonomía que no puede ir más de lo que rectamente se desprende de las normas del derecho positivo constitucional. O lo que es lo mismo, no se trata de un Gobierno libre dentro del Estado, sino un poder regulado por el Constituyente y por el Poder Legislativo ordinario…” 

 Prosigue la mencionada decisión:

 

“… La autonomía municipal… en (el) Derecho Positivo venezolano, se le considera como emanada exclusivamente de la Constitución porque es ésta la que distribuye el Poder Público, entre el Poder Federal (nacional), el de los Estados y el Municipal… y le señala sus respectivos límites, valiéndose de la definición de sus atribuciones y facultades…

 

Por lo tanto, esta autonomía municipal restringida por la Ley fundamental de la República, a precisas, y limitadas atribuciones no puede ser absoluta sino muy relativa, en el sentido de que aún en el uso de las competencias y atribuciones que le han sido otorgadas, debe cuidarse muy bien el Concejo (Municipal) de no rivalizar con el Poder Federal, no debiendo tener sus actos trascendencia nacional sino local…”  (Paréntesis y subrayado míos)

 Ya en otra oportunidad, pero esta vez de la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), en fecha 13 de noviembre de 1989, expresó:

 

“… La Constitución confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades, entendida ella no como el poder soberado de darse su propia ley y disponer de su existencia, que solo corresponde a la República de Venezuela, sino como el poder derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de la competencia local, incluso aquellas que son de reserva; circunstancia esta que ha dado lugar a la jurisprudencia de este Supremo Tribunal haya otorgado el carácter de “leyes locales” a las ordenanzas municipales. En cuanto al valor de esas fuentes de derecho emanadas de los municipios, en algunos casos, se equiparan a las leyes nacionales y estadales, supuestos en los cuales se da una relación de jerarquía normativa, todo ello según lo predispuesto en el texto constitucional…  (Subrayado mío).

 Vigente la actual Constitución lo hizo así:

 Mediante sentencia distinguida con el número 2257 de fecha 13 de noviembre de 2001, se abordó la autonomía municipal en estos términos:

 

“… Se observa con claridad que, la intención que proyecta la Constitución vigente, no es la de consagrar la autonomía municipal con carácter absoluto sino relativo, es decir, dentro del marco de los principios y limitaciones establecidas en la propia Constitución y en las leyes nacionales y en las leyes estadales habilitadas para desarrollar el contenido de las normas constitucionales, debiendo esas leyes, por sobre todo, conservar y respetar ciertos -principios rectores- establecidos en el Texto Fundamental.

 

Luego, el ámbito de esa autonomía sólo podría ser delimitado con la interpretación unitaria de la red normativa de referencias, sin que pueda afirmarse que alguna de las disposiciones constitucionales se basta a sí misma para dar un cabal concepto de la autonomía municipal, por más esencial que ella sea…” (Subrayado mío)

 

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) al establecer las regulaciones sobre bienes públicos, manifestó:

 

“… La adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación y demás operaciones que tengan por objeto bienes municipales se rigen por las ordenanzas y reglamentos dictados en la materia por los municipios. La legislación sobre bienes nacionales se aplicará con carácter supletorio en cuanto sea aplicable.”  (Subrayado mío).

 

Cabe recordar que esta Ley tiene por objeto:

•  Desarrollar los postulados constitucionales relativos al Poder Público Municipal.
•  Autonomía.
•  Organización.
• Funcionamiento.
• Gobierno.
• Administración.
• Control.
• Participación protagónica de los ciudadanos.

Este Poder Público, el cual se caracteriza – siguiendo a la Carta Magna de 1999 – por ser la unidad política primaria de la organización nacional, goza de personalidad jurídica y ejerce sus competencias de manera autónoma.

Esto no significa que se pretenda desligar del resto del ordenamiento jurídico, ni que tampoco se pueda atribuir un carácter especial a la materia regulada por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBO, 2014); al punto que aquélla considera la posibilidad de tomar en cuenta las normas nacionales, pero deja la primacía en el lineamiento constitucional dado al municipio que es su autonomía normativa, política y administrativa. 

El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa venezolana” cuando estudia la autonomía opina que:

 

“… viene a ser la facultad que tiene los entes (entidades públicas territoriales, siendo el municipio una de ellas) de crear su propio ordenamiento jurídico, es decir, de dictar sus propias normas, de aquí que autonomía es equivalente a autodeterminación…”

 Prosigue el mencionado autor en la misma obra:

 

“… la autonomía existe en la Administración descentralizada territorialmente. En los Estados (entendidos como entidades federales), las Asambleas Legislativas (hoy con denominación de Consejos Legislativos por obra de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) y la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (2001), tienen como función dictar leyes sobre las materias de competencia estadal.

 

Igualmente sucede con los Municipios, a quienes corresponde la libre gestión de las materias de su competencia (como enseña la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en sus artículos 169,174, 175,178,179,180) en concordancia con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) …”   (Paréntesis y subrayados míos).

 

“… la mayor autonomía en la descentralización se da en la administración territorial, en particular, en los Estados y Municipios. Por ello, para conocer la autonomía territorial lo más conveniente es analizar la autonomía municipal, a través de los elementos que la caracterizan: autonormación; autonomía tributaria y autonomía administrativa.”

 

“… Constitucionalmente, (los municipios) tienen la libre gestión de los asuntos propios de la entidad y esa libre gestión significa que no hay ni puede haber interferencia de entes nacionales o estadales en la Administración municipal…” (Paréntesis y subrayados míos).

 Tanto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) como en el (DLOBP, 2014) se menciona la clasificación de bienes del dominio público como dominio privado, al igual que del uso público y privado. 

Al señalar los bienes del dominio público, como los ejidos, le acuñan la inalienabilidad e imprescriptibilidad, pudiendo desafectarse mediante un procedimiento que involucra al alcalde, concejo municipal, síndico procurador municipal, contralor municipal y consejo local de planificación (CLPP).

La doctrina nacional ha venido haciendo análisis desde perspectivas distintas, aportes importantes que permiten al investigador formarse mejor criterio para entender estos puntos, muchas veces densos al común. Sin ánimo de dejar a nadie por fuera se ejemplifica con nombres como Eloy Lares Martínez, Allan Brewer Carías, Ana María Ruggeri, Manuel Rachadell, Héctor Turuhpial, José Araujo Juárez, Jesús Caballero Ortiz, entre otros.  

 En cuanto a los bienes del dominio privado, el (DLOBP, 2014) – por interpretación en contrario -  los define como los que no están comprendidos en la lista que ejemplifica para los del domino público, tales como: (i) los destinados al uso público (plazas, parques, entre otros; (ii)  aquellos que en su configuración natural, construcción o adaptación especial, importancia histórica, científica o artística sean necesarios para un servicio público o dar satisfacción a una necesidad pública, no siendo fácilmente reemplazables; (iii) espacios acuáticos (lacustres, fluviales, marítimos); (iv) yacimientos mineros o de hidrocarburos; entre otros. (v) Aquellos susceptibles de desafectación del dominio público, por no estar destinados al uso público o a los servicios públicos o no ser requeridos para tales fines, se entenderán incorporados al dominio privado.

Como esencial deben pertenecer al Estado o un ente de éste (municipio en el caso que nos ocupa).

Lo medular es que el derecho de propiedad debe considerarse, tomando en cuenta el Texto Fundamental de 1999, que tiene toda persona para el uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes, estando sometido a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca el ordenamiento con fines de utilidad pública o de interés general.

Apunta el maestro Lares Martínez (Ob. Cit.) que se pueden presentar dificultades para establecer diferencialmente cuáles corresponden al dominio privado o no.

Aquí el legislador lo lleva a cabo mediante la afectación, es decir, la colocación de un bien dentro del régimen de la dominialidad pública, mediante la consagración de aquélla a una finalidad de utilidad pública; lo contrario, o desafectación, sucede cuando ya no tienen ese destino de uso público sin dejar de integrar el patrimonio municipal.

Los bienes pueden sufrir alteraciones de variada índole; una de ellas es cuando pasan de un estanatural a uno artificial, por ejemplo, un terreno sobre el cual se construye una edificaci

Si se lleva a cabo una instalación hospitalaria municipal y, con el paso del tiempo, es sustituida por una ampliación del servicio de salud con un inmueble en otra ubicación con mayor capacidad, dejando de utilizar esa primigenia por traslado total de equipos, personal y demás aspectos del servicio, el inmueble en cuestión se encontraba bajo dominio y uso público, cambió su afectación para constituirse en un bien público municipal de dominio privado.

También podría suceder que un inmueble que era la sede de la administración tributaria resultó afectado por un sismo y no puede emplearse más, pues amerita demolición, debiendo producirse – como en el ejemplo anterior – un cambio de ubicación con enseres y personal adscrito a dicho servicio local, ocurrió el pase del dominio y uso público al dominio privado del municipio.

El maestro Lares Martínez (Ob. Cit.) también trae a colación que sobre dichos bienes podría suceder que se reparasen y se les diera la misma u otra asignación pública o, como en el segundo, siguiendo los exámenes técnicos correspondientes, se dictamine la imposibilidad por estar en riesgo, tomándose la decisión de no edificar y, en su lugar, se sustituye con un vivero que dote de árboles al bosque urbano.

Por ser el (DLOBP, 2014) de manufactura del nivel nacional, ha de entenderse la preponderancia hacia éste en todo su texto.

El profesor Manuel Rachadell en su trabajo “La Hacienda Pública Municipal” publicado dentro de la obra colectiva “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (ley comentada), hace apreciaciones importantes a considerar para una futura reforma.

Una de ellas se refiere a la inconveniencia de usar la expresión administración financiera de la hacienda pública municipal” por ser redundante.

La segunda de las consideraciones fundamentales es que – en opinión del profesor Rachadell – se confunde el régimen de afectación con el del dominio público; para esto se sirve de la siguiente explicación. Un bien puede ser privado, es decir, de propiedad particular, pero estar en simultáneo afectado por la connotación de uso para un servicio público, lo que no significa que hayan pasado a ser del dominio público, conservando el particular el derecho a ser indemnizado por la entidad local, lo que equivale a una expropiación. 

A su juicio se reprodujo el error conceptual aparecido en la legislación (nacional) sobre concesiones públicas, de lo que publicó un trabajo denominado “Aspectos financieros de las concesiones” dentro del libro “Régimen legal de las Concesiones Públicas”. 

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal desde su primera versión hasta la hoy vigente que data del año 2010, no definió lo que constituyen los bienes del dominio privado por lo que, vía interpretativa en sentido contrario a los del dominio público, son aquellos que no forman parte de estos.

Este texto normativo reprodujo lo que fijó la hoy derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal sobre la prohibición para los municipios de dar en donación, usufructo, comodato o enfiteusis bienes inmuebles de su dominio privado; ahora bien, deja abierta la posibilidad para ello a entes privados o públicos para la ejecución de programas y proyectos de interés público en materia de desarrollo económico o social, lo cual podrá llevar a cabo mediante solicitud del alcalde al concejo municipal, pudiendo autorizarle con el voto de las dos terceras (2/3) partes.

Otro autor que hace unas consideraciones, aunque no en el marco específico de la (LOPPM, 2010) es el profesor Brewer Carías en una publicación denominada “El régimen de las tierras baldías y la adquisición del derecho de propiedad sobre tierras rurales en Venezuela” dentro del libro “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, con ocasión de la aprobación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario hacia el año 2001, mantenida idéntica tal regulación en la versión del 2005.

A mayor abundamiento, la hoy vigente que data del año 2010 se deja sentir así:

 

“… Con el objeto de establecer las bases del desarrollo rural sustentable, a los efectos de la presente Ley, queda afectado el uso de todas las tierras públicas y privadas con vocación agrícola. Dicha afectación queda sujeta al siguiente régimen:

 

(omissis)

 

Tierras baldías: Serán objeto de planes especiales de desarrollo socioeconómico dentro de un esquema efectivo de producción, garantizando la biodiversidad de los recursos existentes.

 

Tierras baldías en jurisdicción de los estados y municipios: Su administración por parte de los entes correspondientes. Queda sometida al régimen de la presente Ley.

 

Corresponde a los estados y municipios el establecimiento de la seguridad agroalimentaria de su respectiva jurisdicción en coordinación con los planes nacionales.

 

A los efectos de planificar el uso de la tierra cuya administración les corresponda, se tomará como base las necesidades agroalimentarias de los centros urbanos cercanos, considerando su población actual y la necesidad progresiva de sustento de las generaciones futuras. En la elaboración de dichos planes, los estados y municipios asegurarán la producción básica de los rubros alimentarios fundamentales.

 

En caso de que las tierras rurales de un estado o municipio, por razones agrológicas, carezcan de condiciones para producir los rubros básicos para la seguridad agroalimentaria de las poblaciones que se hallen en su jurisdicción, se establecerá un acuerdo de intercambio y distribución con otros municipios o estados, por medio de sus órganos competentes.

 

Cuando los estados y municipios incumplan con el mandato previsto en este artículo, el Ejecutivo Nacional asumirá su cumplimiento.” (Subrayado mío).

 

Explica en su obra que, con anterioridad al 2001, las tierras baldías fueron consideradas como bienes patrimoniales o del dominio privado de los Estados, susceptibles de enajenación y adquiribles mediante prescripción. Con la puesta en vigencia del texto legal en referencia aplicable a las tierras rurales, pasan a formar un régimen que raya en la limitación de la propiedad, pues solamente se ha de cultivar lo que los organismos como en el Instituto Nacional de Tierras (INTI) indique, al punto que pueden tomar las medidas que estime pertinentes para la transformación de todas las tierras con vocación de uso agrícolas en unidades productivas bajo modalidades organizativas diversas, pasando por declaratorias de rescate, declaratorias de tierras ociosas o de usos no conforme, expropiación agraria, cancelación de un impuesto (nacional) sobre tierras ociosas, entre otros .

 -     ¿Qué son las tierras baldías?

Una primera definición se puede observar en la Ley de Tierras Baldías y Ejidos (1936), son todos los terrenos que, estando dentro de los límites de la República, no sean ejidos ni propiedad particular ni pertenezcan legítimamente a corporaciones o personas jurídica

Actualmente, ante una situación como la descrita de estar frente a un inmueble que no tenga dueño, lo cual es distinto a uno que se desconozca su paradero, ¿cómo maneja esto el legislador?

En materia de Derecho de Sucesiones, se observa que un bien se transmite a los herederos o legatarios de una persona fallecida; puede ocurrir que - tras el deceso - se desconozca quiénes son estos. El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos (1999) (tributo nacional) en conjunción con el Código Orgánico Tributario (2020) y el Código Civil venezolano (1982), lo regulan.

Aquí podría haber ocurrido que el causante vivía solo en Venezuela, sus hijos y demás descendientes estén fuera del territorio nacional, lo cual no es de extrañar por lo acontecido en años recientes; existen, pero se desconoce su ubicación.

Ahora pase el lector a un escenario donde el propietario sin hijos ni padres vive, pero está en un estado de salud que no le permite estar al frente de la administración de sus bienes por estar en enfermedad postrante, una condición de senilidad o ruina económica. El legislador ha previsto hechos como estos y da regulaciones.

Hacia finales de la década de los años 2000, el legislador nacional se planteó tal posibilidad y aprobó una ley denominada Ley de Tierras Urbanas, por demás polémica por lo que allí aparece, siendo una de ellas las denominadas tierra sin uso, la cual crea un ente (administración descentralizada) denominado Instituto de Tierras Urbanas como ejecutor del texto en referencia, donde se pasea por escenarios de herencias yacentes, inmuebles en litigio, entre otros.

Sobre los que no poseen dueños (baldíos), la Ley de Tierras Urbanas (2009) plantea:

 

“… Si con el procedimiento queda demostrado que no existen propietarios o propietarias del terreno, se aplicará el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, a los fines que el bien ingrese al patrimonio de la República.” (Subrayado mío).

 

Esto amerita hacer mención que la Ley Orgánica de Hacienda Pública (2009), ha sufrido sucesivas derogatorias; una de ellas se plantea con el (DLOBP, 2014), como se mencionó al inicio de estas líneas, por lo que no se va a aplicar lo allí previsto, dado que cuenta éste con un procedimiento para la incorporación de bienes inmuebles al patrimonio de la República, no precisando si estará su tramitación a cargo del Instituto de Tierras Urbanas (INTU) o la Superintendencia de Bienes Públicos (SUDEBIP).

Es notorio que ciudades y pueblos a lo largo y ancho de Venezuela presentan amplios espacios de terrenos ocupados densamente, siendo públicos o privados, mantenidos en esa situación por muchos años, con alta demanda de servicios públicos; son las llamadas zonas populares.

El legislador nacional, tanto ordinario como por vía habilitante, lo ha abordado aprobando diversos textos normativos; un ejemplo es la Ley Especial de Regularización Integral de la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos populares (2006) o su sustituto, el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Especial de Regularización Integral de la Tierra en los Asentamientos Urbanos o Periurbanos (LERTT, 2011), Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983, vigente), Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987, vigente), Ley de Registros y Notarías (2021), Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional (2000), Ley de Gestión Integral de Riesgos Socio Naturales y Tecnológicos (LGRSNT, 2009), Ley Orgánica del Servicio y Cuerpos de Bomberos (2015),  entre otros.

 En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

 No lo olvide, el país se construye desde sus municipios

De los Bienes del Dominio Privado del Municipio I

 

DE LOS BIENES DEL DOMINIO PRIVADO DEL MUNICIPIO I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Los municipios, como toda persona jurídica pública, debe contar con un patrimonio que le permita el cabal cumplimiento de sus fines, pues facilita la atención de necesidades colectivas, bien sea prestación de servicios, pagos de proveedores, entre otros. Ese patrimonio está constituido por un conjunto de bienes, derechos, colocaciones dinerarias, entre otros.

Esto conduce al estudio de un aspecto poco conocido por el común, pero de importancia capital para su funcionamiento como es la administración financiera del nivel local.

Uno de los elementos a considerar cuando nace un municipio, bien sea de forma originaria o cuando proviene de una fusión con otro, es la viabilidad financiera, ya que se busca que no sean oficinas meramente burocráticas como si se tratase de una demarcación administrativa; la intención del legislador es que puedan generar los recursos para su sostenimiento y no sean una carga pesada para el Estado.

-          ¿Qué comprende la administración financiera del municipio?

La administración financiera municipal - según la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) - está conformada por los sistemas de bienes, planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad, control, tributación.

-          ¿Cuál es el marco legal en materia de administración financiera sobre bienes públicos?

El marco general legal es el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015), el cual incluye el control interno (servicio de auditoría interna) de lo cual quien aquí escribe ha publicado algo; el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (DLOBP, 2014), cuyo objeto es establecer las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado, para lo que puede leerse lo divulgado por este autor con anterioridad.

Con ocasión de la aprobación de la legislación especial sobre bienes públicos, se derogan expresamente normas de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (1974, con reforma el 2009), la Ley de Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos (2007) y la Ley Orgánica que regula la Enajenación de Bienes del sector público no afectos a las industrias básicas (1987) y su Reglamento (1999).

Otros instrumentos de rango legal que forman parte del regimen jurídico son las las leyes Orgánicas de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010); contra la Corrupción (2022); el Código Orgánico Tributario (2020),  por ejemplo, porque contienen normas que inciden sobre la administración y control de los bienes públicos, sin hacer distinción a cuál ámbito territorial en particular.    

Todos incluyen dentro de su ámbito de aplicación a los municipios.

-          ¿Existe alguna rama jurídica que se ocupe de la administración financiera del Estado?

El Derecho Financiero es aquella parte de las Ciencias Jurídicas dedicada al estudio de la normativa legal, desde la perspectiva pública para efectos de estas líneas, en la que se ordena el presupuesto general del Estado, partiendo de la actividad financiera, entendiéndose como la desplegada para su sostenimiento y funcionamiento.

Sin embargo, dicha rama también comprende una vertiente privada vinculada hacia el Derecho Mercantil, al punto de considerarla como una especialidad autónoma; se observa en asuntos como colocaciones en bolsas de valores, por ejemplo.

Ella genera un conjunto de relaciones jurídicas entre los distintos órganos y entes públicos; a su vez crea vínculos con los particulares, siendo un ejemplo cuando se realiza la planificación para la gestión de servicios públicos.

En aquél se encuentran comprendidos los órganos o administración centralizada (territoriales: República, Estados, Municipios); como sus entes o administración descentralizada: Institutos Públicos, antes autónomos; empresas públicas, fundaciones públicas, entre otros.

Este punto lo aborda el profesor Germán Acedo Payarez en su libro “Régimen Tributario Municipal venezolano”.

-          Desde la perspectiva jurídica, ¿es lo mismo cosa que bien?

El concepto “bienes” obedece a una connotación jurídica. Existen varios tipos de clasificación para su comprensión, pues las cosas son porciones del mundo exterior; ahora bien, para que llegue a ser objeto de derecho, es menester que sea tomada en consideración por las normas sobre la materia y reciba una clasificación.

Tanto el Código Civil venezolano (1982) como la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) acogen aquella de bienes muebles e inmuebles, al igual que la territorial.

El Código Civil venezolano (1982) también menciona la circunstancia que “…las cosas que pueden ser objeto de propiedad pública o privada son bienes muebles o inmuebles…” o “...los bienes pertenecen a la Nación (República), los Estados y de las Municipalidades…” (Paréntesis mío).

Para ahondar en estas nociones la doctrina nacional civilista posee voces calificadas como Enrique Lagrange, Gert Kummerow, José Luis Aguilar Gorrondona o Manuel Simón Egaña con sus obras temáticas en materias sobre Bienes y Derechos Reales.

Es importante destacar que estas normas, con la vigencia de la actual Constitución de 1999, por aquello de la supremacía constitucional sufrieron cambios al punto que no pueden aplicarse, siendo mencionable – por ejemplo - el agua por ser del dominio público de la República, desarrollado en la Ley de Aguas (2007), actuando como una normativa especial.  Otras áreas objeto de legislación especial y- específicamente el (DLOBP, 2014) los considera bienes públicos - son la de espacios acuáticos, minas, hidrocarburos, zonas costeras, puertos, suelo, subsuelo, espacio aéreo, biodiversidad biológica, entre otros. 

A estas alturas resulta imperioso recordar conceptos que se aprendían desde las lecciones de la escuela primaria como más adelante en geografía u otras asignaturas hasta llegar a ramas jurídicas como Derecho Constitucional: mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma continental, espacio insular.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) alude a los bienes municipales como aquellos del tipo muebles o inmuebles que, por cualquier título, formen parte del municipio.

-          ¿Cuáles son las características de los bienes?

De un análisis del texto anterior se desprende que se trata de (i) los objetos susceptibles de valor económico o en dinero, así como también las cosas, (ii) pudiendo ser de naturaleza mueble, es decir, aquellas que se desplazan por sí misma o por fuerza exterior o, (iii) las que se encuentran inmovilizadas, como ocurre con las inmuebles.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) reconoce la existencia del patrimonio municipal, al punto de establecer que las disposiciones para la administración económica y financiera nacional, regularán la de los estados y municipios en cuanto les sea aplicable.

Asimismo, al referirse a la autonomía local, comprende la gestión de las materias de su competencia como la creación, recaudación e inversión de sus ingresos; ordena al legislador que la legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los municipios y demás entidades deberá establecer regímenes para su administración como la capacidad para generar ingresos fiscales propios. Por otra parte, señala que tendrán como caudales los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.  

Aquí puede orientar el maestro Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo” cuando estudia el concepto de autonomía.

-          Entonces, ¿cómo puede definirse a los bienes públicos?

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) no define expresamente el concepto de bienes, lo que sí hace el (DLOBP, 2014) al considerar como bienes públicos a los bienes muebles e inmuebles, títulos valores, acciones, cuotas o participaciones en sociedades y demás derechos de dominio público o privado de los órganos y entes públicos, como también en herencias yacentes; los bienes y mercancías objeto de comiso, las que se declaren abandonadas o los que sean puestos a la orden del Tesoro.

Desde una perspectiva territorial los clasifica como bienes públicos nacionales, estadales, distritales y municipales, definiéndolos como aquellos del dominio público o privado – en cada ámbito – tanto de sus órganos o entes.

Particularmente, este último texto normativo se refiere a la expresión bienes públicos municipales, como (i) aquellos de dominio público o privado propiedad de los municipios, (ii) de los institutos autónomos y de (iii)las empresas municipales, de (iv) las demás personas en que los entes sometidos a su aplicación tengan una participación igual o superior al 50% del capital social y de (v) las consideradas fundaciones municipales.

Ahora bien, de la lectura del (DLOBP, 2014) se puede observar que, en aquellos casos donde no se posea ese porcentaje de participación mencionado supra, no quedarían excluidos del seguimiento y control de la (SUDEBIP), pues deberán informar y remitirle inventario de tales activos.     

-          ¿Existen consagrados principios cardinales sobre los bienes públicos municipales?

Como principios generales la (LOPPM, 2010) pauta que la administración sobre los bienes deberá ser ejercida de manera planificada con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio fiscal, coordinadamente con los poderes nacional y estadal.

-          ¿A quiénes le pueden ser aplicadas las normas sobre bienes públicos a nivel municipal?

Están sometidos a las normas de administración y control sobre bienes públicos, (i) los órganos  municipales: alcaldía, concejo municipal, sindicatura, contraloría, secretaría municipal, cronista;  servicios desconcentrados municipales (antes servicios autónomos); (ii) los entes: institutos autónomos municipales, empresas municipales, fundaciones, asociaciones civiles, empresas de economía social (cooperativas, cajas de ahorro, entre otras), empresas autogestionarias, empresas cogestionarias, intergubernamentales.

En fin, (iii) todas aquellas formas de derecho público o privado donde el Municipio posea una participación igual o superior al cincuenta por ciento, con o sin fines empresariales.

Como sucede en materia de bienes públicos a que se contrae el (DLOBP, 2014) los sistemas de auditoría interna como la contraloría municipal hacen seguimiento y control en aquellos casos donde la  participación porcentual no supere el 50%, a que se refiere el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014) para encasillarlo como ente (municipal en este caso), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015), el (DLOBP, 2014) y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y sistema nacional de control fiscal (2010), entre otros.

Nada puede quedar por fuera del seguimiento patrimonial, por pequeño que sea pues los recursos públicos son importantes.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

¿Se puede mediante Ordenanza fijar solamente días continuos para declarar y pagar el Impuesto Municipal sobre Actividades Económicas? II

 

¿SE PUEDE MEDIANTE ORDENANZA FIJAR SOLAMENTE DÍAS CONTINUOS PARA DECLARAR Y PAGAR EL IMPUESTO MUNICIPAL SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Se necesita determinar a quién le corresponde la ejecución de las normas tributarias que aprueba el concejo municipal o que provienen de leyes nacionales o estadales, en ejercicio de la potestad tributaria.

La respuesta a tal duda se ubica en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), cuando se encuentra el lector con la llamada Hacienda Pública Municipal; dentro de ésta hay temas como la administración financiera del municipio y la administración tributaria.

A esto se debe adicionar que la autonomía del municipio comprende la administración de sus bienes y demás ingresos, siendo los de carácter tributario parte de ellos.

Esa administración es competencia de la rama ejecutiva municipal: alcaldía.

-          ¿Qué es la administración tributaria municipal?, ¿La conforma un único organismo o pueden ser varios?, ¿Cuál es su papel?

La Administración Tributaria es el órgano por medio del cual se materializa la gestión impositiva, ya que tiene a su cargo el manejo de los impuestos, tasas y contribuciones asignados al Municipio, bien sea por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) o por diversas leyes; tan importante que se dedicó el reconocimiento y relevancia de ésta – aunque dirigida al ámbito nacional, ha dado pie para su construcción en los restantes niveles del Poder Público.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) dedica unos artículos sobre el particular, lo cual está enmarcado dentro de los aspectos de la Hacienda Pública Municipal, por cuanto el Sistema Tributario está comprendido en la administración financiera de la Entidad; en tal sentido, expresa que el Alcalde es el responsable de la Hacienda Pública y le corresponde la dirección de su administración financiera, sin perjuicio del régimen de control atribuido al Concejo Municipal, la Contraloría Municipal y al control ciudadano: contraloría social y  medios de participación.

Por cuanto implica un manejo complejo de datos y otros aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial sino también personal, es necesario crear una estructura técnica que le permita al Municipio - como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las cargas públicas locales.

Acerca de la competencia tributaria municipal se puede resumir en lo expresado por una decisión de la Sala Constitucional de fecha 08 de marzo de 2003, caso: “Constructora Pedeca vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar”; donde señaló:

“…se evidencia que los municipios tienen, dentro de su competencia material y espacial, un poder tributario originario que les permite regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones que dice de aplicación preferente a la normativa del Código Orgánico Tributario.

 

 Así, los Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes…”  (Subrayado mío)

 

La Ley Orgánica del Poder Público (2010) recogió estas nociones jurisprudenciales de esta manera:

“… El régimen de prescripción de las deudas tributarias se regirá por lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario. Dicho Código aplicará de manera supletoria a la materia tributaria que no esté expresamente regulada en esta Ley o en las ordenanzas.”

 

En el mismo sentido, la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las potestades tributarias de los estados y municipios (LOCAPTEM, 2023):

“... Las disposiciones del Código Orgánico Tributario serán de aplicación supletoria a los tributos de los estados y municipios.”

 

Siguiendo al profesor Brewer Carías con aquello de la no coincidencia de las funciones con los órganos que la ejercen, si bien la administración tributaria puede hacer uso de dictar actos administrativos de carácter normativo, como sería una resolución o circular, por ejemplo, la típicamente legislativa le compete estrictamente al concejo municipal pues, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) dentro de sus competencias tiene a su cargo la potestad tributaria de la entidad local.

Ya se veía líneas arriba que el Código Orgánico Tributario (2020) sólo a las leyes (ordenanzas en el caso de los municipios) corresponde regular con sujeción a las normas generales de éste, los elementos constitutivos de los tributos asignados (impuestos, tasas y contribuciones) como sujetos, hechos imponibles, bases imponibles, exenciones, exoneraciones, beneficios, incentivos, entre otros.

Tales aspectos conforman lo que se denomina la reserva legal tributaria; ello con la finalidad de ejercer mecanismos de control institucional y balancear el ejercicio del poder público.

Ello queda corroborado con una transcripción de la Ley Orgánica del Poder Público al establecer que únicamente por vía de ordenanzas se pueden crear, modificar y suprimir tributos; partiendo que son textos normativos con carácter de leyes locales, mal podría la administración tributaria dictarlas, ni siquiera con una habilitación legislativa, lo cual no está previsto para el ámbito local.

Ahora bien, el hecho que la administración tributaria esté imposibilitada para crear, modificar o suprimir tributos, para nada significa que no posea herramientas para detraer de los particulares el importe legítimo para sostener las cargas públicas.

Todo lo contrario.

El Código Orgánico Tributario (2020) es claro al señalar que ha de contar con amplias facultades para la determinación, inspección y fiscalización para comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones referentes con los impuestos, tasas y contribuciones que se le adeuden al municipio; de una lectura se observa que puede realizar procedimientos de verificación, fiscalización y determinación, lo que pasa por liquidar y recaudar como fases subsiguientes a la determinación.

Para esto, puede valerse medidas administrativas nominadas e innominadas - como se clasifica en Derecho Procesal entre las que cuentan retención de contabilidad con soportes, practicar avalúos, tomar posesión de bienes, uso de programas o sistemas que faciliten obtención de datos; por ejemplo - para resguardar ante posibles prácticas evasoras de los sujetos pasivos, con lo cual se afecta el patrimonio municipal; hay que recordar que, tanto el Código en cuestión como la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) contienen normas que obligan a los organismos, funcionarios y particulares a prestar irrestricto apoyo a las autoridades hacendísticas en el ejercicio de sus actividades y obliga la denuncia sobre cualquier hecho dañoso que pueda perjudicar a la hacienda municipal.

Puede suscribir convenios, crear registros que implican la obligatoria inscripción y actualización.

Dentro de sus posibilidades investigativas, puede requerir información de toda clase de personas, tanto del sector público como privado, incluidas personas naturales, debiendo prestar su concurso no siendo alegable secreto bancario ni secreto profesional para quienes se encuentren en relación de dependencia con quien investigan.

Por si fuera poco, cuentan con la posibilidad de practicar la determinación sobre base presuntiva.

El Código Orgánico Tributario (2020) dota a la administración tributaria de efectuar procedimientos como el cobro ejecutivo sin tener que acudir a tribunal, pudiendo realizar – como si se tratara de uno – de ordenar y realizar la práctica de medidas preventivas (embargos, secuestros de bienes, prohibición de enajenar gravar) y/o ejecutivas (embargos ejecutivos, remate), es decir, las que son durante y posterior a la emisión de la decisión definitiva hasta la solventación del deudor, respectivamente.

No contento con esto, en fecha 02 de mayo de 2024, según sentencia 209 de la Sala Político Administrativa, estableció que los impedimentos de acceso al portal tributario (bloqueos) se conciben como estrategias de la administración tributaria para provocar de los sujetos pasivos el cumplimiento oportuno de los deberes que les conciernen.

El legislador municipal debe ser cuidadoso cuando considera la aprobación de una ordenanza que regule el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) - como cualquier otro tributo, obviamente - de no violentar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), pues allí están los principios generales desarrollados que el Constituyente de 1999 fijó, al igual que el Código Orgánico Tributario (2020) y la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las potestades tributarias de los estados y municipios (LOCAPTEM, 2023), ya que en ellos hay gran cantidad de normas armonizadoras mantenidas desde hace muchos años y de aplicación diaria.

Si no se trasgrede, además de los supuestos vinculantes fijados por las decisiones del Máximo Tribunal, el municipio posee margen de maniobra para ejercer esa autonomía relativa de la que se ha hecho referencia en estas líneas.

Asimismo, no invadir las áreas de competencias de otros niveles del poder público, especialmente con tributos nacionales: Impuesto sobre la Renta (ISLR), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto al alcohol o el tabaco y sus derivados, entre otros.

Con vista de lo anteriormente expuesto, el ámbito local podría establecer en sus ordenanzas que el período para declarar y pagar el Impuesto en referencia sea hecho tomando como referencia los días continuos, debiendo quedar claro que si el último de los días para el cumplimiento por los sujetos pasivos quedare en día inhábil, como sábados, domingos o días festivos, se entenderá prorrogado para el primer día hábil siguiente sin que la administración tributaria pueda iniciar procedimientos sancionatorios.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.