¿PUEDEN LOS MUNICIPIOS
ESTABLECER LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD EN CUANTO AL DESTINO DE
INMUEBLES?
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Hace algunas semanas
me consultaron acerca de una situación que – al parecer- viene sucediendo con
frecuencia; recientemente, varias personas – quienes no se conocen entre sí –
también me abordaron por separado y originó escribir estas líneas.
Se trata de infracciones al ordenamiento urbanístico por propietarios de inmuebles urbanos, dándole un uso contrario al previsto por las normas municipales.
Lo primero, hay que dejar claro que en Venezuela está previsto por su ordenamiento el derecho de propiedad; efectivamente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), lo recoge en estos términos:
“…Se garantiza el derecho de propiedad. Toda
persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La
propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones
que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general.
Solo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y
pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de
cualquier clase de bienes.” (Subrayado
mí
En el orden
doctrinario y legislativo, la propiedad se concibe como el derecho de usar,
gozar y disponer de un bien mueble o inmueble, sin más limitaciones que las
originadas por el entorno jurídico de cada país; el Código Civil Venezolano
(1982) posee regulaciones al respecto como también otras que se mencionarán más
adelante.
Ya estos enunciados indican que tal derecho no es absoluto.
Es importante recalcar que el hecho de adquirir una casa o apartamento, por ejemplo, no abre las puertas para hacer lo que más nos complazca sin pensar en las consecuencias que ello pueda generar.
Imagine que luego de comprar instale y opere en zona clasificada como estrictamente residencial (i) un matadero de reses, donde se hagan los procesos propios de la actividad, especialmente en horas nocturnas.
(ii) Un campo de explosivos o (iii) un cementerio con crematorio.
Cualquier persona, por escaso que sea el nivel educativo o cultural, entiende lo inconveniente de esos usos en una zona estrictamente residencial.
Ahora si se lleva a otro orden, ejemplos válidos se observan con (i) los ruidos a altas horas nocturnas producto de fiestas descontroladas; (ii) trabajos de construcción (remodelación) hasta en días no laborables y de madrugada; (iii) mascotas que permanecen durante días y noches enteras, sin el debido cuidado y manifiestan su incomodidad, como lo hacen los perros.
Son situaciones que
hemos presenciado o tenido referencias cercanas a lo largo de la vida en algún
momento y las molestias que generan.
Ante algo así, en más de una oportunidad, también hemos sabido de respuestas al formular una petición de moderación, tales como que “…eso es propiedad privada” o – dicho más coloquial – “no me da la gana porque eso es mío, lo compré y yo hago aquí lo que me…”
Siempre sea dicho que, en aras de una sana convivencia, deben imponerse límites generalmente aceptados para lograrlo; es finalidad del ordenamiento jurídico.
De allí que uno de los temas es la discusión propiedad privada-libre uso-limitaciones.
En las sociedades civilizadas ha venido ganando terreno el
último por aquello del mutuo respeto, pues rigen en igualdad de condiciones.
La Justicia de Paz es una de esas modalidades para mostrar
los beneficios de un buen vivir, lo cual redunda en calidad.
Lógicamente, si el legislador se excede en esa tarea lesiona
derechos que deben ser restituidos, bien sea mediante modificación del texto o
la intervención del Poder Judicial haciendo uso de los distintos tipos de
acciones que el mismo ordenamiento nos confiere para ello.
Entre las limitaciones al derecho de propiedad dirigidas a
inmuebles más promovidas, cabe mencionar – sin que implique agotamiento - lo
ambiental, urbanístico, arrendamiento, legitimación de capitales, convivencia
ciudadana, seguridad ciudadana, entre otros.
Para efectos de lo que se busca orientar con esta
publicación, vamos a explicarlo con el Derecho Urbanístico, rama de la ciencia
jurídica derivada del Derecho Administrativo, Constitucional, Civil, Municipal,
entre otras; se ubica dentro del Derecho Público.
Establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional
y los Municipios, de acuerdo con su esfera competencial.
Si no se hubiere instaurado la disciplina urbanística las
ciudades crecerían desordenadamente, haciendo prácticamente insostenible la
sana convivencia; uno de los soportes para hacer posible el éxito del Derecho
Urbanístico es la zonificación, que no es otra cosa que una limitación legal del
derecho de propiedad.
Para el común de las personas la competencia urbanística
local pasa desapercibida, sin darse cuenta que – gracias a ella – es posible
hacer vida en comunidad, porque permite la armonización de ambientes y
espacios; de hecho, la Arquitectura, el Urbanismo, la Ingeniería, la Geografía,
la Geología, el Derecho, la Sociología, la Antropología, entre otras, son disciplinas
que pueden testimoniar la importancia de esta aseveración.
La profesora Cecilia Sosa Gómez lo explica en un trabajo
denominado “Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” dentro del
libro “Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”, ley comentada, varios autores,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989.
La materia urbanística tiene dos vertientes donde se
desarrollan sus normativas; la primera, de corte nacional, en la que la (CRBV,
1999) expresa que corresponde al Poder Público Nacional el establecimiento y
unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería,
arquitectura y urbanismo, así como la legislación urbanística.
Una segunda, municipal, en la que el ámbito local tendrá a su
cargo elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local (PDUL), dictar
las ordenanzas para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de
zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones.
En ellos van insertos temas como la zonificación,
procedimientos urbanísticos (generalmente denominadas Ordenanza de Urbanismo,
Arquitectura y Construcciones o sobre Construcciones Ilegales), tributarios
urbanísticos (Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Ordenanza sobre
Contribuciones Especiales por Mejoras o por Incremento de Intensidad de Uso
Urbanístico), trato y desenvolvimiento social (Ordenanza de Convivencia
Ciudadana o Sanciones por Infracciones Menores), (Ordenanza de Justicia de
Paz) entre otras.
Suelen establecer dependencias que gestionan esas
competencias; este es el caso de las llamadas Direcciones de Ingeniería
Municipal, Oficinas Locales de Planeamiento Urbano, entre otras.
Por cuanto la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987,
vigente) es anterior a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) y a
la Carta Magna (1999); resulta necesario acotar que la función legislativa
(ordenanzas) continúa en manos de los concejos municipales, mientras que la
ejecución o gestión administrativa se realiza por la alcaldía.
Aquélla establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo
Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera competencial.
La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983,
vigente) nos trae una referencia ilustrativa para comprender el alcance de la
limitación del derecho de propiedad mediante los planes de ordenación, ya que
la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) es norma especial y de
preferente aplicación en razón de la materia, como aconsejan la doctrina,
jurisprudencia y la técnica legislativa.
Reseña que los planes limitan el contenido del derecho de
propiedad, quedando éste vinculado al destino asignado por estos, dado que se
manejan la fijación de volúmenes, densidades y demás procedimientos técnicos.
Dentro de lo estudiado por el ordenamiento urbano está orden
el régimen del suelo, lo que comprende:
- Determinar
la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la
función social y urbanística de la propiedad.
- Asegurar
el mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población.
- Imponer
la justa distribución de las cargas y beneficios del plan entre los
propietarios afectados.
- Regular
el mercado inmobiliario a los fines de la edificación y de la vivienda.
- Afectar
las plusvalías del valor del suelo originado por el plan al pago de los
gastos de urbanización.
- Adquirir
terrenos para construir patrimonios públicos de suelo.
A través de las Ordenanzas se pueden
establecer limitaciones al derecho de propiedad, por cuanto el uso de un
inmueble viene dado en concordancia con el plan de ordenamiento vigente, toda
vez que – como instrumento legislativo local por excelencia – es el canal de
expresión para incluir al Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), que deberá aprobar
cada municipio, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010).
Nótese como el Constituyente y el
Legislador Nacional han conferido a los municipios regular – dentro de su
esfera territorial en cada uno, obviamente – hechos o asuntos que dan pié a la
aprobación de ordenanzas sobre ruidos, circulación de vehículos en el área
urbana, terminales de pasajeros, gestión en aguas, desechos (basura), bosques,
animales (mascotas, de calles, libres), entre
otros.
Cuando se otorga o emplea
arbitrariamente un uso distinto al permitido por la regulación, origina como
resultado lo que se denomina “uso no conforme”, cuyas consecuencias son las de
(i) procurar que se ejecute la previsión normativa y, por ende, (ii) negar toda
solicitud de alteración en sentido contrario, nuevas construcciones o
ampliaciones del inmueble.
Siguiendo al profesor Allan Brewer
Carías en su trabajo “Introducción General al Régimen de Expropiación· dentro
del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social”, ley
comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela,
2002 – tiene que haber un Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), conforme lo que se
establezca por ley nacional y ordenanzas, para poder realizar cualquier
actividad privada en área urbana.
Es frecuente encontrar casos en
materia urbanística que se pueda ver afectado negativamente el ambiente, por lo
que se hace necesario implementar correctivos, tales como paralización de
obras, demoliciones, retiro de materiales, restricción de acceso de materiales,
entre otros.
De allí que la legislación tenga
previsto medidas cautelares con la finalidad de velar por los intereses, no
solamente de la institución municipal sino de la comunidad.
Como toda medida cautelar se trata de
acciones provisionales adoptadas por la Administración, con la finalidad de
impedir la ocurrencia de daños irreparables o de difícil reparación.
Cuando el órgano local urbanístico
realiza tareas de inspección o fiscalización se está ante una actividad de
policía, siguiendo las nociones del Derecho Administrativo; con aquélla lo que
se persigue es garantizar la adecuación de la conducta de los particulares
hacia la previsión normativa.
Explicaba a quienes me consultaban la
importancia al comprar un inmueble, de conocer las ordenanzas y demás urbanísticas que rigen
para la zona donde tiene proyectada la operación, pues permite manejar un
cúmulo de información a futuro de la posible tendencia de la zona.
Eso puede requerirse del profesional
de bienes raíces –aunque lo deseable es hacerlo con nuestro asesor jurídico
porque está más informado - que tramita la documentación, puesto que ahorraría
a la postre problemas que pudieron evitarse.
Para muestra hay una sentencia de
fecha 16 de abril de 2021 emanada del Tribunal Supremo de Justicia en Sala
Constitucional en la que se ventiló una situación de orden urbanístico
relacionado con el uso de un inmueble.
El fallo reseña que:
“…conforme a lo previsto en el artículo 102 de la
mencionada Ley Orgánica, dos (2) son los supuestos que, conjunta o
separadamente, deben comprobarse para que los Jueces de Distrito, hoy
Tribunales de Municipio, ordenen de manera inmediata y preventiva la paralización
de las actividades y el cierre o clausura de establecimientos que estén bajo su
jurisdicción. El primero de ellos, es que el inmueble se destine a
un uso contrario al que le corresponde conforme al plan o a la Ordenanza de
Zonificación y; el segundo, que en el inmueble se realicen
construcciones ilegales. El uso al que hace alusión dicho supuesto, es
aquel relativo al destino que tiene asignado por la zona donde se encuentra
ubicado y, las construcciones ilegales, entiende esta Sala, deben
estar ejecutándose en el inmueble denunciado, para que tenga sentido la
orden de paralización que dictará el juez competente en ambos supuestos. Y esto
es así, como bien lo destacó el fallo ut supra citado, en razón
de la naturaleza de dicha solicitud, que no es otra que, de protección
inmediata, ante la amenaza de la ejecución de obras ilegales o inmuebles con
destinos contrarios a lo diseñado en los planes u ordenanzas de zonificación
respectivas…”
(Subrayado mío)
La profesora Hildegard Rondón de
Sansó posee un trabajo denominado “Zonificación y rezonificación en el ámbito
de la normación urbanística venezolana” publicado en la Revista de Derecho
Público Nº 17, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; donde
trata los elementos sobre la zonificación y los cambios de ésta.
Sostiene que las zonificaciones
contienen uno de los elementos esenciales de la planificación urbanística, por
cuanto a través de ellas se le asigna un destino específico a la propiedad
inmobiliaria que se armoniza con el de todo el núcleo urbano en el cual se
ubica.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un vistazo a
otros artículos de mi autoría denominados “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y
Expropiación”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”,
“Municipio y Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”,
“Municipio y habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y
Ley Orgánica del Servicio y Cuerpos de Bomberos”, “Las Mancomunidades”, “La
Conurbación”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre
Transacciones Inmobiliarias”, “Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son
imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El Síndico Procurador Municipal
como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Variables Urbanas”, “El Paisajismo como
elemento integrador de espacios urbanos”, “Las Ordenanzas Municipales y su
ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Policía Administrativa”,
“Municipio y Vivienda”, “Municipio y Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y
Ornato Público”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los CLPP y su ley del
año 2015”, “Las Tasas”, “La Movilidad Urbana”, “La Autonomía Municipal”,
“Instrumentos Jurídicos Municipales”, “El Catastro Municipal”, “Municipio,
parques y plazas”, “Municipio, obras y vías públicas”, “Municipio y Ley de
Bosques”, “Municipio y Leyes de Base”, “Las Contribuciones Especiales
Municipales, ¿Ingresos Ordinarios o Extraordinarios?”, “¿Existe relación jerárquica en materia de urbanismo entre el nivel
nacional y municipal?”, entre otros, que se encuentran publicados
en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com; para tener mayor información sobre
lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se construye
desde sus municipios.
