¿SE PUEDEN
MODIFICAR POR LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA O CONTRIBUYENTES LOS ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN
LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA EN LO MUNICIPAL?
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
En una sesión de clases se
planteó si era o no legal poder modificar por la Administración Tributaria los
elementos constitutivos de la obligación tributaria, ya que – partía quien lo
preguntó – que en materia civil al regir el Derecho Privado cabría la
posibilidad de replantear un compromiso lo que, de trasladarlo al Derecho
Tributario, mejoraría la recaudación.
De inmediato el debate no se hizo
esperar y este artículo refleja las conclusiones del día.
Lo primero que hay por establecer
es que el Derecho Civil y el Tributario se encuentran en distintas
adscripciones, ya que aquél – como se dijo – forma parte del Derecho Privado
mientras que, el segundo, integra las disciplinas del Derecho Público.
Ello ya hace diferencias
insalvables, pues el orden público no está presente en todas las disposiciones
del Derecho Civil, al que se tomó como ejemplo; por el contrario, el Derecho Tributario
está plagado, por lo que las regulaciones de uno y otro siempre difieren por el
enfoque dado por el legislador.
Como es sabido, la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) posee normas de contenido
tributario, las cuales deben desarrollarse por el legislador en cada uno de los
niveles territoriales: Nacional (República), estados y municipios.
Allí se reflejan principios como
el de reserva legal tributaria, generalidad del tributo, justicia tributaria,
sostenimiento de las cargas públicas, entre otros.
Uno de ellos que se utiliza por
el Derecho Tributario es el llamado Principio de la Indisponibilidad de la
Obligación Tributaria, con aplicación en el campo municipal.
Ahora bien, ¿en qué consiste?
En que los sujetos de la relación
tributaria, bien sea en sentido activo (Administración Municipal) o pasivo
(Contribuyente, Responsable) no pueden modificar los elementos que constituyen
la obligación tributaria en forma unilateral, ya que el nacimiento,
modificación o extinción de ésta solo es posible determinarlos mediante instrumento
normativo de rango legal.
Esto significa que solo la ley
(ordenanzas en el caso de los municipios) puede – como señala el Código
Orgánico Tributario (COT, 2020) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010) – crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho
imponible, fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los
sujetos pasivos; igualmente, otorgar exenciones y rebajas, autorizar al
Ejecutivo Municipal para conceder exoneraciones y otros beneficios fiscales.
Aplica para los asignados
expresamente por la CRBV o mediante acto legislativo, lo que han dado en llamar
como potestad originaria y derivada, respectivamente.
Ejemplos de aquélla están los
impuestos sobre actividades económicas, industria, comercio, servicios o de
índole similar; inmuebles urbanos; espectáculos públicos; vehículos; juegos y
apuestas lícitas. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; licencias o
autorizaciones.
También las contribuciones sobre plusvalía de las propiedades generadas por el
cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas
por los planes de ordenación urbanística.
De la segunda categoría los que
provienen por ley nacional o estadal.
Si bien el COT (2020) no les da
nacimiento, efectúa los cambios o elimina los impuestos, tasas ni contribuciones de la
vida jurídica, no es menos que tiene un rol de gran importancia, toda vez que
le compete la organización de la administración tributaria y la jurisdicción
judicial que regula la materia, pues fue concebido como una ley procesal con propiedades
armonizadoras.
Sobre la pregunta que origina
estas líneas Rafael Enrique Tobía Díaz en su obra “El Principio de Indisponibilidad de la
Obligación Tributaria y los Convenios de Asunción de Deudas Tributarias”,
Caracas, Ediciones, Líber, 2010; afirma que cumple una importante función para
el Derecho Tributario, pues busca garantizar la observancia y respeto de la
tributación, como sería el deber de contribución con las cargas públicas, capacidad
contributiva y el de legalidad
tributaria, por ejemplo.
¿Qué implica en términos prácticos?
La imposibilidad de transferir,
renunciar o ceder a otro sujeto pasivo el cumplimiento de las obligaciones
tributarias. Es menester aclarar que no es el mismo supuesto del caso de los
llamados responsables tributarios ni de la declaratoria de incobrabilidad de
deudas, remisión ni transacción tributaria.
Un elemento importante es la
posibilidad de admitir medios como el arbitraje o convenios para la
satisfacción por el sujeto privado; la doctrina se debate en dos extremos, pues
hay defensores de la tesis de acogerlos y lo que le adversan, aunque cabe destacar
que el COT lo contempla.
Hay que recordar que la materia
tributaria tiene como cometido el sostenimiento de las cargas públicas y necesidades
colectivas; prueba de ello es que hasta goza de procedimientos y tribunales
especiales para su cobro, incluidos los privilegios procesales y fiscales que
posee el sujeto activo en la relación jurídica tributaria frente a los
contribuyentes y responsables; basta con revisar el COT (2020).
Al vincularse con el presupuesto
público, las normas que lo regulan evidencian
la marcada caracterización del Derecho Público, dado el interés jurídico
tutelado.
Necesariamente lo leído transporta
hacia el principio de legalidad apoyado con las nociones de competencia y
autonomía.
El primero de los apuntados se
refiere a que la Administración Pública en todos sus niveles, de lo cual forma
parte la tributaria en cada ámbito (órganos y entes) debe someter sus actuaciones
plenamente a la ley, por ser ésta la que determina el inicio y fin de sus
competencias, donde el COT (2020) junto con otros textos normativos como el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública
(DLOAP, 2014) o la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010); delimitan
lo concerniente con cada una de las ramas que lo conforman en lo local.
De allí que ésta posee
regulaciones sobre lo que es la Alcaldía (Ejecutivo), el Concejo Municipal (Legislativo),
la Contraloría Municipal (Ciudadano, aun cuando algunos no lo incluyan porque
dicen que solamente es la Contraloría General de la República, pero no se
detienen a pensar que ésta es el órgano rector del sistema de control fiscal y
las municipales lo integran por mandato expreso de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, 2010).
No hay que olvidar que la Administración está al servicio de sus ciudadanos y debe fundamentar su acción, además de la Constitución y la ley, en la eficiencia, eficacia, honestidad, celeridad, transparencia, rendición de cuentas. Ello conlleva responsabilidad por sus actuaciones.
Su justificación
radica en que los ciudadanos deben recibir de la Administración una actividad
pública de calidad, como lo esboza la CRBV, por lo que la reclamación debe
originarse ante el incumplimiento de ese deber y actuación de manera ilegal,
dando pié al sujeto pasivo para reclamar y obtener la reparación de la lesión
por el tributo debidamente obtenido, ya que se ha incumplido una obligación
preexistente.
El Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), refuerza el
principio de legalidad así:
“…La
Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de
legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de
sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de
carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en
garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen
democrático, participativo y protagónico…”
(Subrayado mío)
Por otra parte, consagra el
principio de competencia:
“…Toda
competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será
de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y
procedimientos establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable
y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente
previstos en las leyes y demás actos normativos. Toda actividad
realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente, o usurpada por
quien carece de autoridad pública, es nula y sus efectos se tendrán por
inexistentes. Quienes dicten dichos actos, serán responsables conforme a la
ley, sin que les sirva de excusa órdenes
superiores.” (Subrayado mío)
Acerca de la competencia
tributaria municipal se puede resumir en lo expresado por una decisión de la
Sala Constitucional de fecha 08 de marzo de 2003, caso: “Constructora Pedeca
vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar”; donde señaló:
“…se evidencia que los municipios tienen, dentro de su competencia
material y espacial, un poder tributario originario que les permite
regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones
que dice de aplicación preferente a la normativa del Código Orgánico
Tributario.
Así, los
Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los
ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo
concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la
definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado,
la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y
se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos
constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones
correspondientes…”
(Subrayado
mío)
Establecido como ha sido que una de las formas con las
cuales puede proveerse de recursos el municipio es a través de la tributación,
la cual se fundamenta en otro concepto para cimentar su ámbito de acción como
es la autonomía, que – a tenor de lo previsto por la CRBV– pasa por
· Gestionar las materias de su competencia.
- Crear, recaudar e invertir
sus ingresos
- Dictar el ordenamiento
jurídico municipal
- Organizarse
para impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de
las comunidades y los fines del Estado.
- Elección
de sus autoridades (alcaldes y concejales).
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el
tema.
