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domingo, 13 de febrero de 2022

¿Pueden los Municipios establecer limitaciones al derecho de propiedad en cuanto al destino de inmuebles?

 

¿PUEDEN LOS MUNICIPIOS ESTABLECER LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD EN CUANTO AL DESTINO DE INMUEBLES?

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Hace algunas semanas me consultaron acerca de una situación que – al parecer- viene sucediendo con frecuencia; recientemente, varias personas – quienes no se conocen entre sí – también me abordaron por separado y originó escribir estas líneas.

Se trata de infracciones al ordenamiento urbanístico por propietarios de inmuebles urbanos, dándole un uso contrario al previsto por las normas municipales.

Lo primero,  hay que dejar claro que en Venezuela está previsto por su ordenamiento el derecho de propiedad; efectivamente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), lo recoge en estos términos:

 

“…Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Solo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.”  (Subrayado mí

 

En el orden doctrinario y legislativo, la propiedad se concibe como el derecho de usar, gozar y disponer de un bien mueble o inmueble, sin más limitaciones que las originadas por el entorno jurídico de cada país; el Código Civil Venezolano (1982) posee regulaciones al respecto como también otras que se mencionarán más adelante.

Ya estos enunciados indican que tal derecho no es absoluto.


Es importante recalcar que el hecho de adquirir una casa o apartamento, por  ejemplo, no abre las puertas para hacer lo que más nos complazca sin pensar en las consecuencias que ello pueda generar.

Imagine que luego de comprar instale y opere en zona clasificada como estrictamente residencial  (i) un matadero de reses, donde se hagan los procesos propios de la actividad, especialmente en horas nocturnas.


(ii) Un campo de explosivos o (iii) un cementerio con crematorio.

Cualquier persona, por escaso que sea el nivel educativo o cultural, entiende lo inconveniente de esos usos en una zona estrictamente residencial.

Ahora si se lleva a otro orden, ejemplos válidos se observan con (i) los ruidos a altas horas nocturnas producto de fiestas descontroladas; (ii) trabajos de construcción (remodelación) hasta en días no laborables y de madrugada; (iii) mascotas que permanecen durante días y noches enteras, sin el debido cuidado y manifiestan su incomodidad, como lo hacen los perros.

Son situaciones que hemos presenciado o tenido referencias cercanas a lo largo de la vida en algún momento y las molestias que generan.

Ante algo así, en más de una oportunidad, también hemos sabido de respuestas al formular una petición de moderación, tales como que “…eso es propiedad privada” o – dicho más coloquial – “no me da la gana porque eso es mío, lo compré y yo hago aquí lo que me…”

Siempre sea dicho que, en aras de una sana convivencia, deben imponerse límites generalmente aceptados para lograrlo; es finalidad del ordenamiento jurídico.

De allí que uno de los temas es la discusión propiedad privada-libre uso-limitaciones.

En las sociedades civilizadas ha venido ganando terreno el último por aquello del mutuo respeto, pues rigen en igualdad de condiciones.   

La Justicia de Paz es una de esas modalidades para mostrar los beneficios de un buen vivir, lo cual redunda en calidad.

Lógicamente, si el legislador se excede en esa tarea lesiona derechos que deben ser restituidos, bien sea mediante modificación del texto o la intervención del Poder Judicial haciendo uso de los distintos tipos de acciones que el mismo ordenamiento nos confiere para ello.

Entre las limitaciones al derecho de propiedad dirigidas a inmuebles más promovidas, cabe mencionar – sin que implique agotamiento - lo ambiental, urbanístico, arrendamiento, legitimación de capitales, convivencia ciudadana, seguridad ciudadana, entre otros.

Para efectos de lo que se busca orientar con esta publicación, vamos a explicarlo con el Derecho Urbanístico, rama de la ciencia jurídica derivada del Derecho Administrativo, Constitucional, Civil, Municipal, entre otras; se ubica dentro del Derecho Público.

Establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera competencial.

Si no se hubiere instaurado la disciplina urbanística las ciudades crecerían desordenadamente, haciendo prácticamente insostenible la sana convivencia; uno de los soportes para hacer posible el éxito del Derecho Urbanístico es la zonificación, que no es otra cosa que una limitación legal del derecho de propiedad.

Para el común de las personas la competencia urbanística local pasa desapercibida, sin darse cuenta que – gracias a ella – es posible hacer vida en comunidad, porque permite la armonización de ambientes y espacios; de hecho, la Arquitectura, el Urbanismo, la Ingeniería, la Geografía, la Geología, el Derecho, la Sociología, la Antropología, entre otras, son disciplinas que pueden testimoniar la importancia de esta aseveración.

La profesora Cecilia Sosa Gómez lo explica en un trabajo denominado “Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” dentro del libro “Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989.

La materia urbanística tiene dos vertientes donde se desarrollan sus normativas; la primera, de corte nacional, en la que la (CRBV, 1999) expresa que corresponde al Poder Público Nacional el establecimiento y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo, así como la legislación urbanística.

Una segunda, municipal, en la que el ámbito local tendrá a su cargo elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local (PDUL), dictar las ordenanzas para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones.

En ellos van insertos temas como la zonificación, procedimientos urbanísticos (generalmente denominadas Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones o sobre Construcciones Ilegales), tributarios urbanísticos (Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Ordenanza sobre Contribuciones Especiales por Mejoras o por Incremento de Intensidad de Uso Urbanístico), trato y desenvolvimiento social (Ordenanza de Convivencia Ciudadana o Sanciones por Infracciones Menores), (Ordenanza de Justicia de Paz)   entre otras.

Suelen establecer dependencias que gestionan esas competencias; este es el caso de las llamadas Direcciones de Ingeniería Municipal, Oficinas Locales de Planeamiento Urbano, entre otras.

Por cuanto la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987, vigente) es anterior a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) y a la Carta Magna (1999); resulta necesario acotar que la función legislativa (ordenanzas) continúa en manos de los concejos municipales, mientras que la ejecución o gestión administrativa se realiza por la alcaldía.

Aquélla establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera competencial.

La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983, vigente) nos trae una referencia ilustrativa para comprender el alcance de la limitación del derecho de propiedad mediante los planes de ordenación, ya que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) es norma especial y de preferente aplicación en razón de la materia, como aconsejan la doctrina, jurisprudencia y la técnica legislativa.

Reseña que los planes limitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino asignado por estos, dado que se manejan la fijación de volúmenes, densidades y demás procedimientos técnicos.

Dentro de lo estudiado por el ordenamiento urbano está orden el régimen del suelo, lo que comprende:

  • Determinar la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social y urbanística de la propiedad. 
  • Asegurar el mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población.
  • Imponer la justa distribución de las cargas y beneficios del plan entre los propietarios afectados.
  • Regular el mercado inmobiliario a los fines de la edificación y de la vivienda.
  • Afectar las plusvalías del valor del suelo originado por el plan al pago de los gastos de urbanización.
  • Adquirir terrenos para construir patrimonios públicos de suelo. 

A través de las Ordenanzas se pueden establecer limitaciones al derecho de propiedad, por cuanto el uso de un inmueble viene dado en concordancia con el plan de ordenamiento vigente, toda vez que – como instrumento legislativo local por excelencia – es el canal de expresión para incluir al Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), que deberá aprobar cada municipio, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Nótese como el Constituyente y el Legislador Nacional han conferido a los municipios regular – dentro de su esfera territorial en cada uno, obviamente – hechos o asuntos que dan pié a la aprobación de ordenanzas sobre ruidos, circulación de vehículos en el área urbana, terminales de pasajeros, gestión en aguas, desechos (basura), bosques, animales (mascotas, de calles, libres), entre otros.     

Cuando se otorga o emplea arbitrariamente un uso distinto al permitido por la regulación, origina como resultado lo que se denomina “uso no conforme”, cuyas consecuencias son las de (i) procurar que se ejecute la previsión normativa y, por ende, (ii) negar toda solicitud de alteración en sentido contrario, nuevas construcciones o ampliaciones del inmueble.

Siguiendo al profesor Allan Brewer Carías en su trabajo “Introducción General al Régimen de Expropiación· dentro del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2002 – tiene que haber un Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), conforme lo que se establezca por ley nacional y ordenanzas, para poder realizar cualquier actividad privada en área urbana.    

Es frecuente encontrar casos en materia urbanística que se pueda ver afectado negativamente el ambiente, por lo que se hace necesario implementar correctivos, tales como paralización de obras, demoliciones, retiro de materiales, restricción de acceso de materiales, entre otros.

De allí que la legislación tenga previsto medidas cautelares con la finalidad de velar por los intereses, no solamente de la institución municipal sino de la comunidad.

Como toda medida cautelar se trata de acciones provisionales adoptadas por la Administración, con la finalidad de impedir la ocurrencia de daños irreparables o de difícil reparación.

Cuando el órgano local urbanístico realiza tareas de inspección o fiscalización se está ante una actividad de policía, siguiendo las nociones del Derecho Administrativo; con aquélla lo que se persigue es garantizar la adecuación de la conducta de los particulares hacia la previsión normativa.

Explicaba a quienes me consultaban la importancia al comprar un inmueble, de conocer  las ordenanzas y demás urbanísticas que rigen para la zona donde tiene proyectada la operación, pues permite manejar un cúmulo de información a futuro de la posible tendencia de la zona.

Eso puede requerirse del profesional de bienes raíces –aunque lo deseable es hacerlo con nuestro asesor jurídico porque está más informado - que tramita la documentación, puesto que ahorraría a la postre problemas que pudieron evitarse.

Para muestra hay una sentencia de fecha 16 de abril de 2021 emanada del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional en la que se ventiló una situación de orden urbanístico relacionado con el uso de un inmueble.

 El fallo reseña que:   

“…conforme a lo previsto en el artículo 102 de la mencionada Ley Orgánica, dos (2) son los supuestos que, conjunta o separadamente, deben comprobarse para que los Jueces de Distrito, hoy Tribunales de Municipio, ordenen de manera inmediata y preventiva la paralización de las actividades y el cierre o clausura de establecimientos que estén bajo su jurisdicción. El primero de ellos, es que el inmueble se destine a un uso contrario al que le corresponde conforme al plan o a la Ordenanza de Zonificación y; el segundo, que en el inmueble se realicen construcciones ilegales. El uso al que hace alusión dicho supuesto, es aquel relativo al destino que tiene asignado por la zona donde se encuentra ubicado y, las construcciones ilegales, entiende esta Sala, deben estar ejecutándose en el inmueble denunciado, para que tenga sentido la orden de paralización que dictará el juez competente en ambos supuestos. Y esto es así, como bien lo destacó el fallo ut supra citado, en razón de la naturaleza de dicha solicitud, que no es otra que, de protección inmediata, ante la amenaza de la ejecución de obras ilegales o inmuebles con destinos contrarios a lo diseñado en los planes u ordenanzas de zonificación respectivas…”

(Subrayado mío)

 

La profesora Hildegard Rondón de Sansó posee un trabajo denominado “Zonificación y rezonificación en el ámbito de la normación urbanística venezolana” publicado en la Revista de Derecho Público Nº 17, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; donde trata los elementos sobre la zonificación y los cambios de ésta.

Sostiene que las zonificaciones contienen uno de los elementos esenciales de la planificación urbanística, por cuanto a través de ellas se le asigna un destino específico a la propiedad inmobiliaria que se armoniza con el de todo el núcleo urbano en el cual se ubica.     

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “Municipio y habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y Ley Orgánica del Servicio y Cuerpos de Bomberos”, “Las Mancomunidades”, “La Conurbación”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Variables Urbanas”, “El Paisajismo como elemento integrador de espacios urbanos”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Policía Administrativa”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y Ornato Público”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los CLPP y su ley del año 2015”, “Las Tasas”, “La Movilidad Urbana”, “La Autonomía Municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “El Catastro Municipal”, “Municipio, parques y plazas”, “Municipio, obras y vías públicas”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio y Leyes de Base”, “Las Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingresos Ordinarios o Extraordinarios?”, “¿Existe relación jerárquica en materia de urbanismo entre el nivel nacional y municipal?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com; para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

viernes, 4 de febrero de 2022

¿Puede el Municipio cobrar tributos a un ente público nacional? II

 

¿PUEDE EL MUNICIPIO COBRAR TRIBUTOS A UN ENTE PÚBLICO NACIONAL? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Continuando con la secuencia de razonamiento para emitir una respuesta, es importante tocar algunas aristas propias del Derecho Tributario que se vinculan con la interrogante que generan estas líneas.

Si se habla de potestad y competencia tributaria, a los ojos del lector común puede resultar términos idénticos; sin embargo, al experto le salta a la vista la diferencia, pese a su relación estrecha.

Primeramente, la potestad – siguiendo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio – se define como el dominio, poder, jurisdicción o facultad que se tiene sobre alguna cosa.

Previo a ello no debe dejar de tratar la potestad reguladora, es decir, la asignación desde la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) para dictar las normas que organizan o cómo ha de ser el régimen sobre determinada materia; la potestad tributaria, la sancionatoria, entre otros.

La polémica surge porque se partió de la base que cuando una actividad económica poseía regulación legal (régimen) por parte del Poder Nacional o, más específicamente, se reservaba a éste, los niveles estadal y municipal nada tenían que buscar en lo tributario, quedando vedado cualquier esfuerzo o iniciativa del ejercicio de sus competencias, porque se entendió que también gozaba de una exclusividad en favor de aquél.

Ejemplos bajo esta situación se veían en telecomunicaciones, alcoholes, tabaco, entre otros.

También se reseña que el criterio no era reiterado ni pacífico.

Bien lo aclara la (CRBV, 1999) cuando estatuye que:

“…La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades”

 

Una sentencia de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de fecha 04 de marzo de 2004, que resolvió un Recurso de Interpretación intentado por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, donde se tocó lo atinente con la potestad reguladora y su contraste con la tributaria. Dicho fallo es emblemático porque resulta esclarecedor; a continuación de éste se transcribe:

“… En el artículo 156 del Texto Fundamental donde figura la lista de competencias del Poder Nacional, las mismas que para el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia son meramente ´reguladoras´ - salvo el numeral 12 – lo que implicaría que no incluyen una reserva de poder tributario, mientras que para las cuatro empresas de hidrocarburos que han presentado el segundo de los recursos  implican efectivamente esa pérdida, entendiendo que el poder de regulación abarca el de imposición exclusiva…”

 “…De todos esos numerales es predicable el mismo aserto: no deben confundirse potestades de regulación con las de tributación.   

 “…Es más: la Sala manifiesta la misma extrañeza que el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, pues no encuentra la razón para negar la tributación en algunas materias reguladas por el Poder Nacional y no en otras…”  (Negrillas mías)

 

Un ejemplo citado en ella son la banca y seguros, pues son dos sectores regulados y controlados totalmente por el Poder Nacional y - la doctrina, legislación ni jurisprudencia – no disputan la competencia ni el ejercicio de ella por parte del Municipio para exigir los tributos locales.

La jurisprudencia ha enmarcado innumerables ocasiones cuándo se produce una indebida intromisión en las competencias de otro poder público, lo que se sanciona con nulidad; ejemplos como el de un municipio que crea un impuesto al consumo de alcohol o que se exija el cobro con cargo al Impuesto Sobre Actividades Económicas (ISAE) algo que grave las ganancias o rentas del contribuyente en forma directa, se han estudiado desde antaño.

Según la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) los tipos de competencia del ámbito local son: propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas.

Lo importante de esto es que en la categoría de las concurrentes están situadas muchas de las previstas por la norma constitucional a que alude la sentencia, como el transporte terrestre. 

La profesora Adriana Vigilanza García en su libro “La Federación Descentralizada: Mitos y realidades en el reparto de los tributos y otros ingresos entre los entes políticos territoriales en Venezuela”, Los Ángeles Editores, Maracaibo, Estado Zulia, Venezuela,  2010; reseña el caso desde una perspectiva práctica.

Recordando que el Poder Municipal – dentro de lo que comprende la autonomía –  puede crear, recaudar e invertir sus ingresos, para poder ejercer el cúmulo de competencias; la Carta Magna de 1999 le asignó ramos rentísticos, lo que se conoce comúnmente como potestad tributaria originaria para diferenciar de las asignaciones que provienen estrictamente desde la esfera legislativa, como ocurre con el Impuesto sobre Predios Rurales o el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias que deben legislarse mediante ley nacional.    

La competencia, en palabras de Enrique Sayagués Lazo en su obra “Tratado de Derecho Administrativo”, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, Uruguay, 1986; en Derecho Público, puede definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas. Determina los límites dentro de los cuales han de moverse.

Este concepto – dice el mencionado autor – desempeña un papel equivalente al de capacidad de las personas en Derecho Privado.

Cabe destacar que – a diferencia de los sujetos de Derecho Privado – la capacidad los habilita para desenvolverse en todo sentido sin más limitaciones que las derivadas de la legislación.

Para las personas de Derecho Público es premisa fundamental de su actuación so pena de declaratoria de nulidad, bien sea absoluta o relativa, según los casos, en sede administrativa o judicial.

El profesor Jesús González Pérez en su obra “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”, Editorial Temis, Colombia, 1985; la define como la capacidad de ejercicio de determinadas atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido, el conjunto de facultades y funciones que puede ejercer.   

Con vista de estos aportes doctrinarios se evidencia la vinculación entre la competencia y el Principio de Legalidad.

Al hablar de competencia resulta necesario indicar que debe existir con anterioridad un texto de orden legal que acuerde la asignación de la tarea encomendada; partiendo que nuestra Constitución establece tres niveles territoriales claramente definidos: nacional, estadal y municipal; en cada uno de ellos hay materias que le son propias y otras concurrentes.

El Poder Municipal no escapa de ello.

Si bien es cierto que el Texto Fundamental ha señalado la existencia de la autonomía municipal, no lo es menos que ésta sea absoluta. No se trata de un poder aislado del contexto de normas y principios de actuación de las personas jurídicas y sus agentes sometidos al Derecho Público.

Todo lo contrario...

En primer lugar, los municipios forman parte de la organización territorial y política de Venezuela, lo que implica la subordinación – como el resto de los poderes públicos - a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que es distinto a una relación de jerarquía.

Una cosa es la coordinación y otra la jerarquía.

Partiendo de los lineamientos constitucionales, se asignan competencias de diversa índole; pueden ser propias de algún nivel, como el caso de las relaciones internacionales que le corresponden al Poder Nacional, o el servicio de cementerios en lo municipal.

Otras son de tipo concurrente, pudiendo ejemplificarse con el deporte, turismo, ambiente, vivienda, salud, educación, atención a personas con discapacidad, adultos mayores, infancia, entre otras, en las que comparten roles debidamente diferenciado con lo cual se evita la intromisión o invasión entre unos y otros.

El Municipio, aun cuando se encuentra en la base primaria de la organización, representa un porcentaje importante tanto en una como en otra.

Al leer la Constitución de 1999, pareciera existir una contradicción al dar un vistazo por los artículos que regulan las competencias de la República, estados y municipios,  cuando repite materias en cada nivel territorial del poder público; ejemplo de ello lo constituyen la salud, vivienda, agua, policía, turismo, entre otras.

Sin embargo, ello no es así puesto que la misma Carta Fundamental expresa – por ejemplo – que compete al Poder Nacional el régimen de determinada materia, como sucede en administración de riesgos y emergencias, telecomunicaciones, fuerza armada nacional, comercio exterior, tierras baldías, metrología y control de calidad, sistemas de seguridad social, navegación, transporte aéreo, terrestre, correos, servicios públicos domiciliarios (agua, electricidad, por ejemplo), entre otras.

Ello significa que, en los asuntos mencionados, no podría el poder local dictar normas que regulen  asuntos privativos de funcionamiento.

Véase con estos ejemplos:

1.-  Sobre la Fuerza Armada Nacional, para el ascenso de un efectivo.

2.- El modelo de las placas identificadoras de los vehículos, en materia de matriculación estos.

3.- Las pensiones para la contingencia de vejez basadas en otra edad o número de cotizaciones acreditadas a un trabajador dentro del sistema de seguridad social.

Lo que también quiere decir que un órgano nacional – más allá de la aprobación de la ley respectiva en la concurrencia sin apartarse de lo previsto por la (CRBV, 1999)  –  que la organización municipal sea distinta a lo consagrado por la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, donde la administración del municipio no esté a cargo del alcalde o la función de legislación y control sobre los órganos y entes municipales se le arrebate al concejo municipal, por ejemplo.  

Deben someter su actuación, en muchos casos, a lineamientos de índole nacional, producto de lo dispuesto por el ordenamiento; sobre esto ya se ha pronunciado el Tribunal Supremo de Justicia en sentencias emanadas de sus Salas Constitucional y Político-Administrativa. Esto en funciones de coordinación administrativa y no como jerarquía, pues son conceptos diferentes.

Sobre la inmunidad fiscal la Ley de Leyes señala que la potestad impositiva de los municipios, a favor de las demás entidades públicas se extiende solamente a las personas jurídicas estatales creadas por ellas, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la administración pública nacional y estadal.

Véase con el siguiente ejemplo.

Suponga que un municipio tiene dentro de su jurisdicción a una empresa pública nacional, la cual genera manifestaciones de riqueza gravables a los ojos del municipio, como podría ser por concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), Impuesto sobre Inmuebles Urbanos o Impuesto sobre Vehículos.

Si se lee la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) en cada uno de los tributos mencionados al leer los hechos imponibles, como (i) el ejercicio habitual del comercio con cualquier actividad lucrativa de carácter independiente o (ii) tener derechos de propiedad u otros derechos reales sobre bienes inmuebles urbanos en jurisdicción del municipio para ambos casos; (iii) la propiedad de vehículos de tracción mecánica por parte de una persona natural o jurídica en el municipio respectivo.

Estos son los supuestos normativos básicos de los impuestos mencionados y, a primera vista, da la impresión que el ente público encaja en el tipo que le subsume en la condición de contribuyente.

Sin embargo, tras la lectura del Texto Fundamental se encuentra el lector con la inmunidad fiscal, la cual se vincula con la imposibilidad de exigir el pago de tributos a ciertos sujetos – en este caso entes públicos – por cuanto se parte de la base que son recursos públicos destinados por norma a determinados quehaceres públicos.

No es igual inmunidad fiscal que exoneraciones ni exenciones, las cuales se tratarán en otro momento. Sobre esto se puede estudiar tanto en el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) como por la doctrina y jurisprudencia.

Este principio contenido en norma constitucional veda la factibilidad de recaudar de las empresas públicas suma alguna por concepto de tributos – impuestos, tasas o contribuciones – de manos y hacia destino de otra entidad pública, sin importar que sea nacional, estadal o municipal, ya que – por una parte – saldrían de un centro a otro de imputación presupuestaria por conceptos fiscales.

En una oportunidad se planteó que no es aplicable la inmunidad en el caso de los entes públicos cuando estos no son creados (sentido literal de la norma) sino adquiridos – por ejemplo en el caso de expropiaciones o reservas – porque no son originarios.

Ocurrió cuando se produjo la reserva del cemento en favor del Poder Nacional, por órgano del Ejecutivo, pasando a convertirse en empresas públicas varias sociedades mercantiles que explotaban el ramo, llegando a trasladarse la totalidad del patrimonio y el control accionario.

El Municipio – haciendo uso de su poder tributario – aprobó una ordenanza sobre actividades económicas, lo que devino en una demanda de nulidad ante la Sala Constitucional, siendo uno de los argumentos el hecho de cesar como empresa privada para tornarse en nacional, por obra de los instrumentos jurídicos que consagran la reserva del cemento, no solamente como producto de primera necesidad sino también como producto estratégico para la realización de proyectos de construcción de viviendas, entre los que se cuenta la llamada Misión Vivienda.   

Al respecto, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, mediante sentencia de fecha 27 de octubre de 2015, se pronunció argumentando que el hecho de una empresa del Estado sea o no a título originario, para nada incide a los ojos del Constituyente ni del Legislador, puesto que el elemento definitorio  es la titularidad sobre la sociedad aplicando un criterio axiológico.

Basaron su apreciación en el hecho que sería contrario a la norma porque entorpecería el desempeño público, cuando la (CRBV, 1999) posee un sistema regulatorio con la participación de los particulares e – inclusive – en solitario mediante los mecanismos previstos. Se trata entonces de una limitante no prevista ni deseada.

De hecho, se expresó que – desde el mismo instante de operar la reserva – se hacía exigible la inmunidad fiscal frente al municipio, no resultando dable a éste la percepción de sus tributos; sin embargo, quedaba pendiente con los adeudados con anterioridad, a lo cual manifestó que resultaría procedente por cuanto no podría gozar de tal beneficio con efecto retroactivo.

Otro caso sobre entes con forma empresarial y la discusión con un Municipio fue resuelto por el Máximo Tribunal en Sala Político Administrativa con fecha 03 de julio de 2019; en aquella ocasión un banco solicitó ser dispensado del pago de tributos municipales, especialmente el  Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), por tratarse de un instituto oficial cobrándole a otro.

En aquella vez se pronunció así:

Si bien es cierto -como se dijo supra- que los Municipios tienen la potestad tributaria para gravar con el impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar las actividades empresariales, tales como las telecomunicaciones, sin invadir las competencias rentísticas del Poder Público Nacional, aprecia esta Sala Político-Administrativa que, a tenor de lo preceptuado en el artículo 180 eiusdem, en el presente caso la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) goza de inmunidad tributaria frente a la potestad tributaria municipal por ser una empresa del Estado venezolano, por medio de la cual actúa la República. Así se declara. (…)”. (Destacado del fallo).

 

Continúa la sentencia en cuestión:

 

“…De allí que, con fundamento en los criterios citados, concluya esta Máxima Instancia que la Carta Magna es cónsona al prever que las entidades que conforman al Estado Venezolano gozan de inmunidad fiscal frente a la potestad tributaria de los Municipios, siendo extensible, como lo afirmó la Sala Constitucional y lo ratificó esta Sala Político-Administrativa en los casos mencionados ut supra, solamente a “(…) los entes que ell[a]s creen, pero no a quienes sean sus concesionarios o sus contratistas (…)”. (Interpolado de la Sala).

 

En el caso de autos, el Ejecutivo Nacional creó la empresa denominada Banco Bicentenario, Banco Universal, C.A. “bajo su control accionario y estatutario” y que tiene “por objeto la realización de actividades de intermediación financiera conforme al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras”, razón suficiente para que este Alto Tribunal considere que se encuentra dentro de los supuestos de excepción a la regla de generalidad o igualdad tributaria, prevista en el aparte único del artículo 180 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; por lo tanto, goza del beneficio de inmunidad frente a la potestad tributaria municipal por ser una empresa propiedad del Estado Venezolano, por medio de la cual actúa la República. Así se declara…” (Negritas, cursivas, paréntesis y corchetes del fallo).

 

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de mi autoría que se encuentran publicados en  www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  denominados “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Empresas Municipales”, “¿Puede delegarse legislativamente la creación de un instituto autónomo municipal?”, “El Reglamento de Interior y Debates”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, ”La Policía Administrativa”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “¿Puede un alcalde desempeñar simultáneamente la presidencia de una fundación municipal con las labores de la alcaldía?”, “Retención en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, entre otros;  para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.