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viernes, 1 de agosto de 2025

¿Puede la Administración Tributaria Municipal hacer cumplir los actos que dicta por sí misma? I

 

¿PUEDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL HACER CUMPLIR LOS ACTOS QUE DICTA POR SÍ MISMA? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Esta pregunta ha sido recurrente por parte de los contribuyentes y de los estudiantes, puesto que sienten que se tornaría abusivo de llevarlo a cabo la Administración Tributaria, cuando debería ser otra autoridad - como los jueces - con competencia en la materia.

Antes de responder tal interrogante hay que hacer algunas precisiones.

-          ¿Qué es un acto administrativo?

La respuesta a esta pregunta no se encuentra directamente en el Código Orgánico Tributario (2020), lo que lleva a buscarla en otras fuentes que la brinden.

Esto siempre ha constituido uno de los temas polémicos para la doctrina del Derecho Público; sin embargo, el legislador nacional aportó una al aprobar la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), toda vez que la materia tributaria está comprendida – a los fines de control jurisdiccional - como una de las áreas a que se contrae la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que, luego de la Constitución de la República (1999), es el emblema del control jurisdiccional donde no puede existir un acto excluido de éste, por aquello de los pesos y contrapesos en la conducción del Estado que pregonan los estudiosos del Derecho Constitucional.

Se entiende por acto administrativo – siguiendo a la (LOPA, 1981) – toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos por la Ley, por los órganos de la Administración Pública.

Para comprender mejor esto hay que recordar que la administración se rige por el Principio de Legalidad, cuyo significado es que sus actuaciones deben siempre tener soporte en norma legal y se someten a ella.

De hecho, esa Ley Orgánica contempla supuestos para declarar la nulidad de los actos administrativos, bien sea de manera oficiosa o a instancia de interesado, como también sucede con el Código Orgánico Tributario (2020).

Tal inquietud obedece porque la actuación del organismo puede cambiar la realidad de los particulares al emitir decisión, aun sin el asentimiento de estos y debe ponerse de manifiesto que el génesis de la actuación de toda administración pública se encuentra cimentado en el interés público. Ello implica el estudio de los privilegios y prerrogativas.

-          ¿Qué es un acto de contenido tributario?

Al igual que en materia administrativa general, este es un tema que aglutina discusiones en torno a lo que comprende.

Ejemplo de ello es cuando se interpone la incompetencia del Tribunal en razón de la materia, puesto que la jurisdicción contencioso administrativa tiene distintos órganos para conocer los asuntos donde está inmiscuido – en este caso – el Municipio, los cuales tienen atribuido la resolución de los litigios.

De acuerdo con la jurisprudencia en lo tributario, se dice que se trata de aquellos de donde se produce la afectación de los derechos e intereses de los sujetos a quienes va dirigido, especialmente en cuanto a la determinación de tributos e imposición de sanciones.

Cabe recordar que el Código Orgánico Tributario (2020), desde su primera versión, contempla la creación de una jurisdicción contencioso tributaria, integrada por unos juzgados denominados como Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario, como primer grado de conocimiento y, su alzada respecto de las decisiones dictadas por ellos, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Ellos tienen como misión la revisión en sede jurisdiccional judicial de los actos dictados por las distintas administraciones tributarias donde tienen asiento territorial.

-          ¿Qué es la Administración Tributaria Municipal?

 La Administración Tributaria es el órgano o ente por medio del cual se materializa la gestión impositiva, ya que tiene a su cargo el manejo de los impuestos, tasas y contribuciones asignados al Municipio, bien sea por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), leyes nacionales o estadales, como de las ordenanzas municipales.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) dedica unos artículos sobre el particular, lo cual está enmarcado dentro de los aspectos de la Hacienda Pública Municipal, por cuanto el Sistema Tributario está comprendido en la administración financiera de la Entidad.

Implica un manejo complejo de datos y otros aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial sino también personal, se torna necesario crear una estructura técnica que le permita al Municipio - como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las cargas públicas locales.

El Código Orgánico Tributario (2020) pauta que actúa como norma supletoria de lo previsto por las ordenanzas, debidamente adecuadas en consonancia con lo regulado en esta materia por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), siendo ambos instrumentos de carácter armonizador como también lo hace la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las potestades tributarias de los estados y municipios (LOCAPTEM, 2023) (214), los cuales actúan con coordinación en su aplicación respectiva.

En efecto, señala lo siguiente:

“…Las normas de este Código se aplicarán en forma supletoria a los tributos en los estados, municipios y demás entes de la división político territorial. El poder tributario de los estados y municipios para la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos que la Constitución y las leyes atribuyan, incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios y demás incentivos fiscales, será ejercido por dichos entes dentro del marco de su competencia y autonomía que le son otorgadas, de conformidad con la Constitución y las leyes dictadas en su ejecución…”

(Subrayado mío).

 

Uno de los rasgos resaltantes de la autonomía municipal – siguiendo los lineamientos de la tiene que ver con la administración y disposición de los bienes e ingresos propios; específicamente señala – entre otras – que en el ejercicio de su autonomía puede: “…legislar en materia de su competencia…”, “…gestionar las materias de su competencia…”, “Crear, recaudar e invertir sus ingresos”, “Controlar, vigilar y fiscalizar sus ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos”.  (Subrayado mío).

 

-          ¿La Administración Tributaria Municipal posee alguna forma específica de organización para ejecutar sus competencias?

La Administración Tributaria Municipal (general) ejerce su papel a través de órganos, es decir, estructura central, por lo que se evidencian denominaciones como la de Dirección de Hacienda Municipal o una semejante dependiente de la Alcaldía, como se encuentra en el municipio Chacao del estado Miranda (Caracas) que responde al nombre de Dirección de Administración Tributaria (DAT); lo que también es frecuente encontrar es el empleo de formas de desconcentración,  que no es igual a descentralización, por lo que se le dan denominaciones como SEMAT, SUHAT, SUMAT, SAMAR u otras, producto de abreviaturas que hacen mención a la de servicio de administración tributaria municipal.

Ejemplos de ellos se observan en municipios vecinos a aquél como Baruta, El Hatillo Libertador y Sucre, con servicios desconcentrados.

Sin embargo, también podría darse el caso que, en el ejercicio de la autonomía, establezca algún tributo en favor de un ente local, como los institutos autónomos, siempre que una ordenanza así lo estatuya.

Todo ello en el marco de los llamados Modos o Medios de Gestión previstos por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) en concordancia con el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014).

-          ¿El agente de retención podría hacer alguna labor para la tarea de la Administración Tributaria Municipal más allá de detraer del pago a realizar?

El agente de retención actúa como una suerte de auxiliar de la Administración Tributaria – en este caso local – debiendo, previo a los pagos totales o parciales (abonos en cuenta) en cabeza de los particulares, asegurar que los tributos para los cuales ha sido designado por la ordenanza como tal, no se distraigan y lleguen a su destino.

Está concebida la retención como actividad de control y seguimiento de la Administración Tributaria dentro de las tareas de recaudación.

No posee autoridad para fiscalizar, realizar alguna labor sancionatoria (multa, clausura); de hecho, ni siquiera comporta el acceso (ingreso, desempeño) a la función pública por esta vía.

Es oportuno aprovechar esta oportunidad que hay que diferenciar cuando el Municipio ejerce como agente de retención, por aquello de la cooperación institucional entre los organismos públicos y de la cual también resulta beneficiario, porque deben practicarla en los casos donde esté contemplada por sus ordenanzas.

Ejemplos: (i) el Municipio es contratante – por medio de la alcaldía - con un privado donde éste debe realizar para aquél una obra de infraestructura, lo que genera impuesto sobre la renta (ISLR) o impuesto al valor agregado (IVA), los cuales son de corte nacional, cuyas leyes que lo regulan establecen la retención de tales tributos y enterarlos en la oportunidad fijada.

(ii) Una gobernación de estado se encuentra, como en el caso anterior, ha convenido con un particular para la realización de un servicio; existen ordenanzas donde está prevista la retención de tributos municipales, al igual que leyes en lo nacional y estadal, como sería en materia de impuesto sobre actividades económicas (ISAE, municipal), deberá practicarla, si el contratista posee establecimiento permanente en jurisdicción del municipio.     

No debe entenderse que percibe beneficio como obvención o comisión por llevar a cabo esa labor en pro de un órgano nacional o estadal sobre los tributos de ellos, ya que no sucede así.

Generalmente existen ordenanzas que regulan la actividad de la Administración Tributaria. En tributos estadales también es factible toparse tanto con los agentes de retención como de percepción. No es exclusivo de lo nacional ni estadal, ya que es conocido que en ésa sea previsto, siendo ejemplo el impuesto sobre la renta y, en éste, los ocasionados por renta de timbre fiscal o en el Impuesto 1 x 1000.

Ahora bien, nada impide que una ordenanza lo consagra, pues su basamento se encuentra en el Código Orgánico Tributario (2020); ejemplos lo constituyen el ramo de Actividades Económicas, Comercio y Servicios o el de Espectáculos Públicos o el de Juegos y Apuestas Lícitas. Otro caso se puede encontrar en los concesionarios de servicios municipales. Tampoco hay impedimento legal para que el Municipio celebre convenios con la banca pública o privada para constituirla en receptor de los tributos locales.

-          ¿Puede la policía realizar las tareas de la Administración Tributaria Municipal?

Los cuerpos de policía municipal, si bien están facultados para actuar como policía administrativa (cumplimiento de las ordenanzas y demás instrumentos municipales) deben contar con la orden (providencia administrativa) dada por escrito de la autoridad de la que emanan tales actuaciones, por lo que se limitan a ciertas labores de instrucción de procedimiento y poner a la orden de aquélla o informarle para que actúe.

Un ejemplo de esto es cuando intervienen por una violación al orden público, como podría ser una riña en un local y éste no cuenta con la licencia de actividades económicas o la de expendio para venta de especies alcohólicas a que se contrae el impuesto sobre actividades económicas (ISAE) y/o la que regula esta última en específico, sin perjuicio de las infracciones relacionadas – propiamente – con la convivencia ciudadana.

 La Ley Orgánica del Poder Público Municipal manifiesta en su articulado:

“…La policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, de control de espectáculos públicos, de orden público y de circulación…” (Subrayado mío).

 

Ahora bien, esas tareas de resguardo implican las de custodia y acompañamiento de la Administración Tributaria Municipal durante la práctica de actuaciones que le son propias, ya que ésta sí está facultada para la aplicación de sanciones como clausura por violación de deberes formales o materiales tributarios.

Ello está en concordancia con la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2009), como también el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (2001).

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

 

jueves, 22 de septiembre de 2022

Derechos y Garantías del Sujeto Pasivos durante Procedimientos Administrativos Tributarios II

 

DERECHOS Y GARANTÍAS DEL SUJETO PASIVO DURANTE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Completamos ahora la enumeración para cumplir con la finalidad pedagógica, dado el hecho que esto da pie a estudiar algo que aparenta nunca acabar.

Veamos los restantes con miras a aumentar el dominio sobre la disciplina procesal tributaria, lo que nos remite hacia una mejor aplicación de las ciencias jurídicas.

6.- Derecho a que se deje constancia del cumplimiento de las obligaciones y deberes formales tributarios.

Este derecho se refiere a que es importante establecer el momento en que se realizan las actuaciones, tanto por la Administración como por los contribuyentes, pues brinda seguridad y certeza, ya que previene de eventuales decisiones no apegadas al ordenamiento; forma parte del derecho a la defensa, pues implica un procedimiento justo con todas las garantías.

El (COT, 2020) sabiamente contiene una norma que remite a la (LOPA, 1981) cuya aplicación supletoria sirve en aquellos casos que aquél no contenga alguna disposición aplicable; cabe recordar que ésta nos dice que aquellos constitutivos de la especialidad se llevarán a cabo preferentemente sobre los generales, pues es principio del Derecho Procesal que lo especial prela sobre lo general, lo que resulta razonable porque el legislador es consecuente con el reconocimiento del saber y profundidad que encierra lo especial.   

Para el caso de los deberes y obligaciones tributarias habla por sí solo, ya que sería el amparo – no entendido como vía procesal para el restablecimiento de derechos ni garantías como dice la (CRBV, 1999) y otras leyes - frente a la posibilidad de imposición de sanciones, lo que no es escudo para la apertura de procedimientos.

7.- Derecho a la asesoría, asistencia y representación profesional.

Los temas tributarios y financieros, especialmente públicos, no suelen ser del dominio general de la población, por lo que se necesita contar con personal capacitado que permita canalizar las inquietudes múltiples que surgen.

El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos (DLST, 2014) contiene normas que también recoge el (COT, 2020)  

En estos términos:

Los órganos y entes de la Administración Pública, tienen el deber de ofrecer a las personas información completa, oportuna y veraz en relación con los trámites que se realicen ante los mismos.

La Administración Pública dará preferencia al uso de tecnologías de información, por medios de acceso remoto, a los fines de mantener informado al interesado sobre las resultas, el estado y demás notificaciones relacionados con el trámite de su interés. Los órganos y entes de la Administración Pública, deberán tener disponibles en sus sitios de Internet, vínculos que permitan a los interesados acceder a información sobre sus trámites.

Adicionalmente, en las oficinas y establecimientos en los cuales se dé inicio a cualesquiera trámites administrativos, la máxima autoridad de dicha oficina o establecimiento será responsable de la fijación en sitio visible al público de los requisitos exigidos para cada trámite, las oficinas que intervienen y su ubicación, la identificación del funcionario responsable del trámite, su duración aproximada, los derechos de las personas en relación con el trámite o servicio en cuestión y la forma en que se pueden dirigir sus quejas, reclamos y sugerencias. Esta información se publicará además mediante guías simples de consulta pública, suministradas en forma gratuita, y deberá dárseles la publicidad necesaria a través de cualquier medio de comunicación, entre otros, visual, oral, escrito, informático o telemático.” (Subrayado de E.L.S.).

 

Cada uno de los órganos y entes de la Administración Pública deberá crear un servicio de atención al público, encargado de brindar toda la orientación y apoyo necesario a las personas en relación con los trámites que se realicen ante ellos, prestar servicios de recepción y entrega de documentos, solicitudes y requerimientos en general, así como recibir y procesar las denuncias, sugerencias y quejas que, en torno al servicio y a la actividad administrativa se formulen. Dichos servicios de atención al público estarán bajo la supervisión de la autoridad nacional unificada en materia de trámites administrativos, la cual podrá dictar regulaciones especiales sobre su funcionamiento, de obligatorio cumplimiento para todos los órganos y entes de la Administración Pública…” (Subrayado de E.L.S.).

 

Por su parte, la (LOPA, 1981):

“… En los Ministerios, organismos y demás dependencias públicas se llevará un registro de presentación de documentos en el cual se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los administrados, así como de las comunicaciones que puedan dirigir otras autoridades. 

La organización y funcionamiento del registro se establecerán en el Reglamento de esta Ley.”   (Subrayado de E.L.S.).

  

Se dará recibo de todo documento presentado y de sus anexos, con indicación del número de registro que corresponda, lugar, fecha y hora de presentación. Podrá servir de recibo la copia mecanografiada o fotostática del documento que se presente, una vez diligenciada y numerada por los funcionarios del registro.”     (Subrayado de E.L.S.).

 

“…Los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en este capítulo en las materias que constituyan la especialidad.”      (Subrayado de E.L.S.).

 

 

En relación con aquello de contar para la tramitación de los asuntos ante la Administración Tributaria, el ordenamiento jurídico prevé que se tiene el derecho de la asistencia de personal profesional capacitado en estas lides.

De hecho, ya desde la (CRBV, 1999) así lo manifiesta tanto para los procedimientos administrativos como judiciales, lo que se observa en distintas leyes; el (COT, 2020), el (DLOAP, 2014), la (LOPA, 1981) así reflejan.         

Hay diversas maneras cómo la Administración Tributaria puede llevar a cabo esta tarea.

Una de ellas es a través de la Oficina de Atención al Ciudadano, aun cuando en las administraciones tributarias se encuentre bajo la denominación de Oficina de Atención al Contribuyente, dada la actividad especial que despliegan.

 

Esta dependencia puede – de conformidad con el (DLOAP, 2014) y el  (DLST, 2014)  donde ordenan crearla – recibir y tramitar solicitudes varias de los contribuyentes, incluidas aquellas relacionadas con declaraciones, pagos y demás acerca de los deberes formales a q1ue se refieren tanto el (COT, 2020) como la ley u ordenanza en particular que regule el tributo en cuestión.

El (DLOAP, 2014) expresa que se debe contar en toda entidad pública con la estructura administrativa que permita auxiliar en “…la redacción formal de documentos administrativos, y recibir información de su interés por cualquier medio escrito, oral, telefónico, electrónico e informático…”. (Subrayado de E.L.S.).

Llama la atención que puede pensarse que se abre la puerta para la comisión del delito de prevaricación, previsto por el Código Penal Venezolano (2005), lo cual no es así, ya que es el propio ordenamiento quien lo consagra.

A título de referencia el Código Orgánico Procesal Penal (2021), por tratarse de un procedimiento que implicaría la privación de libertad tras el enjuiciamiento por la comisión de un delito, tiene por premisa que la persona objeto de juicio esté permanentemente representada por Abogado, ya que es el profesional capacitado para estas labores; de la misma forma, ante un procedimiento tributario - tanto en sede administrativa como judicial – se debe y tiene con contar con profesional del Derecho; el mismo (COT, 2020) consagra como causal de inadmisibilidad del recurso contencioso tributario el no estar asistido o apoderado por Abogado, además de constituir un ejercicio ilegal de la profesión según el Código Penal Venezolano (2005) y la Ley de Abogados (1967).

8.- Derecho de acceso a las opiniones y criterios de la Administración Tributaria.

El (COT, 2020) señala que los contribuyentes pueden requerirle consultas “… sobre la aplicación de las normas tributarias a una situación de hecho concreta…”

Para ello se dirige por escrito ante la Administración Tributaria exponiendo los hechos que causan tal petición.

Ahora bien, por la solicitud no significa que se suspendan los lapsos ni términos que transcurren ni se exime del cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Ya se indicaba supra que el (DLOAP, 2014)  en toda entidad pública con la estructura administrativa que permita auxiliar en “…la redacción formal de documentos administrativos, y recibir información de su interés por cualquier medio escrito, oral, telefónico, electrónico e informático…”. (Subrayado de E.L.S.).

Es menester recordar que no procede la sanción impuesta cuando se asumida por la opinión emitida por la Administración Tributaria.

Ante la pregunta si procede recurso contra los dictámenes sobre la interpretación, la respuesta es negativa.

El llamado acceso se refiere  a la posibilidad para los contribuyentes de recibir orientación acerca del sentido de las normas tributarias con miras al cumplimiento oportuno de las obligaciones tributarias (declaraciones, pagos, inscripción en registros).

Esto también implica un deber para la Administración porque – de acuerdo con el (COT, 2020) – está en la obligación de organizar y efectuar eventos donde se difunda el alcance de las normas, mantener oficinas accesibles a lo largo de la jurisdicción, por ejemplo.

En la medida que se efectúe la relación entre los distintos sujetos será más fluida e institucional.

Autores como Eloy Lares Martínez en su conocido “Manual de Derecho Administrativo” como Luis Fraga Pittaluga en su “Defensa del Contribuyente” nos aportan luces sobre la actividad consultiva de la Administración.     

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos de indemnización”,  “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “Reserva de Dominio e Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “La Tesorería Municipal”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.  

 

viernes, 16 de septiembre de 2022

Derechos y garantías del sujeto pasivo durante procedimientos administrativos tributarios I

 

DERECHOS Y GARANTÍAS DEL SUJETO PASIVO DURANTE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 Sobre esto se me acercaron hace unos días un grupo de estudiantes del pregrado de la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública (ENAHP-IUT) que me conocen, pese a que estoy adscrito en otra área de la Escuela, para preguntarme acerca de los puntos que motivan estas líneas.

Luego de unos minutos en la cafetería del lugar donde coincidimos, les prometí escribiría y – como dice el refrán – mi palabra vale más que un documento.

Siempre surge la creencia falsa que frente a la Administración Tributaria (la municipal no es la excepción) la imposibilidad manifiesta de contener – en ocasiones – la avasallante actitud de funcionarios; lo que sucede es una carencia de profesional que les asesore y de planificación fiscal, aun cuando entiendo de los procesos económicos que se viven.

La doctrina tributaria ha sido generosa en estos temas, como también la legislación nos da herramientas; de allí que me permito recordar – una vez más – lo que la mano especializada puede hacer para crear la diferencia.

Entrando en materia solamente – a título enunciativo – voy a tocar aspectos que recorren a diario el tema.

Ante la pregunta, ¿Cuáles son los derechos y garantías del sujeto pasivo frente a procesos de verificación o fiscalización de obligaciones tributarias?

He aquí algunos:  

1.- Derecho a la determinación sobre base cierta.

Cuando se estudia en Derecho Tributario la institución jurídica de la determinación, no se hace otra cosa que analizar si el contribuyente ha incurrido en los supuestos fácticos del hecho imponible, lo cual puede traducirse de diversas maneras.

Aquí es donde juega un rol vital el concepto de hecho imponible, como dice el portal Economipedia (www.economipedia.com) es una situación que origina el nacimiento de una obligación tributaria. 

El hecho imponible le permite distinguir las distintas fijaciones del legislador para gravar las manifestaciones de riqueza de los sujetos pasivos sin que surjan intromisiones en las áreas competenciales de las distintas administraciones tributarias; ejemplo de ello es cuando se enfoca hacia la propiedad, el lucro, el consumo, la transferencia patrimonial gratuita u onerosa, entre otros.

Por esa razón es que el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) considera al hecho imponible como el presupuesto establecido por la ley para tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria.

Existen presupuestos fijados por ley para cada tributo y principia con una circunstancia fáctica exigible para ser pagado por concepto de causarse el impuesto, tasa o contribución que lo origina según su propia ley (ordenanzas en el caso de los municipios).

Si bien se habían expresado nociones del hecho imponible del Impuesto sobre Actividades Económicas (municipal) (ISAE), se continúa en ello para conectarlo con otros elementos de la obligación tributaria y que permitirán responder al planteamiento evaluado.

De seguidas se va a contrastar con el Impuesto sobre la Renta (ISLR) (nacional) para entenderlo mejor.

Véase la diferenciación que manifestó en cada ocasión el legislador.

(i)                  En el primer  arbitrio la (LOPPM, 2010) señala que el hecho imponible es  “… el ejercicio habitual en la jurisdicción del Municipio, de cualquier actividad lucrativa de carácter independiente, aun cuando dicha actividad se realice sin la previa obtención de licencia, sin perjuicio de las sanciones que por esa razón sean aplicables…”  (Subrayado E.L.S.)

Ello se profundiza con las Ordenanzas aprobadas por los Concejos Municipales, actuando en su rol de órgano legislativo local.

 

-          ¿Y (ii) cómo es en el Impuesto sobre la Renta?

-          Establece el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre la Renta (DLISLR, 2015) que “… (l)os enriquecimientos anuales, netos y disponibles obtenidos en dinero o en especie causarán impuesto, según las normas establecidas en este Decreto con rango, valor y fuerza de Ley…”. (Minúscula en paréntesis y subrayado de E.L.S.)

 Continua así:

 

“Salvo disposición en contrario de este Decreto con rango, valor y fuerza de Ley toda persona natural o jurídica residente o domiciliada en la República Bolivariana de Venezuela pagará impuestos sobre sus rentas de cualquier origen, sea que la causa o la fuente de ingresos esté situada dentro del país o fuera de él…” (Subrayado de E.L.S.)

 De un análisis entre ambos se observan diferencias y semejanzas.

En cuanto a éstas coinciden que el sujeto activo es una entidad pública; su causación genera que no hay contraprestación; el lucro se hace presente porque implica ingresos que generan ganancias, aunque solamente se graven éstas en el (ISLR);  por decir algunas.

Si se examinan las disensiones, en uno se causa anualmente frente a períodos menores como meses o trimestres;  en el (ISLR) los enriquecimientos pueden ser obtenidos en dinero o en especie cuando en el (ISAE) no está implícito que sea ingresos en especie; tiene como condición indispensable que se trate de una actividad lucrativa (comercial) lo que no es tal en el (ISLR), pues no necesariamente se debe ser comerciante; en el (ISAE) no se causa cuando los ingresos son en un trabajo por cuenta ajena, ya que es campo del (ISLR).

Hay muchas más semejanzas y diferencias pero, por razones de espacio y tiempo, no se van a ahondar.

Lo más relevante es que el legislador debe ser muy cuidadoso al fijar el hecho imponible para evitar intromisiones odiosas, tanto de la esfera competencial – por ejemplo – con otros poderes públicos, como entre los diversos tributos, dado que será imprescindible la intervención del Poder Judicial, no solamente interpretando la norma sino – de ser necesario – tomar medidas que le hagan cesar los nefastos efectos de la tarea legislativa defectuosa, atentando – entre otros – contra la seguridad jurídica y la economía.

Regresando al concepto de determinación tributaria, el legislador se encuentra ante el reto de establecer una metodología que le permita a la Administración y al Juez, en sus casos, el medio para trabar la relación entre los sujetos.

En el caso específico, el (COT, 2020) parte de la dualidad clásica: base cierta y presuntiva.

La primera tiene que ver cuando se dispone de los elementos necesarios, tanto para formar criterio en cuanto a la existencia de la obligación por parte del sujeto pasivo frente a la Administración, como también la posibilidad de su cálculo, conectándonos con los siguientes pasos (liquidación y recaudación), tomando para ello la base imponible que es lo que la cuantifica.

Por interpretación en contrario, la presuntiva es cuando la Administración ignora o se ve impedida – siguiendo los lineamientos del (COT, 2020) – de hacerlo sobre la cierta, como – por ejemplo- cuando hay más de una contabilidad con contenido distinto, resistencia indebida u obstaculizada para realizar labores de fiscalización o verificación.

Sobre ésta el profesor Camilo London publicó en el blog Gerencia y Tributos (www.gerenciaytributos.blogspot.com) el día 31 de agosto de 2022 lo siguiente:

“… La determinación sobre base presunta es en mayor grado compleja con respecto a la determinación sobre base cierta, toda vez que primero debe justificarse su instrumentación al verse impedida la Administración de cuantificar de forma ordinaria y objetiva la cuantía del tributo adeudado por el contribuyente, para luego aplicar un procedimiento que logre una aproximación a la determinación de la obligación tributaria con suficiente técnica y legalidad. 

 

… exige un mayor esfuerzo y motivación del procedimiento aplicado para determinar la presunción que suple a la determinación sobre base cierta. Los funcionarios deben tener en extremo cuidado en los casos de una determinación presuntiva de la obligación tributaria, ya que este procedimiento no es ordinario, es realmente excepcional y así debe ser entendido por una Administración Tributaria responsable y técnica…” 

 

Cuando se exige que el contribuyente les sean determinadas y liquidadas sus obligaciones tributarias bajo base cierta, se aplica correctamente el espíritu y propósito de la norma tributaria en desarrollo de la constitucional, como es el sostenimiento de las cargas públicas; la seguridad jurídica y económica; fomento de una relación institucional cordial que, si bien se está en lados distintos, tampoco ha de constituirse en un combate frontal.

2.- Derecho a que las actuaciones se produzcan en días y horas hábiles.

La Administración Pública, lo que engloba a la tributaria, obedece a criterios de planificación, eficiencia, eficacia, entre otros; como se evidencia en la (CRBV, 1999), la (LOPA, 1981), el (DLOAP, 2014) y el (COT, 2020).

Para sus actuaciones tiene – necesariamente – que hacerlas cuando sea adecuadamente la oportunidad, lo que comprende tanto el mérito como elemento integrador de los actos administrativos y de su realización en el tiempo.

Como referencia la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP2002), siguiendo a Gustavo Briceño y Joaquín Bracho Dos Santos en la obra  “Ley del Estatuto de la Función Pública” (Ley comentada) Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2004; rige las relaciones jurídicas de empleo público entre los funcionarios y las diferentes administraciones, como son: Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, tanto a nivel central como descentralizados, obviando los entes con formas de Derecho Privado.

Dispone que - mediante Resolución publicada en la Gaceta Oficial de la República - se establecerá el calendario de los días hábiles de la Administración Pública Nacional; esto es vaso comunicante con otro tema como es la jornada.

Recoge la (LEFP, 2002) que la jornada diurna diaria no excederá de ocho (08) horas ni de cuarenta y cuatro (44) semanales mientras que, la jornada nocturna, no excederá de siete (07) horas diarias ni treinta y cinco (35) horas semanales.

Mucho han discutido los abogados administrativistas y laboralistas acerca del régimen estatutario; los primeros sostienen que la relación de empleo público se rige por el Derecho Administrativo, lo cual implica – en palabras de Manuel Rojas Pérez en su obra “Notas sobre Derecho de la Función Pública”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2011 – la prelación del interés general, por lo que la Administración fija unilateralmente las reglas que articulan como un estatuto lo que le hace abstracto y objetivo.

Los laboralistas parten de la noción que el empleo como parte del trabajo que deriva de un hecho social - como señala la Ley Orgánica del Trabajo, las Trabajadoras y los Trabajadores (2012) – no distinguiéndose en lo absoluto si se desarrolla en el sector público o privado y confrontan a los administrativistas con la remisión a los entes de Derecho Privado, para lo que también tienen respuesta; autores como el maestro Eloy Lares Martínez trata en su célebre “Manual de Derecho Administrativo” la razón de la actividad del Estado con forma empresarial, siendo uno de los supuestos la actividad de fomento.

Aun cuando aquel texto normativo contiene normas de exclusiones de su aplicación hacia algunas categorías de funcionarios, no es menos cierto que forman parte de los llamados funcionarios de confianza a aquellos que su desempeño sea en áreas como rentas, es decir, Administración Tributaria, el problema en este punto surge, no por falta de regulación legal, sino por la incorrecta aplicación de la norma, por lo que al llegar a niveles de autoridad judicial tras la interposición de la querella y tramitación del procedimiento,  le corresponde a ésta declararlo en el fallo correspondiente, originando erogaciones innecesarias con cargo al presupuesto público, aun cuando en los tiempos que corren con alta inflación, el valor de la moneda de curso legal ha perdido seriamente poder adquisitivo.

Dentro de esos escenarios sucede con frecuencia que los funcionarios públicos son catalogados como de confianza, no siéndolo, por lo que su tratamiento difiere del resto que son de carrera; ello implica que la legislación otorgue ciertas características diferenciadoras.

El profesor Allan Brewer Carías en su obra “El Estatuto del Funcionario Público en la Ley de Carrera Administrativa”, Comisión de Administración Pública (CAP), Caracas, Venezuela, 1971; explica que el aspecto fundamental que prevé la Ley respecto del funcionario público es el de la naturaleza de la relación que se establece entre el Estado y el funcionario. Esto es un problema clásico para el Derecho Administrativo.

Se plantea ese autor cuál es el efecto de la naturaleza de esa vinculación, respondiéndose que es radical, puesto que no puede sostenerse un enfoque contractual y de Derecho Privado, aun cuando se puede reconocer que hay elementos aplicables en ella, pero basadas ahora en el Derecho Público, propia de un contrato de Derecho Administrativo, lo cual también se ha superado, dando pie al régimen estatutario.

Sostiene que se trata de una situación jurídica general, impersonal, objetiva, establecida de forma unilateral, modificable por el Estado, a diferencia de las de contenido laboral que son bilaterales entre patrono y trabajador basados en un contrato verbal o escrito.

En un texto normativo con carácter estatutario se encuentran aspectos procesales, como la jurisdicción competente que conoce de las reclamaciones derivadas de su aplicación, el sistema de personal, el régimen de responsabilidad, entre otros.

La profesora Hildegard Rondón de Sansó en su libro “Régimen Jurídico de la Carrera Administrativa”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1986; lo define como el conjunto de normas preestablecidas para regular la situación de quienes se colocan en un supuesto de hecho previsto por ellas, donde se determinan los deberes, situaciones jurídicas, que afectan al sujeto colocado dentro de la previsión normativa 

Desde la perspectiva del contribuyente se trata que, si bien la Administración está facultada ampliamente por el (COT, 2020) para la ejecución de sus competencias no se trata de una “camisa de fuerza” para el contribuyente, ya que éste también dispone de derechos y garantías.

Este texto legal nos da referencia, a la que se ha hecho mención con los días inhábiles hace unos párrafos supra, los que se reproducen íntegramente.

La Administración Tributaria actúa en días y horas hábiles, lo que no impide que pudiere hacerlo fuera de ellas, con las limitaciones reseñadas, como orden judicial cuando se trate de residencias, significando esto que es algo excepcional, como una medida cautelar, por ejemplo. 

El hecho que la Administración Tributaria por ministerio de la (CRBV, 1999), el (COT, 2020), las distintas leyes y ordenanzas que regulan el tributo de que se trate, los sujetos pasivos también tienen derecho a no ser perturbados en sus actividades; prueba de ello es que en los recursos contencioso administrativos – de lo cual se pueden incluir los de naturaleza tributaria por formar parte de esa jurisdicción (Véase: Ley Orgánica de la Jurisdicción  Contencioso Administrativa (2010) -  se invoca como causal de nulidad  el abuso y extralimitación de poder, por ejemplo.                   

Retomando la idea original, por seguridad jurídica, se fijan estos parámetros.

3.- Derecho a que se deje constancia de la comparecencia ante la Administración Tributaria.

Esto es importante porque permite fijar con exactitud el desempeño del contribuyente y de la Administración Tributaria.

En la (LOPA, 1981) y el (DLOAP, 2014) se encuentran referencias sobre esta situación; además de simple lógica, ¿ cómo podría quedar establecido que el contribuyente – por ejemplo – acudió al llamado de una notificación si no se deja constancia de la presencia, así como el levantamiento del acta bien sea por escrito en papel o digitalmente?

4.- Derecho a promover y evacuar pruebas durante toda la fase de fiscalización y el procedimiento de determinación.

Se dice en derecho que quien prueba los hechos que alega está en mejor condición del que no lo lleva a cabo.

Esto entra en consonancia con el ejercicio cabal del derecho a la defensa, puesto que si se tiene el acceso a las actas y se puede actuar durante la secuela de tramitación e instrucción, una de esas es la probatoria donde se demuestra lo alegado en los descargos, con miras a producir el resultado anhelado, por lo que se buscará que se sopesen con los argumentos con miras a una decisión justa, quedando aun la opción de ejercer los recursos tanto en sede administrativa como judicial.

5.- Derecho a que los requerimientos de información sean específicos y pertinentes.

La Administración Tributaria puede requerir información para realizar la investigación con miras a establecer los hechos.

Sin embargo, el hecho que ello es posible y factible desde la perspectiva legal, tampoco es menos que pueda convertirse en abuso de las competencias conferidas en aras del interés jurídico tutelado: sostenimiento de las cargas públicas en el menor tiempo posible y con prescindencia de formalismos propios como los del Derecho Privado.

Al respecto establece el (COT, 2020) que “… la obligación tributaria no se verá afectada por circunstancias relativas a la validez de los actos o de la naturaleza del objeto perseguido, ni por los efectos de los hechos o actos gravados tengan en otras ramas jurídicas, siempre que se hubiesen producido los resultados que constituyen el presupuesto de hecho de la obligación.”  

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Gravabilidad de los servicios profesionales en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Gravabilidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en casos de indemnización”,  “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “Espectáculo Hípico e Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Impuesto sobre Ganancias Fortuitas e Impuesto sobre Juego y Apuestas Lícitas, ¿doble imposición?”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “Reserva de Dominio e Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “La Tesorería Municipal”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.