¿Puede ejercer el Concejo Municipal actividades de control sobre un ente municipal? II

¿PUEDE EJERCER EL CONCEJO MUNICIPAL ACTIVIDADES DE CONTROL SOBRE UN ENTE MUNICIPAL? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Respondiendo las interrogantes de la entrega pasada, hay que indicar que la jerarquía sobre un ente municipal, es decir, una organización administrativa de carácter descentralizada, se observará en el instrumento de creación: decreto, acta constitutiva, estatutos, según sea el caso.

Sin embargo, suele ocurrir que el Alcalde está en las juntas directivas o designa un representante directamente, por lo menos en las empresas y fundaciones municipales.

Cuando son los institutos autónomos o públicos quien lo preside pasa por designación del Alcalde.

Hay que recordar que existe el llamado Recurso Jerárquico Impropio (Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, LOPA, 1981) cuyo conocimiento corresponde a la máxima autoridad del órgano de adscripción (Alcalde en el caso que nos ocupa), por lo que no es acertado el planteamiento.

Muchos municipios que cuentan con Ordenanza de Procedimientos Administrativos lo conciben en su articulado como una forma de ejercer sus competencias sobre el ente.

No debe confundirse la jerarquía con la competencia del Legislativo Local para llevar a cabo interpelaciones, investigaciones, averiguaciones, propias de todo parlamento.

En el mismo sentido funcionan las contralorías municipales, como se observa en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal.

Por lo tanto, no es exacta la expresión por las razones expuestas, ya que la jerarquía está bien definida tanto en doctrina, legislación como la jurisprudencia nacional; no le corresponde en este caso al Concejo Municipal.

A título de ejemplo está el texto sobre Organización Administrativa del profesor Allan Brewer Carías muy conocida.

El control obedece a otras razones como bien lo explican las diversas fuentes del Derecho.

Es procedente que el Concejo Municipal ejerza su función o competencia de control sobre el ente fundacional, empresarial o institucional; tan así es que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal contiene normas sobre este punto en cuestión.

La segunda interrogante ha sido resuelta por el Máximo Tribunal al señalar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al instaurar la revocatoria de los cargos de libre elección corresponde a los ciudadanos quienes - como depositarios, destinatarios y principales beneficiarios de la soberanía - manifestar en su momento - cuando se ha convocado y organizado debidamente según la legislación electoral - el parecer sobre la gestión del mandatario.

Distinto es cuando se produce, por ejemplo, por orden de detención judicial; la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) ha previsto esas situaciones de manera expresa.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere la lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión municipal”, “ La Función Legislativa del Municipio”, “La Organización Municipal”, “Municipio y otras entidades locales”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Consejo de Estado”, “Municipio y Descentralización”, “Municipio y Leyes de Base”, “Las Competencias Concurrentes”,   “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Responsabilidad Patrimonial”, ¿Pueden los Municipios crear Servicios Desconcentrados?”, “Municipio y Control Interno”, “La Contraloría Municipal”,  entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información. 

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

¿Puede el Municipio ejercer actividades de control sobre un ente municipal? I

¿PUEDE EJERCER EL CONCEJO MUNICIPAL ACTIVIDADES DE CONTROL SOBRE UN ENTE MUNICIPAL? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Recientemente en una sesión de clases surgió una polémica acerca del ejercicio de las competencias del Concejo Municipal.

Específicamente ocurrió en los siguientes puntos:

1.- Si el control sobre un ente local es legal porque implica que la jerarquía no está en manos del Alcalde u otro funcionario ejecutivo, ya que se diluye entre el Concejo Municipal y éste.

2.- Si al no ser aprobada la Memoria Anual al Alcalde, puede ser destituido por el Concejo Municipal y quién tomaría el cargo de aquél mientras se elige uno nuevo.

Para ello hay que realizar algunas precisiones.

En cuanto al punto número uno, por definición, el parlamento es competente para ejercer el control sobre la Administración.

Veamos este par de ejemplos antes de llegar al nivel municipal.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) establece como competencias de la Asamblea Nacional ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administración Pública Nacional.

Esto significa que puede realizar investigaciones, interpelaciones, entre otras; debiendo los funcionarios o particulares a quienes se les haga el llamado o requiera información prestar su colaboración sin que puedan negarse, so pena de incurrir en responsabilidades conforme las previsiones constitucionales y legales.

Otra forma es la de dar votos de censura a funcionarios, pudiendo mencionar el caso del Vicepresidente Ejecutivo o los Ministros.

En el mismo sentido ocurre en las entidades federales (Estados: Miranda, Nueva Esparta, entre otros).

El Poder Legislativo se ejerce por el Consejo Legislativo Estadal; los parlamentarios estadales se regirán por las regulaciones de la CRBV contempla para los diputados nacionales  en cuanto les sea aplicable, aunque siguiendo el esquema federal, los Estados aprueban su legislación aplicable en su territorio - sin que ello signifique el no cumplir y hacer cumplir las normas nacionales por aquello de su autonomía – pero tampoco se trata de una relación jerárquica.

Por último, el nivel municipal, posee un Poder Legislativo denominado Concejo Municipal.   

Se encuentra estructurado como un cuerpo colegiado, lo que va en consonancia con la función deliberante, puesto que sus actos están enmarcados dentro de la participación, parlamentarismo, consulta, entre otros elementos.

Los agentes públicos que hacen posible al Concejo Municipal se denominan Concejales, quienes son funcionarios de elección popular, por lo que entran en las categorías de procesos comiciales establecidos por la legislación nacional,  rigiéndose por el Poder Electoral como indica la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999).

Tiene a su cargo también ejercer el control político sobre los órganos ejecutivos locales, pudiendo hacer investigaciones dentro de las materias de su competencia, interpelaciones, entre otros; tanto a funcionarios y empleados municipales como a particulares, quienes deberán prestar su colaboración.

Establecidas las nociones constitucionales sobre las ramas del Poder Público pertinentes se puede descender al planteamiento de estas líneas.

Suelen emplearse los vocablos entes y órganos  de forma semejante para referirse a las formas organizativas públicas.

En el campo legislativo se han establecido las distinciones aplicables a cada caso.

El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) define a los  órganos y entes, como también las demás normas para cada uno.

Conceptúa a los órganos como estructura administrativa central (ministerios, gobernaciones, alcaldías, concejos municipales, por ejemplo).

Los entes – siguiendo al DLOAP - son las organizaciones administrativas descentralizadas funcionalmente con personalidad jurídica propia de la que poseen la República, estados y municipios, sujetas al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por sus órganos rectores o de adscripción; mientras que, las  misiones son programas destinados para la satisfacción de necesidades fundamentales y urgentes de la población.

Cabe destacar que existen órganos y entes en todos los ámbitos del Poder Público. Lo realmente importante es que la LOAP contribuye con el municipio en cuanto a las formas de gestión (órganos y entes) para que las regulaciones sean uniformes, con miras al ejercicio de control por las autoridades y ciudadanos.

Este texto normativo no debe verse en forma aislada ya que interactúa con leyes provenientes del nivel nacional como la

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     - Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), cuyo objeto es desarrollar los postulados         constitucionales de este componente de los poderes públicos, en cuanto a su organización,             administración, gobierno y control.
    
       - Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981).
   
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector        Público (2015).
     
 - Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010).
      
 - Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010), entre otros, por cuanto es diverso el elenco de gestiones y autoridades ante los que deben efectuarse trámites diariamente.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere la lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión municipal”, “ La Función Legislativa del Municipio”, “La Organización Municipal”, “Municipio y otras entidades locales”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Consejo de Estado”, “Municipio y Descentralización”, “Municipio y Leyes de Base”, “Las Competencias Concurrentes”,   “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Responsabilidad Patrimonial”, ¿Pueden los Municipios crear Servicios Desconcentrados?”, “Municipio y Control Interno”, “La Contraloría Municipal”,  entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información. 

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Importancia del Control en el Municipio por el Concejo Municipal II

IMPORTANCIA DEL CONTROL EN EL MUNICIPIO POR EL CONCEJO MUNICIPAL II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

El control sobre la actividad administrativa en el municipio posee varias vertientes.

Aun cuando la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) atribuye expresamente la función de control a la Contraloría Municipal, es menester indicar que esta afirmación no es definitiva ni excluyente, por cuanto existen previsiones legales donde se atribuye al Concejo Municipal, como también a través de los ciudadanos mediante la llamada contraloría social.

En efecto, el órgano legislativo local ejerce el control político sobre los órganos y entes municipales, pudiendo hacer investigaciones, interpelaciones, entre otros; tanto a funcionarios y empleados municipales como a particulares, quienes deberán prestar su colaboración.

También podrá realizar auditorías, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo respecto de las actividades, evaluar los planes, programas y proyectos; se incluyen estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros o de cualquier otra naturaleza para determinar el costo de los servicios públicos.

Cuando realiza actividad legislativa puede solicitar la colaboración de entidades públicas y privadas, así como particulares, quienes deben prestar su máxima colaboración.

Es menester recordar  que, en el caso de los órganos y entes públicos, ello gira en función del principio de colaboración entre poderes para la realización de los fines del Estado.  

El Concejo Municipal se encuentra estructurado como un cuerpo colegiado, lo que va en consonancia con la función deliberante, puesto que sus actos están enmarcados dentro de la participación, parlamentarismo, consulta, entre otros elementos.

Como todo cuerpo parlamentario se organiza en comisiones de trabajo, pudiendo ser permanentes o temporales. De igual manera, cuenta con una Junta Directiva para la realización de las labores administrativas y de representación del Concejo Municipal, por lo que suelen tomar el modelo nacional del órgano legislador, con las denominaciones de Presidente, Vicepresidente en número de dos y un Secretario.

Quedaba pendiente tratar un punto en relación con la remuneración de los concejales, quienes – de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) les corresponde dieta, es decir, pago por sesión.

Esto les hacía ser sujetos de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios del Poder Público (2011), lo cual les hizo pensar que lograrían el viejo anhelo de percibir remuneraciones como sus pares de otros poderes públicos.

A principios del año 2017 se introdujo ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia una acción basada en la inconstitucionalidad de algunos artículos de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios del Poder Público por parte de una legisladora estadal argumentando que la aplicación de este texto desmejoraba su calidad de vida, al igual que la de su grupo familiar.

Tras admitir el Tribunal declaró el asunto como de mero derecho y procedió a resolver el fondo de la controversia declarando  –  a escasos meses -  totalmente nula la mencionada Ley Orgánica; para ello razonó la decisión en:

1.- La progresividad de los derechos,

2.- Derecho a la no discriminación.

3.- Irretroactividad de la ley.

4.- Intangibilidad y progresividad de los derechos laborales.

5.- Derecho a un salario digno.

6.- Previsión presupuestaria en el sector público.

7.- Principios del régimen socioeconómico de la República.

8.- El trabajo como hecho social.

Concluyó la Sala que se originó una depresión en el ingreso y derechos de los sujetos que prestan su desempeño en los cuadros de mayor nivel en el ámbito público, dado que – aun cuando la Constitución de la República ordena una limitación en la remuneración – no es menos cierto que debe armonizarse, lo que no ocurrió en el presente caso por la manera como abordó el legislador el tema y así lo plasmó en su articulado.

Por tal razón en la parte dispositiva del fallo se acordó la publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Alto Tribunal, en cuyo sumario se expresará:

“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara nula la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.952, del 12 de enero de 2011”.

Por otra parte, esto retrotrajo a considerar cómo se manejaría el problema primario, bien sea regresar a la antecesora ley o no disponer de ninguna.

Hasta el momento de escribir estas líneas no se ha escuchado de alguna propuesta o recurso de interpretación que permita tener certeza al respecto.

Esto puede ser motivación para otros artículos por quien suscribe.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y Tributación”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿sesenta días siempre?”, “Las Ordenanzas Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “La Función de Control en el Municipio”, “Municipio y Control Interno”, “Municipio y Otras Entidades Locales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Anulación de  Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios del Poder Público”, “Municipio y Reconducción Presupuestaria”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Reglamento Interior y Debates”, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com    

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Importancia del Control en el Municipio por el Concejo Municipal I

IMPORTANCIA DEL CONTROL EN EL MUNICIPIO POR EL CONCEJO MUNICIPAL I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Al leer la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) se observa que el alcalde tiene la competencia de la administración de los bienes y rentas municipales, no es menos cierto que ese poder debe poseer mecanismos que impidan como decimos en criollo “pagarse y darse el vuelto”.

Es por ese que desde la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) existen normas rectoras que tienden a buscar el equilibrio entre los poderes públicos.

En efecto, cuando se estudia el Poder Legislativo se encuentra el lector que los parlamentarios tanto en el nivel nacional, estadal como municipal, tienen asignada la función de control sobre el resto; ello obedece a motivaciones políticas y técnicas.

Además esto es una muestra que los funcionarios edilicios ejercen una representación de todos los ciudadanos del ámbito local, independiente si se sufragó por ellos o no, una vez proclamado por el Poder Electoral.

Es menester acotar que el órgano legislativo local se denomina Concejo Municipal. Se trata de un cuerpo colegiado a diferencia del alcalde o del contralor municipal donde su máximo jerarca es una sola persona.

Los funcionarios que ejercen la función parlamentaria se llaman Concejales; acceden a sus cargos por vía de elección popular, lo que significa que deben someterse a los lineamientos del Poder Electoral.

Dentro del elenco de competencias atribuidas al Concejo Municipal se encuentran:

1.- Iniciar, consultar con las comunidades; discutir y sancionar los proyectos de ordenanzas.

2.- Dictar y aprobar su reglamento interior y de debates, con miras a organizarse y sancionar las reglas de orden caso de infracción aplicable a sus deliberaciones.

3.- Aprobar el Plan Municipal de Desarrollo y los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística.

4.- Ejercer la potestad tributaria del municipio.

5.- Aprobar el presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual

6.- Acordar la participación del municipio en organizaciones intermunicipales, así como autorizar la creación, supresión o modificación de órganos desconcentrados y entes municipales.

7.- Autorizar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público y lo concerniente a la enajenación de ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del alcalde.

8.- Aprobar el Plan de Inversión Municipal, contenido en el proyecto de ordenanza de presupuesto presentado por el consejo local de planificación.

9.- Autorizar la ausencia del alcalde en forma temporal.

10.- Autorizar créditos adicionales al presupuesto de ingresos y gastos del ejercicio económico financiero del municipio.

11.- Ejercer las funciones de control sobre el gobierno y la administración municipal.

12.- Presentar a la comunidad la rendición de su gestión legislativa y política.

13.- Organizar la normativa referente sobre justicia de paz

14.- Las demás que le atribuyan las leyes.

Nótese que si bien el alcalde tiene amplio margen de maniobra sobre la administración requiere el concurso del legislativo para actos de disposición, por ejemplo.

Así como el Ejecutivo – en cumplimiento de las normas constitucionales – no podría poner en práctica un proyecto de presupuesto de forma unilateral, sino que debe someterlo al Concejo Municipal para su estudio y aprobación, lo que se aplica tanto para los recursos ordinarios como extraordinarios, so pena de nulidad absoluta y la activación de responsabilidades, incluidas las de tipo penal, por el daño patrimonial al Municipio, como tampoco se podrían reconocer las deudas en que se incurriere producto de esa situación.

Esto tiene como norte establecer mecanismos de equilibrio o - como diría algunos entendidos de la doctrina pública - pesos y contrapesos. 

Otro ejemplo en función de control parlamentario es la materia de tributaria local.

Si bien puede el alcalde someter – por vía de iniciativa – a la consideración alguna modificación o cambio total de las normas sobre impuestos, tasas y contribuciones municipales, corresponde al Concejo Municipal su estudio y aprobación definitiva.

Aquí se dan cita los postulados constitucionales desarrollados por el legislador, tales como:

• Principio de Legalidad Tributaria.
• No confiscatoriedad.
• Justicia Tributaria.
• Tiempos para la entrada en vigencia de las normas tributarias.
• Sometimiento a las normas nacionales sobre armonización y coordinación tributarias, así como los principios, parámetros y limitaciones establecidos por el Poder Nacional de acuerdo con la Constitución de la República.

Sabiamente el legislador repartió el ejercicio de la función de control con miras a evitar un eventual  concierto entre funcionarios para delinquir aprobando solicitudes que puedan generar irregularidades.

A título de reflexión en las comunidades ha venido germinando una suerte de movimiento vecinal en el que los residentes están más al corriente de los asuntos que le afectan en su esfera inmediata; si bien no es abrumador en los últimos procesos electorales para concejales, ha venido en aumento la incursión de vecinos – sin apoyo en muchos casos – de los partidos políticos tradicionales sino a través de organizaciones generadas por ellos.

Entiendo que es un comienzo y promete dará mucho que hablar en el futuro cuando – de ser el caso - muchos alcaldes no cuenten en el concejo municipal con mayoría de sus partidos pero si de esos vecinos organizados incorporados como concejales tras haber triunfado en su proceso electoral que en algunos casos hasta pueden ser antagónicos ideológicamente, pero pueden constituir el equilibrio en un momento dado.

Son expresiones y procesos que nos tocará vivir y aprender.

En las siguientes entregas se hará mención de los otros intervinientes en la función de control.  

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y Tributación”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿sesenta días siempre?”, “Las Ordenanzas Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “La Función de Control en el Municipio”, “Municipio y Control Interno”, “Municipio y Otras Entidades Locales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Anulación de  Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios del Poder Público”, “Municipio y Reconducción Presupuestaria”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Reglamento Interior y Debates”, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com    

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Las Ordenanzas Municipales

LAS ORDENANZAS MUNICIPALES

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Durante el tiempo que se han publicado artículos en el área municipal por quien suscribe mucho se ha comentado acerca de las materias con las cuales el Poder Legislativo Local ha utilizado uno de los instrumentos jurídicos – el de mayor jerarquía e importancia – para resolver diversos problemas en el ámbito municipal.

Sin embargo, poco se dedica al estudio en sí mismo de este medio.

Reciben el nombre de Ordenanzas las leyes locales emanadas de los Concejos Municipales; las define la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como “…los actos que sanciona el Concejo Municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local…”

Ahora bien, esto no siempre fue considerado así. Hubo una época en la que eran considerados como actos administrativos.

Para los estudiosos de la ciencia jurídica, siempre nos formulamos la pregunta acerca de cómo podían establecerse ordenanzas de corte tributario en “actos administrativos” si creaban sanciones, deberes formales, alícuotas y tantos otros elementos para su conformación de obligatoria aceptación y acatamiento; donde – solo por traer a la discusión – se regulaban impuestos, tasas y contribuciones fiscales.

Semejante razonamiento de considerarlo como actos administrativos, con el respeto a la investidura, hubiera dado una contradicción constitucional que produce el fusilamiento de la autonomía tributaria y financiera del municipio, conllevando a la imposibilidad manifiesta para legislar, administrar y controlar los tributos que la Constitución y la legislación le asignó, bien sea por potestad originaria como derivada.  

Todo esto resultaba absurdo, hasta que el Máximo Tribunal colocó en la balanza la respuesta acertada y se cambió el concepto.

Hoy día la doctrina, la jurisprudencia y ahora la legislación están contestes de su carácter de ley local.

La jurisprudencia, tanto de la extinta Corte Suprema de Justicia (CSJ) como del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) – según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) – ha fijado posición en el sentido de darle a las ordenanzas municipales su ubicación dentro del ordenamiento jurídico venezolano.

Por ejemplo, en sentencia de la CSJ de fecha 13 de noviembre de 1989 (Caso: Heberto Contreras Cuenca) señaló que la Constitución (1961) confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico local, algunos casos equiparados a la ley nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia incluso con aquellas que son de reserva legal, por lo que se les han otorgado a las ordenanzas el carácter de leyes locales.

El TSJ, en Sala Constitucional mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2001, consideró que la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio Iribarren del Estado Lara del 19 de octubre de 1194 viene a ser un acto de rango sublegal.

Otro caso similar se produjo en decisión – de la misma Sala – de fecha 12 de diciembre de 2001 donde se usó el argumento del rango sublegal de una ordenanza.

Sin embargo, cambió su criterio basándolo en sentencias Nº 928 y 2353, ambas del año 2001; en las proferidas con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, donde concluyó que su rango siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la Constitución de la República, debiendo entenderse que – las ordenanzas – como de ejecución directa de ésta.

Un punto importante en todo esto lo constituye el hecho que los municipios poseen potestad tributaria, tanto originaria como derivada, lo que significa que pueden producir instrumentos normativos que regulen los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo.

Si se observa la CRBV sobre los principios tributarios se encuentra el de que no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes (ordenanzas en el caso municipal). Esto es lo que se conoce como Principio de Legalidad Tributaria.

A la luz de todo esto hubiera resultado cuesta arriba a los concejos municipales aprobar ordenanzas tributarias, por ejemplo, para el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), el de Vehículos o Inmuebles Urbanos; de no poseer las ordenanzas rango legal. Mucho menos sostener las cargas públicas y satisfacer necesidades de sus comunidades.

Obviamente, tarde o temprano, se haría imperioso un pronunciamiento del Máximo Tribunal para reforzar la autonomía local, tomando en consideración que ésta pasa por aquello de gestionar – entre lo que se encontraría legislar y reconocido por establecerlo la propia CRBV la existencia del órgano legislativo municipal – para aclarar las cosas.          

Las Ordenanzas, para su aprobación, deben recibir – por lo menos – dos discusiones y en días diferentes; deben ser promulgadas por el Alcalde y publicadas en la Gaceta Municipal.

Hay un aspecto novedoso que es la consulta obligatoria a los ciudadanos y sociedad organizada contenido por la Norma Suprema y recoge la LOPPM, siendo de obligatorio cumplimiento so pena de nulidad absoluta.

Ejemplos de Ordenanzas tenemos las de Presupuesto, Contraloría Municipal, Impuesto sobre Actividades Económicas, etc.

Cabe a esta altura formular un par de preguntas para aclarar el tema, ¿Dónde se encuentra regulado el procedimiento para su tramitación?, ¿Pueden fijar los concejales a su libre discreción cómo se tramitan a espaldas de los ciudadanos?  

Para responder a la primera la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, si bien no alude a un procedimiento para la aprobación de las ordenanzas, sí lo hace para las leyes nacionales cuando trata el capítulo del Poder Legislativo Nacional.

Esto ha servido como referencia, tanto en la anterior como en la vigente Carta Magna para los legisladores locales.

De hecho al definir lo que es una ley lo hace en estos términos:

“La ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador…” (Cursivas de E.L.S).

A ello hay que agregar cómo el Texto Fundamental estableció el rol de los agentes públicos que se ocupan de la rama legislativa municipal cuando indicó:

“La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales… elegidos en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.” (Cursivas de E.L.S.).

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuyo objeto es desarrollar los postulados constitucionales en relación con esta rama del poder público se refiere a las ordenanzas como “…como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local…” (Cursivas de E.L.S.).

Ello nos da idea que aproxima el establecer la importancia de este instrumento legislativo.

La LOPPM contiene normas para fijar el número y condiciones de elegibilidad como se menciona en la Constitución.

Para contestar la segunda interrogante la respuesta es negativa, ya que – como se indicó supra – existe una fase del trámite donde se requiere someter los proyectos a consulta pública,  lo que nos da como ventaja el hecho de vincularnos más profundamente con la obra de gobierno de los mandatarios locales.

Esto trae como consecuencia la simbiosis municipio-comunidad en aras de mejor calidad de vida, así como también control por parte de quienes depositamos nuestros votos a favor de una opción que, no solamente nos represente, sino también haga realidad las aspiraciones de las comunidades, como ocurre con los servicios públicos, entre otros aspectos.

Al respecto, la CRBV (1999) ordena que, durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, se consulte a los otros órganos del Estado, los ciudadanos y la sociedad organizada para oír su opinión.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) reproduce el mandato constitucional e impone el deber al órgano legislativo de consultar a los ciudadanos y a la sociedad organizada para que – de forma abierta – se incorporen en la discusión y elaboración de propuestas. Implica que – de no hacerse – se tendrá como causal de nulidad del respectivo instrumento jurídico.

Para ello existe un texto normativo denominado Reglamento Interior y Debates, donde descansa el funcionamiento del Concejo Municipal, puesto que allí se regulan la conformación, instalación, conducción de las sesiones, trabajo de las Comisiones, entre otros.

Todo ello también como elemento fundamental para el cabal ejercicio de la participación ciudadana.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Competencias Municipales”, “La Potestad Organizativa del Municipio”, “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “La Consulta Pública”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “El Concejo Municipal”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “El Distrito del Alto Apure”, “La Administración Tributaria Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, “La Autonomía Municipal”, “La Asamblea de Ciudadanos”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una Ordenanza?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.   

¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal? II

¿PUEDE DELEGARSE LEGISLATIVAMENTE LA CREACIÓN DE UN INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

La Constitución de la República (1999)  tiene previsto un tipo de instrumento normativo que ha originado polémicas en los últimos años; se trata de las llamadas leyes habilitantes.

Éstas no son novedosas en Venezuela, dado que  su antecedente más reciente se encuentra  en la Constitución de 1961, lo que el extinto Congreso  utilizó en diversas ocasiones, pero se encontraba limitado a materias económicas y financieras.

La motivación de un texto de esta naturaleza obedece a razones de urgencia, ya que el proceso parlamentario puede tomar meses y hasta años, producto – no solamente por consideraciones de orden político – sino también de otro tipo, puesto que se requieren consultas o informes periciales, económicos o legales, por ejemplo.

Los estudiosos del Derecho Constitucional y Parlamentario se debaten entre las nociones de autorización y delegación que el Poder Legislativo le otorga al Ejecutivo durante cierto tiempo, por lo que tendría una naturaleza diferente.

  

Sin embargo, desde mediados del siglo XX, las constituciones venezolanas se han inclinado por la corriente delegatoria.

Tras examinar las disposiciones de la Carta Fundamental se encuentra el lector con la circunstancia que ha sido prevista expresamente para el Presidente de la República con el concurso de la Asamblea Nacional, lo que equivale a decir que se requiere de la aprobación previa por parte del Legislativo para poder habilitar al Ejecutivo.

De igual forma, la vigente Constitución (1999) permite que se otorgue para materias que no son económicas ni financieras, lo que ha generado discusiones en doctrina y el ámbito político, por decir lo menos. 

En efecto, uno de los campos en los cuales surgieron diferencias de criterio fue con las leyes orgánicas, las cuales requieren para su aprobación de elementos distintos al resto de las emanadas de la Asamblea Nacional.

Por cuanto se encuentran comprendidas en esta categoría las que organizan los poderes públicos, como es el caso de los poderes Judicial, Ciudadano o Electoral, por ejemplo, resulta lógico que se debatiera.

Véase con este ejemplo.

Si el Presidente de la República se habilitara para legislar, ¿podría modificar las salas que conforman el Tribunal Supremo de Justicia o restar competencias al Consejo Nacional Electoral?

Un segundo punto lo constituyen las que contienen procedimientos, como serían con el Código Orgánico Tributario, Código de Procedimiento Civil, Ley Orgánica Procesal del Trabajo  o el Código Orgánico Procesal Penal, por ejemplo.

Nótese que algunas tienen el rango de orgánicas y son de procedimiento.

Otro aspecto es que el Constituyente se limitó a establecer que se sancionarían las leyes habilitantes con una mayoría calificada sin hacer distinciones sobre las orgánicas y éstas.

Una ley habilitante tiene requisitos subjetivos y objetivos que cumplir; ambos concurren para su otorgamiento. Por ejemplo, 

(i) en el subjetivo, no podría darse al Vicepresidente Ejecutivo o a un Embajador.

Tampoco sería procedente que se pretenda habilitar al Presidente de la República por un Concejo Municipal.

(ii) Dentro de los tipo objetivo, el carácter expreso o no tácito, ya que en una ley habilitante se fijan las pautas o, en palabras del Texto Fundamental, “… directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente…”, lo que implica que debe figurar en su texto lo que se concede al Ejecutivo y no asumir que es abstracto, etéreo o a libre interpretación.

(iii) En el aspecto determinación del tiempo, ello tiene como razón de ser la circunstancia de no mantener indefinidamente las funciones legislativas en manos de otro poder público, teniendo un inicio y una  finalización; puede usarse con fecha – 15 de octubre, por ejemplo- o con meses o años – 6 meses o 2 años, por ejemplo – a partir de la publicación en la Gaceta Oficial, lo cual implica que se agotó el procedimiento de elaboración del instrumento: iniciativa, sanción, entre otros.

Establecidos los lineamientos generales para una legislación habilitante en el ámbito constitucional, se puede responder la interrogante que origina estas líneas, debiendo para esto previamente descender a las estructuras municipales, lo que se hace en esta ocasión.

Lo primero que debe indicarse es que, dentro de lo organización política y territorial de Venezuela, el Municipio es la unidad primaria. No hay ninguna otra entidad local o no con esas características.

La Constitución de la República, al regular el Poder Municipal, expresó que será mediante ley orgánica, lo que no podría ser de otra forma por ser éste uno de los poderes públicos territorialmente hablando y ha previsto su estructura. Refleja un Poder Ejecutivo, a cargo del Alcalde; un Poder Legislativo, representado por el Concejo Municipal; un Poder Ciudadano, regentado por la Contraloría Municipal.

Adicionalmente, existe el Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas, lo que se conoce en el ambiente como CLPP.

El legislador nacional – a través de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) - aprobó el marco referencial del ámbito local; en ella se pretenden desarrollar los principios constitucionales, tales como la autonomía, organización, funcionamiento, gobierno, administración, control.

Establece que el Poder Público Municipal, reproduciendo a la Carta Fundamental, se ejerce a través de cuatro funciones: Ejecutiva, Legislativa, Control y Planificación.

Por cuanto se han precisado los elementos de consideración del planteamiento del título objeto de estas líneas, con las normas constitucionales y legales que consagran la estructura municipal, ya es posible considerar el fondo del asunto.

En primer término, en doctrina existe el llamado Principio de Legalidad, el cual nos enseña – siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo” – que los actos emanados de los poderes públicos deben realizarse en completa armonía con el derecho.

Ello le impone el deber a las autoridades de ceñir sus actuaciones a lo que denomina como “bloque jurídico”, o sea, las normas preestablecidas.

Significa la conformidad con el derecho, lo que aplicado en materia municipal sería que los concejos municipales, aun cuando están investidos de la potestad legislativa para aprobar ordenanzas – leyes de carácter local -  deben también acatarlas, además de cumplir con la Constitución de la República y demás instrumentos normativos.

Como ha escrito el Maestro Lares (Ob. Cit.), de no estar consagrado en forma expresa, debe admitirse su existencia por interpretación lógica de la estructura democrática y constitucional; en Venezuela una de las garantías que ofrece el ordenamiento es la factibilidad para recurrir de los actos emanados de las autoridades, siendo las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa las encargadas de su ejercicio.

Podría salir al paso de estas ideas la fuente del derecho denominada analogía; sin embargo, tiene limitaciones en razón de este mismo principio.

Cualquier acto debe contener reglas que – de no constar – le harían pasible de nulidad absoluta, siendo uno de ellos la incompetencia manifiesta del funcionario.

Para el caso que nos ocupa, el Poder Legislativo Municipal no tiene asignada dentro de sus competencias dictar ordenanzas de rango habilitante para el alcalde u otra autoridad, lo cual puede corroborarse con una lectura de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Acerca de la competencia se resume que ésta – en materias de Derecho Público – debe ser expresa, lo que significa que no puede asumirla a quien no se la asignado mediante norma jurídica, bien sea de rango constitucional o legal.

De un análisis del procedimiento constitucional para la elaboración de leyes, del cual toma referencias también el legislador municipal en la LOPPM,  se demuestra que está vedado a los otros niveles del Poder Público actuar en ese sentido, es decir, mal podría el Poder Judicial, Electoral o Ciudadano “habilitar” o ser “habilitados”.   

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y servicios públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”, “De los Poderes Públicos”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Distrito Capital”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”,  “La Asamblea de Ciudadanos”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular” “La Cogestión y Autogestión”, “Iniciativa Legislativa”, “La Consulta Pública en el ámbito municipal”, “La Función Ejecutiva en el Municipio”, “El Alcalde”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Ley de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Poder  Popular”, “La Contraloría Social”, “Los Consejos Comunales y su ley orgánica del año 2009”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Participación Ciudadana”,  entre otros, publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, para tener mayor información.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.  

No lo olvide, el país se construye día a día desde sus municipios.  

¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal? I

¿PUEDE DELEGARSE LEGISLATIVAMENTE LA CREACIÓN DE UN INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Como en otras oportunidades se planteó en el aula de clases una pregunta como la que encabeza estas líneas, lo que motivó la presente entrega.

Lo primero que debe tomarse en cuenta antes de analizar la pregunta es la revisión de las normas que regulan a estos entes.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) cuando hace los lineamientos generales de la Administración Pública incluye bajo la denominación de institutos autónomos – sin definirlos – perfilando algunas de sus características.

Posteriormente, en vía legislativa, surgirá con el Decreto con Rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) también la denominación Institutos Públicos, a lo cual cabe la duda si se compadece o no con la previsión de la Carta Magna; ahora bien, ante el conflicto de una norma legal frente a una de rango constitucional, prevalece ésta por ser la cúspide del ordenamiento jurídico venezolano.

Continuando con lo desplegado por el legislador nacional con incidencia en lo local, a la fecha se han aprobado

•    la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010),  
•    el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) y
•     el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector Público (2015).

Dentro de las previsiones para la creación de un ente de esta naturaleza se debe contar con un texto normativo: ley en lo nacional y estadal; ordenanza en el municipal.

La ordenanza en cuestión no se trata de una denominada específicamente para la creación de institutos autónomos o públicos como el DLOAP, aunque puede existir como es el caso de la de Instrumentos Jurídicos Municipales o similar o el Reglamento Interior y Debates.

Se ha utilizado como técnica legislativa que, en la medida de las necesidades, se van delineando las regulaciones sin violentar las previsiones constitucionales como legales mencionadas.  

El DLOAP establece que la creación de un instituto autónomo contendrá los siguientes elementos:

1.- El señalamiento de su actividad en forma precisa, con indicación de sus competencias.

2.- El grado de autogestión presupuestaria, financiera y administrativa.

3.- La descripción de la integración de su patrimonio y de sus fuentes de ingreso.

4.- Su estructura organizativa interna a nivel superior, con indicación de sus unidades administrativas y señalamiento de sus jerarquías y atribuciones.

5.- Los mecanismos de tutela que ejercerá el órgano de adscripción.

La noción de autonomía – ha dicho la doctrina – no es totalmente exacta, puesto que ésta consiste en darse normas a sí misma, siendo lo correcto la de autarquía que es el poder para gobernarse a sí mismo.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales relativos al Poder Público Municipal: autonomía, organización, gobierno, administración, control; donde la participación juega un rol medular.

En el orden legal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), reproduciendo las normas constitucionales, caracteriza a la autonomía como la facultad que tiene el Municipio para

·       

•       la elección de sus autoridades;
•           gestionar las materias de su competencia;
•           creación, recaudación e inversión de sus recursos;
•           dictar el ordenamiento jurídico municipal;
•           organizarse; entre otras.

El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio recoge ambas expresiones en esos términos, derivándolas de la descentralización administrativa y política, por lo que – dice el mencionado autor – no debe confundirse con la que en un estado federal representan los estados (provincias) que lo conforman.

Siguiendo la obra de Juan Garrido Rovira “Temas sobre la administración descentralizada en Venezuela”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; su origen se remonta a la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional del año 1928 con similares características a las actuales.

La tendencia sobre los institutos autónomos es de sustraerles competencias de tipo comercial, pasando éstas a las Empresas del Estado o empresas públicas.

En idéntico sentido opina Jean Rivero en su libro “Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela 1984.  Sostiene que la ausencia de un régimen legislativo del establecimiento público permitía introducir todas las adaptaciones para su actividad.

Sin embargo, actualmente en Venezuela se supera esta situación con la aprobación del Decreto con rango, valor y fuerza de  Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), la cual regula aspectos atinentes a la organización de la administración, tanto en lo central como descentralizado, teniendo como antecedente la hoy derogada Ley Orgánica de la Administración Central.

El segundo elemento a considerar para dar respuesta al planteamiento inicial es la competencia

El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; se expresa sobre la competencia como el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que le han sido asignadas para actuar en sus relaciones con los otras instituciones del Estado y los particulares.

Este autor explica que

(i) la materia es quien define a la competencia; por ejemplo, corresponde al Concejo Municipal lo atinente con la sustanciación y aprobación de las ordenanzas de cualquier tipo, no previéndose la habilitación legislativa del Alcalde. Si ocurriere sería nulo absolutamente.

(ii) Por territorio se entiende que es el espacio geográfico donde se desarrollarán las competencias. 

Para el caso de los municipios solamente puede y debe ejercerlas dentro de los límites de su jurisdicción, no pudiendo hacerse valer – por ejemplo – una Ordenanza del Municipio Baruta (Miranda) en el Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital y viceversa.

(iii) El grado está circunscrito con la jerarquía que se ocupa. No podría un Director de Catastro ejercer la competencia atribuida al Alcalde en materia de designación del Director del Cuerpo de Policía Municipal previstos por la LOPPM y la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Policía y Cuerpo de Policía Nacional (2009).

Mientras que (iv) el tiempo se ha previsto como una limitante, puesto que el legislador puede fijar una duración para la aplicación de la norma; por ejemplo, cuando se dicta una exoneración tributaria lo que no es dable al Alcalde exceder de la previsión a que se contrae la LOPPM, el Código Orgánico Tributario (2014) o las ordenanzas que la consagren.

También sucede que no hay expresamente en la norma oportunidad para finalizar su vigencia;  solamente la perderá hasta la aprobación de un nuevo instrumento donde se cambien los lineamientos siguiendo el procedimiento para tal trámite con la correspondiente publicación en la Gaceta Oficial.

Son características de la competencia 

• Irrenunciabilidad 
• Improrrogabilidad

La primera significa que el órgano o ente municipal está en el deber indeclinable para ejercerla; la segunda implica que debe ejercerla bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos.

Al respecto el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) consagra que toda autoridad manifiestamente incompetente por un órgano o ente (municipales), así como por quien carece de autoridad pública es nula, lo que recoge también una norma de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) sobre esta materia.

Se entiende la usurpación como el ejercicio de una autoridad correspondiente a una entidad pública sin encontrarse investido de ella.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1982) también recoge los principios de irrenunciabilidad e inderogabilidad de la competencia, así causales de nulidad de los actos administrativos (absolutas y relativas).

Esto se trae a colación en virtud de la norma constitucional sobre la derogatoria de textos legales, es decir, las leyes se derogan por otras leyes. En el campo legislativo, el Código Civil Venezolano (1982) consagra regulación en ese sentido; también la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1982) hace lo propio hacia los actos administrativos: decretos, resoluciones, órdenes, providencias, instrucciones, circulares.

Si un órgano traslada a otro la competencia que le ha sido asignada previamente por una norma  constitucional o legal - de manera unilateral - entonces habrá que admitir que ésta podría ser derogada por un acto administrativo, lo que - desde luego - sería consecuencia de una violación al ordenamiento.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y servicios públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”, “De los Poderes Públicos”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Distrito Capital”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un alcalde”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”,  “La Asamblea de Ciudadanos”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular” “La Cogestión y Autogestión”, “Iniciativa Legislativa”, “La Consulta Pública en el ámbito municipal”, “La Función Ejecutiva en el Municipio”, “El Alcalde”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Ley de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Poder  Popular”, “La Contraloría Social”, “Los Consejos Comunales y su ley orgánica del año 2009”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Participación Ciudadana”,  entre otros, publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, para tener mayor información.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.  

No lo olvide, el país se construye día a día desde sus municipios.  

¿Puede una asamblea de ciudadanos anular, derogar, o modificar una ordenanza? IV

¿PUEDE UNA ASAMBLEA DE CIUDADANOS ANULAR, DEROGAR O MODIFICAR UNA ORDENANZA? IV

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

En esta ocasión continuando con el ejercicio académico le corresponde despejar la incógnita para el caso de modificar una ordenanza.

Esta palabra sugiere la posibilidad para introducir cambios a un texto legal ya establecido.

El procedimiento para la modificación de una ordenanza está contenido en el Reglamento Interior y Debates,  que aprueba cada Concejo Municipal, sobre el cual se han hecho ya consideraciones.

Ahora bien, ¿cómo se hace un proyecto de ordenanza?

A continuación se indican las etapas por las que debe considerarse un proyecto de Ordenanza, siendo válido para una regulación legal por primera vez como las reformas subsiguientes.

Al respecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999)  y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) señalan que se denominan

·       

             Iniciativa.

·         Discusión.

·         Sanción.

·         Promulgación.

·         Publicación en la Gaceta Oficial Municipal.

Veamos qué se hace en cada una de ellas.

La Iniciativa, lo que se define como el derecho para presentar una propuesta; dado que se reconoce el derecho a elevar peticiones y obtener oportuna respuesta; puede provenir del alcalde, los concejales, la contraloría municipal o por los ciudadanos.

Para el caso que lo haga la Contraloría Municipal se refiere a la ordenanza que la regula, mientras que el resto no tiene limitación alguna.

Se concibe en los casos que la impulsan los ciudadanos como un medio de participación ciudadana, de lo cual en la LOPPM hace unas precisiones; permite desarrollar una estrecha vinculación entre ciudadanos-funcionarios municipales lo que conlleva hacia una mejor gestión, no solamente por aquello del principio de corresponsabilidad, sino que también profundiza la descentralización.

Ocurre en la práctica que el Ejecutivo Local requiere estudios legislativos de las distintas normas a cargo del concejo municipal por diversas razones; una de las más socorridas es en materia tributaria para incluir nuevos hechos que constituyen fuentes para la imposición. Esto es similar al nivel nacional o estadal en los que el Ejecutivo lo eleva a la consideración de la Asamblea Nacional y los Consejos Legislativos estadales, respectivamente.

Cuando la iniciativa sea de orden ciudadano,  pueden presentar proyectos de ordenanzas o de modificación de las ya existentes, ante el Concejo Municipal; en tal sentido, la LOPPM señala que en un porcentaje no menor al cero coma uno por ciento (0,1%) de los electores del municipio.

Implica que debe acreditarse la condición de elector, es decir, mayor de edad y residente en el municipio, en primer término, de forma concurrente. Para ello es usual acudir ante el Poder Electoral  a los fines de certificar que se es elector y ejerce el sufragio en esa jurisdicción.

La norma no ha previsto expresamente que se deba o no presentar una constancia de residencia; sin embargo, nada impediría a los promoventes del  proyecto las introduzcan.

Una vez que ha sido recibido por el órgano legislativo, éste deberá fijar una oportunidad para reunirse (audiencia) con los ciudadanos con miras a discutir su contenido, lo que conllevaría a manifestar por aquél su admisión o no, debiendo producirse dentro de los treinta (30) días siguientes a su presentación. La norma no indica si se trata de días hábiles o calendarios.      

Caso tal que sea negada la admisión se pueden ejercer acciones ante la jurisdicción judicial, bien sea la contencioso administrativa o constitucional, según sea el caso y argumentación.

El rechazo por parte del Concejo Municipal acerca del proyecto deberá ser motivado.

Admitido el proyecto el debate deberá iniciarse en un lapso no mayor de treinta (30) días siguientes. 

De no ocurrir, el proyecto ha de someterse a consulta popular de conformidad con lo previsto por la legislación electoral (nacional).

Una vez superada la etapa de Iniciativa se pasa a la Discusión.

Consiste en el estudio y deliberación propiamente del proyecto; se centra en el debate o examen entre varias personas – en este caso se trata del Concejo Municipal – para resolver a favor, en contra o con modificaciones respecto de la o las propuestas originales.

Las ordenanzas, para su aprobación, deberán recibir dos discusiones – por lo menos – y en días diferentes; se suelen tomar las normas constitucionales establecidas para el Poder Legislativo Nacional para regular el proceso parlamentario local como parámetros, al igual que las normas establecidos por el texto que regula el funcionamiento interno de los concejos municipales, que suele denominarse como Reglamento de Interior y Debates.

La CRBV pauta que, en la primera, se consideran la exposición de motivos y se evaluarán los objetivos, alcance y viabilidad; con esto se persigue analizar la pertinencia o no del proyecto.

Aprobado en primera discusión se pasa a la Comisión directamente relacionada con la materia; pude ocurrir que se trate de una comisión mixta para que lleva a cabo el informe que considerará la plenaria.

No debe confundirse el vocablo discusión con sesiones o reuniones de trabajo dentro de cada una, dado que puede – en tiempo real – tomarse semanas – por ejemplo - antes de la evaluación por el pleno, por lo que ha de concluirse que no coinciden generalmente y solamente se llevará a la próxima hasta tanto se apruebe el informe.

La razón de ser de esto es en función del trabajo especializado de cada comisión, puesto que se manejan asuntos distintos; por ejemplo, no es lo mismo salud que finanzas. 

Es aquí cuando se inicia la segunda discusión.

En ésta se hará con la revisión artículo por artículo. Suele suceder que se modifican los contenidos y su ubicación por lo que podría demorar semanas hasta el consenso definitivo. Es pasada a la  

Comisión bajo el razonamiento de análisis de la primera discusión, es decir, se estudia y delibera para llegar a un informe conclusivo que se someterá a la plenaria.

A veces acaece que el período de sesiones finalizó sin que se hubiere concluido el proyecto, por lo que se suspende y puede retomarse en el siguiente partiendo de lo ya realizado. No debe tomarse otro proyecto sobre la misma materia y tenerse como adelantado, puesto que se violentaría la normativa legal y constitucional, de acuerdo con el nivel de agravio, ya que no es el mismo y no se ha ejercido la función deliberante sobre él. 

Resuelta la discrepancia se pasa a la etapa de Sanción del proyecto.

Esto se define no como castigo, sino como la aprobación que se da en el seno del órgano legislativo, producto de la Discusión y – obviamente – llegado el consenso necesario.

La siguiente fase es la de Promulgación.

Consiste en remitir el proyecto sancionado por el legislador al Alcalde, con miras a su Publicación en la Gaceta Oficial Municipal.

Sin embargo, como ésta está dentro de las competencias del Secretario Municipal, el alcalde debe suscribirlo como señal de compromiso en el estricto cumplimiento de lo aprobado por el texto normativo.

La creación de este medio divulgativo es para dar seguridad jurídica, tanto a las autoridades como a los particulares, dado que permite obtener la certeza, no solamente del contenido sino también – en tiempo real – si es o no exigible por el Poder Municipal.

Ha de recordarse que los instrumentos jurídicos municipales son de obligatorio cumplimiento, tanto para los particulares como también las autoridades nacionales, estadales y municipales, en o central como descentralizado.

Ejemplos de ordenanzas: Policía Municipal, Impuesto sobre Espectáculos Públicos, Símbolos del Municipio (escudo, bandera, himno), Presupuesto.

Partiendo de la noción de orden público que arropa a la actividad pública, es menester analizar si existen alternativas dentro del marco legal para que una ordenanza pueda o no ser modificada a través de una decisión expresada por una asamblea de ciudadanos.

Las normas y procedimientos estudiados no arrojan conclusión que una asamblea de ciudadanos, actuando como agrupación de ciudadanos, tenga la competencia para modificar una ordenanza; lo que sí está claro es que puede ser un impulsor – siguiendo el procedimiento – para introducir un proyecto, bien sea con miras a un cambio total como parcial.

También es oportuno recordar que el Texto Constitucional señala la obligatoriedad del sometimiento a las normas por los particulares, quienes cuentan con medios como la iniciativa legislativa o acudir ante los Tribunales para procurar, bien sea la modificación en el primer caso como la nulidad en el segundo a través de los procedimientos que nos da el ordenamiento jurídico.

Se sugiere la lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión municipal”, “ La Función Legislativa del Municipio”, “La Organización Municipal”, “Municipio y otras entidades locales”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com   

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

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