¿PUEDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL HACER CUMPLIR LOS ACTOS QUE DICTA POR SÍ MISMA? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Esta pregunta ha sido recurrente por parte de los contribuyentes y de los estudiantes, puesto que sienten que se tornaría abusivo de llevarlo a cabo la Administración Tributaria, cuando debería ser otra autoridad - como los jueces - con competencia en la materia.
Antes de responder tal interrogante hay que hacer algunas precisiones.
- ¿Qué es un acto administrativo?
La respuesta a esta pregunta no se encuentra directamente en el Código Orgánico Tributario (2020), lo que lleva a buscarla en otras fuentes que la brinden.
Esto siempre ha constituido uno de los temas polémicos para la doctrina del Derecho Público; sin embargo, el legislador nacional aportó una al aprobar la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), toda vez que la materia tributaria está comprendida – a los fines de control jurisdiccional - como una de las áreas a que se contrae la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que, luego de la Constitución de la República (1999), es el emblema del control jurisdiccional donde no puede existir un acto excluido de éste, por aquello de los pesos y contrapesos en la conducción del Estado que pregonan los estudiosos del Derecho Constitucional.
Se entiende por acto administrativo – siguiendo a la (LOPA, 1981) – toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos por la Ley, por los órganos de la Administración Pública.
Para comprender mejor esto hay que recordar que la administración se rige por el Principio de Legalidad, cuyo significado es que sus actuaciones deben siempre tener soporte en norma legal y se someten a ella.
De hecho, esa Ley Orgánica contempla supuestos para declarar la nulidad de los actos administrativos, bien sea de manera oficiosa o a instancia de interesado, como también sucede con el Código Orgánico Tributario (2020).
Tal inquietud obedece porque la actuación del organismo puede cambiar la realidad de los particulares al emitir decisión, aun sin el asentimiento de estos y debe ponerse de manifiesto que el génesis de la actuación de toda administración pública se encuentra cimentado en el interés público. Ello implica el estudio de los privilegios y prerrogativas.
- ¿Qué es un acto de contenido tributario?
Al igual que en materia administrativa general, este es un tema que aglutina discusiones en torno a lo que comprende.
Ejemplo de ello es cuando se interpone la incompetencia del Tribunal en razón de la materia, puesto que la jurisdicción contencioso administrativa tiene distintos órganos para conocer los asuntos donde está inmiscuido – en este caso – el Municipio, los cuales tienen atribuido la resolución de los litigios.
De acuerdo con la jurisprudencia en lo tributario, se dice que se trata de aquellos de donde se produce la afectación de los derechos e intereses de los sujetos a quienes va dirigido, especialmente en cuanto a la determinación de tributos e imposición de sanciones.
Cabe recordar que el Código Orgánico Tributario (2020), desde su primera versión, contempla la creación de una jurisdicción contencioso tributaria, integrada por unos juzgados denominados como Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario, como primer grado de conocimiento y, su alzada respecto de las decisiones dictadas por ellos, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Ellos tienen como misión la revisión en sede jurisdiccional judicial de los actos dictados por las distintas administraciones tributarias donde tienen asiento territorial.
- ¿Qué es la Administración Tributaria Municipal?
La Administración Tributaria es el órgano o ente por medio del cual se materializa la gestión impositiva, ya que tiene a su cargo el manejo de los impuestos, tasas y contribuciones asignados al Municipio, bien sea por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), leyes nacionales o estadales, como de las ordenanzas municipales.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) dedica unos artículos sobre el particular, lo cual está enmarcado dentro de los aspectos de la Hacienda Pública Municipal, por cuanto el Sistema Tributario está comprendido en la administración financiera de la Entidad.
Implica un manejo complejo de datos y otros aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial sino también personal, se torna necesario crear una estructura técnica que le permita al Municipio - como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las cargas públicas locales.
El Código Orgánico Tributario (2020) pauta que actúa como norma supletoria de lo previsto por las ordenanzas, debidamente adecuadas en consonancia con lo regulado en esta materia por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), siendo ambos instrumentos de carácter armonizador como también lo hace la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las potestades tributarias de los estados y municipios (LOCAPTEM, 2023) (214), los cuales actúan con coordinación en su aplicación respectiva.
En efecto, señala lo siguiente:
“…Las normas de este Código se aplicarán en forma supletoria a los tributos en los estados, municipios y demás entes de la división político territorial. El poder tributario de los estados y municipios para la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos que la Constitución y las leyes atribuyan, incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios y demás incentivos fiscales, será ejercido por dichos entes dentro del marco de su competencia y autonomía que le son otorgadas, de conformidad con la Constitución y las leyes dictadas en su ejecución…”
(Subrayado mío).
Uno de los rasgos resaltantes de la autonomía municipal – siguiendo los lineamientos de la tiene que ver con la administración y disposición de los bienes e ingresos propios; específicamente señala – entre otras – que en el ejercicio de su autonomía puede: “…legislar en materia de su competencia…”, “…gestionar las materias de su competencia…”, “Crear, recaudar e invertir sus ingresos”, “Controlar, vigilar y fiscalizar sus ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos”. (Subrayado mío).
- ¿La Administración Tributaria Municipal posee alguna forma específica de organización para ejecutar sus competencias?
La Administración Tributaria Municipal (general) ejerce su papel a través de órganos, es decir, estructura central, por lo que se evidencian denominaciones como la de Dirección de Hacienda Municipal o una semejante dependiente de la Alcaldía, como se encuentra en el municipio Chacao del estado Miranda (Caracas) que responde al nombre de Dirección de Administración Tributaria (DAT); lo que también es frecuente encontrar es el empleo de formas de desconcentración, que no es igual a descentralización, por lo que se le dan denominaciones como SEMAT, SUHAT, SUMAT, SAMAR u otras, producto de abreviaturas que hacen mención a la de servicio de administración tributaria municipal.
Ejemplos de ellos se observan en municipios vecinos a aquél como Baruta, El Hatillo Libertador y Sucre, con servicios desconcentrados.
Sin embargo, también podría darse el caso que, en el ejercicio de la autonomía, establezca algún tributo en favor de un ente local, como los institutos autónomos, siempre que una ordenanza así lo estatuya.
Todo ello en el marco de los llamados Modos o Medios de Gestión previstos por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) en concordancia con el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014).
- ¿El agente de retención podría hacer alguna labor para la tarea de la Administración Tributaria Municipal más allá de detraer del pago a realizar?
El agente de retención actúa como una suerte de auxiliar de la Administración Tributaria – en este caso local – debiendo, previo a los pagos totales o parciales (abonos en cuenta) en cabeza de los particulares, asegurar que los tributos para los cuales ha sido designado por la ordenanza como tal, no se distraigan y lleguen a su destino.
Está concebida la retención como actividad de control y seguimiento de la Administración Tributaria dentro de las tareas de recaudación.
No posee autoridad para fiscalizar, realizar alguna labor sancionatoria (multa, clausura); de hecho, ni siquiera comporta el acceso (ingreso, desempeño) a la función pública por esta vía.
Es oportuno aprovechar esta oportunidad que hay que diferenciar cuando el Municipio ejerce como agente de retención, por aquello de la cooperación institucional entre los organismos públicos y de la cual también resulta beneficiario, porque deben practicarla en los casos donde esté contemplada por sus ordenanzas.
Ejemplos: (i) el Municipio es contratante – por medio de la alcaldía - con un privado donde éste debe realizar para aquél una obra de infraestructura, lo que genera impuesto sobre la renta (ISLR) o impuesto al valor agregado (IVA), los cuales son de corte nacional, cuyas leyes que lo regulan establecen la retención de tales tributos y enterarlos en la oportunidad fijada.
(ii) Una gobernación de estado se encuentra, como en el caso anterior, ha convenido con un particular para la realización de un servicio; existen ordenanzas donde está prevista la retención de tributos municipales, al igual que leyes en lo nacional y estadal, como sería en materia de impuesto sobre actividades económicas (ISAE, municipal), deberá practicarla, si el contratista posee establecimiento permanente en jurisdicción del municipio.
No debe entenderse que percibe beneficio como obvención o comisión por llevar a cabo esa labor en pro de un órgano nacional o estadal sobre los tributos de ellos, ya que no sucede así.
Generalmente existen ordenanzas que regulan la actividad de la Administración Tributaria. En tributos estadales también es factible toparse tanto con los agentes de retención como de percepción. No es exclusivo de lo nacional ni estadal, ya que es conocido que en ésa sea previsto, siendo ejemplo el impuesto sobre la renta y, en éste, los ocasionados por renta de timbre fiscal o en el Impuesto 1 x 1000.
Ahora bien, nada impide que una ordenanza lo consagra, pues su basamento se encuentra en el Código Orgánico Tributario (2020); ejemplos lo constituyen el ramo de Actividades Económicas, Comercio y Servicios o el de Espectáculos Públicos o el de Juegos y Apuestas Lícitas. Otro caso se puede encontrar en los concesionarios de servicios municipales. Tampoco hay impedimento legal para que el Municipio celebre convenios con la banca pública o privada para constituirla en receptor de los tributos locales.
- ¿Puede la policía realizar las tareas de la Administración Tributaria Municipal?
Los cuerpos de policía municipal, si bien están facultados para actuar como policía administrativa (cumplimiento de las ordenanzas y demás instrumentos municipales) deben contar con la orden (providencia administrativa) dada por escrito de la autoridad de la que emanan tales actuaciones, por lo que se limitan a ciertas labores de instrucción de procedimiento y poner a la orden de aquélla o informarle para que actúe.
Un ejemplo de esto es cuando intervienen por una violación al orden público, como podría ser una riña en un local y éste no cuenta con la licencia de actividades económicas o la de expendio para venta de especies alcohólicas a que se contrae el impuesto sobre actividades económicas (ISAE) y/o la que regula esta última en específico, sin perjuicio de las infracciones relacionadas – propiamente – con la convivencia ciudadana.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal manifiesta en su articulado:
“…La policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, de control de espectáculos públicos, de orden público y de circulación…” (Subrayado mío).
Ahora bien, esas tareas de resguardo implican las de custodia y acompañamiento de la Administración Tributaria Municipal durante la práctica de actuaciones que le son propias, ya que ésta sí está facultada para la aplicación de sanciones como clausura por violación de deberes formales o materiales tributarios.
Ello está en concordancia con la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2009), como también el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (2001).
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
