MUNICIPIO E INMUNIDAD FISCAL FRENTE A ENTES PÚBLICOS II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
En la anterior entrega se hacían
consideraciones preliminares como la de establecer lo que son entes y sus
características.
Para esta ocasión se va a
abordar el problema sobre potestad tributaria e inmunidad fiscal.
Primeramente, la potestad –
siguiendo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel
Ossorio – se define como el dominio, poder, jurisdicción o facultad que se
tiene sobre alguna cosa.
Partiendo de una noción básica
donde el Estado en todas sus vertientes requiere de recursos para la
satisfacción de necesidades colectivas, pudiendo traducirse en servicios
públicos prestacionales, tales como: agua, gas, electricidad, aseo urbano,
entre otros; como los no prestacionales.
Ello conlleva tener que obtener
el dinero o bienes para lograr ese cometido. De allí que la tributación sea uno
de los aliados insustituibles con esa finalidad.
Ahora bien, tal quehacer público
demanda esfuerzos, no solamente para la procura sino también su procesamiento,
de manera que los particulares tampoco sean vulnerados en sus derechos, como
ocurría en la Edad Media donde el papel del recaudador de impuestos era uno de
los oficios más repudiados ante la carencia de proporcionalidad y racionalidad del
gasto del monarca de turno.
Afortunadamente la ciencia ha
evolucionado a través de los años y la historia relata las conquistas obtenidas
en ese sentido.
La administración tributaria
ejerce el papel activo en la relación jurídica tributaria y debe enmarcar su
actuación dentro de las normas dictadas para evitar lesionar derechos de los
particulares, porque la tributación debe ser herramienta para el progreso y
bienestar.
Si bien la autonomía municipal
lleva consigo la gestión de las materias de su competencia, entre las que se
cuenta la creación, recaudación e inversión de sus ingresos, no es menos cierto
que aquélla – forzosamente – no puede trasgredir las regulaciones
constitucionales, por ser la cúspide del ordenamiento jurídico
La noción de autonomía siguiendo
al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”,
Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud
de la entidad de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su
actuación.
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), en primer lugar, reconoce el concepto de
autonomía municipal, lo que es propio de los estados federales, ya que concibe
a la descentralización como una de las mejores herramientas de acción política
para la satisfacción de las necesidades colectivas.
La Exposición de Motivos de ésta
se pronuncia expresamente a favor de los ámbitos locales, remitiendo al
legislador el desarrollo de los principios constitucionales.
En tal sentido el Poder Municipal
– dentro de lo que comprende la autonomía – puede crear, recaudar e
invertir sus ingresos, para poder ejercer el cúmulo de competencias; la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) le asignó ramos rentísticos,
lo que se conoce comúnmente como potestad tributaria originaria para
diferenciar de las asignaciones que provienen estrictamente desde la esfera
legislativa, como ocurre con el Impuesto sobre Predios Rurales o el Impuesto
sobre Transacciones Inmobiliarias que deben legislarse mediante ley nacional.
Al estudiar el tema de las
competencias no se habla de materias exclusivas, pues el Constituyente ha
trabajado siempre con el concepto de competencia residual; así lo ha dicho la
Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal en sentencia Nº 1090 del 11 de
mayo de 2000 cuando expresó que
“...la competencia de los
municipios es residual; todo aquello que no sea competencia del poder nacional,
propiamente dicho, será competencia de los municipios.
Y, por cuanto las materias
referentes a la vida local no se encuentran reservadas al poder nacional, es
lógico pensar que es materia de la competencia de la materia municipal…”
La jurisprudencia del Máximo Tribunal
recoge episodios en los que se ha analizado el concepto y contenido de la autonomía,
tanto en Sala Constitucional como Político Administrativa, donde se ha
perfilado que ella no implica el aislamiento del resto de las estructuras para
el cumplimiento de los fines del Estado como se acotó supra; ejemplo aplicable
el sometimiento al control jurisdiccional constitucional como contencioso
administrativa por parte del ámbito local.
Sobre la inmunidad fiscal la Carta
Magna señala que la potestad impositiva de los municipios, a favor de las demás
entidades públicas se extiende solamente a las personas jurídicas estatales
creadas por ellas, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la
administración pública nacional y estadal.
Véase con el siguiente ejemplo.
Suponga que un municipio tiene dentro
de su jurisdicción a una empresa pública nacional, la cual genera
manifestaciones de riqueza gravables a los ojos del municipio, como podría ser
por concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos o Impuesto sobre Vehículos.
Si se lee la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal (LOPPM, 2010) en cada uno de los tributos mencionados al leer
los hechos imponibles, como (i) el ejercicio habitual del comercio con
cualquier actividad lucrativa de carácter independiente o (ii) tener derechos
de propiedad u otros derechos reales sobre bienes inmuebles urbanos en jurisdicción
del municipio para ambos casos; (iii) la propiedad de vehículos de tracción
mecánica por parte de una persona natural o jurídica en el municipio
respectivo.
Estos son los supuestos normativos
básicos de los impuestos mencionados y, a primera vista, da la impresión que el
ente público encaja en el tipo que le subsume en la condición de contribuyente.
Sin embargo, tras la lectura del
Texto Fundamental se encuentra el lector con la inmunidad fiscal, la cual se
vincula con la imposibilidad de exigir el pago de tributos a ciertos sujetos –
en este caso entes públicos – por cuanto se parte de la base que son recursos
públicos destinados por norma a determinados quehaceres públicos.
No es igual inmunidad fiscal que
exoneraciones ni exenciones, las cuales se tratarán en otro momento.
Este principio contenido en norma
constitucional veda la factibilidad de recaudar de las empresas públicas suma alguna
por concepto de tributos – impuestos, tasas o contribuciones – de manos y hacia
destino de otra entidad pública, sin importar que sea nacional, estadal o
municipal, ya que – por una parte – saldrían de un centro a otro de imputación
presupuestaria por conceptos fiscales.
En una oportunidad se planteó que no
es aplicable la inmunidad en el caso de los entes públicos cuando estos no son
creados (sentido literal de la norma) sino adquiridos – por ejemplo en el caso
de expropiaciones o reservas – porque no son originarios.
Ocurrió cuando se produjo la reserva
del cemento en favor del Poder Nacional, por órgano del Ejecutivo, pasando a
convertirse en empresas públicas varias sociedades mercantiles que explotaban
el ramo, llegando a trasladarse la totalidad del patrimonio y el control
accionario.
El Municipio – haciendo uso de su
poder tributario – aprobó una ordenanza sobre actividades económicas, lo que
devino en una demanda de nulidad ante la Sala Constitucional, siendo uno de los
argumentos el hecho de cesar como empresa privada para tornarse en nacional,
por obra de los instrumentos jurídicos que consagran la reserva del cemento, no
solamente como producto de primera necesidad sino también como producto estratégico para la realización de
proyectos de construcción de viviendas, entre los que se cuenta la llamada
Misión Vivienda.
Al respecto, el Tribunal Supremo de
Justicia en Sala Constitucional, mediante
sentencia de fecha 27 de octubre de 2015, se pronunció argumentando que el
hecho de una empresa del Estado sea o no a título originario, para nada
incide a los ojos del Constituyente ni del Legislador, puesto que el elemento
definitorio es la titularidad sobre la
sociedad aplicando un criterio axiológico.
Basaron su apreciación en el hecho que
sería contrario a la norma porque entorpecería el desempeño público, cuando la
Constitución posee un sistema regulatorio con la participación de los particulares
e – inclusive – en solitario mediante los mecanismos previstos. Se trata
entonces de una limitante no prevista ni deseada.
De hecho, se expresó que – desde el
mismo instante de operar la reserva – se hacía exigible la inmunidad fiscal frente
al municipio, no resultando dable a éste la percepción de sus tributos; sin
embargo, quedaba pendiente con los adeudados con anterioridad, a lo cual
manifestó que resultaría procedente por cuanto no podría gozar de tal beneficio
con efecto retroactivo.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un vistazo a
los artículos denominados “Los Poderes Públicos”, “La Hacienda Municipal”, “La
Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El
Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador
Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades
Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y
Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en
el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”,
“Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria
Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en
el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El
COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y
Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre
Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto
sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”,
“Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema
Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos
Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones
Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la
creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento de Interior y
Debates”, “el Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación
Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de
Competencias”, “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de
una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el
Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros; que se encuentran
publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se construye
desde sus municipios.
