¿Se pueden modificar por la Administración Tributaria o Contribuyentes los elementos que constituyen la obligación tributaria en lo municipal?

¿SE PUEDEN MODIFICAR POR LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA O  CONTRIBUYENTES LOS ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA EN LO MUNICIPAL?

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

En una sesión de clases se planteó si era o no legal poder modificar por la Administración Tributaria los elementos constitutivos de la obligación tributaria, ya que – partía quien lo preguntó – que en materia civil al regir el Derecho Privado cabría la posibilidad de replantear un compromiso lo que, de trasladarlo al Derecho Tributario, mejoraría la recaudación.

De inmediato el debate no se hizo esperar y este artículo refleja las conclusiones del día.  

Lo primero que hay por establecer es que el Derecho Civil y el Tributario se encuentran en distintas adscripciones, ya que aquél – como se dijo – forma parte del Derecho Privado mientras que, el segundo, integra las disciplinas del Derecho Público.

Ello ya hace diferencias insalvables, pues el orden público no está presente en todas las disposiciones del Derecho Civil, al que se tomó como ejemplo; por el contrario, el Derecho Tributario está plagado, por lo que las regulaciones de uno y otro siempre difieren por el enfoque dado por el legislador.   

Como es sabido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) posee normas de contenido tributario, las cuales deben desarrollarse por el legislador en cada uno de los niveles territoriales: Nacional (República), estados y municipios.

Allí se reflejan principios como el de reserva legal tributaria, generalidad del tributo, justicia tributaria, sostenimiento de las cargas públicas, entre otros.

Uno de ellos que se utiliza por el Derecho Tributario es el llamado Principio de la Indisponibilidad de la Obligación Tributaria, con aplicación en el campo municipal.

Ahora bien, ¿en qué consiste?

En que los sujetos de la relación tributaria, bien sea en sentido activo (Administración Municipal) o pasivo (Contribuyente, Responsable) no pueden modificar los elementos que constituyen la obligación tributaria en forma unilateral, ya que el nacimiento, modificación o extinción de ésta solo es posible determinarlos mediante instrumento normativo de rango legal.

Esto significa que solo la ley (ordenanzas en el caso de los municipios) puede – como señala el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) – crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho imponible, fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos; igualmente, otorgar exenciones y rebajas, autorizar al Ejecutivo Municipal para conceder exoneraciones y otros beneficios fiscales.

Aplica para los asignados expresamente por la CRBV o mediante acto legislativo, lo que han dado en llamar como potestad originaria y derivada, respectivamente.

Ejemplos de aquélla están los impuestos sobre actividades económicas, industria, comercio, servicios o de índole similar; inmuebles urbanos; espectáculos públicos; vehículos; juegos y apuestas lícitas. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; licencias o autorizaciones.

También las contribuciones sobre plusvalía de las propiedades generadas por el cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.

De la segunda categoría los que provienen por ley nacional o estadal.

Si bien el COT (2020) no les da nacimiento, efectúa los cambios o  elimina  los impuestos, tasas ni contribuciones de la vida jurídica, no es menos que tiene un rol de gran importancia, toda vez que le compete la organización de la administración tributaria y la jurisdicción judicial que regula la materia, pues fue concebido como una ley procesal con propiedades armonizadoras.

Sobre la pregunta que origina estas líneas Rafael Enrique Tobía Díaz en su obra  “El Principio de Indisponibilidad de la Obligación Tributaria y los Convenios de Asunción de Deudas Tributarias”, Caracas, Ediciones, Líber, 2010; afirma que cumple una importante función para el Derecho Tributario, pues busca garantizar la observancia y respeto de la tributación, como sería el deber de contribución con las cargas públicas, capacidad contributiva y el  de legalidad tributaria, por ejemplo. 

¿Qué implica en términos prácticos?

La imposibilidad de transferir, renunciar o ceder a otro sujeto pasivo el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Es menester aclarar que no es el mismo supuesto del caso de los llamados responsables tributarios ni de la declaratoria de incobrabilidad de deudas, remisión ni transacción tributaria.

Un elemento importante es la posibilidad de admitir medios como el arbitraje o convenios para la satisfacción por el sujeto privado; la doctrina se debate en dos extremos, pues hay defensores de la tesis de acogerlos y lo que le adversan, aunque cabe destacar que el COT lo contempla.

Hay que recordar que la materia tributaria tiene como cometido el sostenimiento de las cargas públicas y necesidades colectivas; prueba de ello es que hasta goza de procedimientos y tribunales especiales para su cobro, incluidos los privilegios procesales y fiscales que posee el sujeto activo en la relación jurídica tributaria frente a los contribuyentes y responsables; basta con revisar el COT (2020).

Al vincularse con el presupuesto público, las normas que lo regulan  evidencian la marcada caracterización del Derecho Público, dado el interés jurídico tutelado.

Necesariamente lo leído transporta hacia el principio de legalidad apoyado con las nociones de competencia y autonomía.  

El primero de los apuntados se refiere a que la Administración Pública en todos sus niveles, de lo cual forma parte la tributaria en cada ámbito (órganos y entes) debe someter sus actuaciones plenamente a la ley, por ser ésta la que determina el inicio y fin de sus competencias, donde el COT (2020) junto con otros textos normativos como el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) o la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010); delimitan lo concerniente con cada una de las ramas que lo conforman en lo local.  

De allí que ésta posee regulaciones sobre lo que es la Alcaldía (Ejecutivo), el Concejo Municipal (Legislativo), la Contraloría Municipal (Ciudadano, aun cuando algunos no lo incluyan porque dicen que solamente es la Contraloría General de la República, pero no se detienen a pensar que ésta es el órgano rector del sistema de control fiscal y las municipales lo integran por mandato expreso de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, 2010).   

No hay que olvidar que la Administración está al servicio de sus ciudadanos y debe fundamentar su acción, además de la Constitución y la ley, en la eficiencia, eficacia, honestidad, celeridad, transparencia, rendición de cuentas. Ello conlleva responsabilidad por sus actuaciones.

Su justificación radica en que los ciudadanos deben recibir de la Administración una actividad pública de calidad, como lo esboza la CRBV, por lo que la reclamación debe originarse ante el incumplimiento de ese deber y actuación de manera ilegal, dando pié al sujeto pasivo para reclamar y obtener la reparación de la lesión por el tributo debidamente obtenido, ya que se ha incumplido una obligación preexistente. 

El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), refuerza el principio de legalidad así: 

 

“…La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y protagónico…”

(Subrayado mío)

 

Por otra parte, consagra el principio de competencia:

 

“…Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos. Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente, o usurpada por quien carece de autoridad pública, es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes. Quienes dicten dichos actos, serán responsables conforme a la ley, sin que les sirva de excusa órdenes superiores.”  (Subrayado mío)

 

Acerca de la competencia tributaria municipal se puede resumir en lo expresado por una decisión de la Sala Constitucional de fecha 08 de marzo de 2003, caso: “Constructora Pedeca vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar”; donde señaló:

“…se evidencia que los municipios tienen, dentro de su competencia material y espacial, un poder tributario originario que les permite regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones que dice de aplicación preferente a la normativa del Código Orgánico Tributario.

 

Así, los Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes…”  

           (Subrayado mío)

Establecido como ha sido que una de las formas con las cuales puede proveerse de recursos el municipio es a través de la tributación, la cual se fundamenta en otro concepto para cimentar su ámbito de acción como es la autonomía, que – a tenor de lo previsto por la CRBV– pasa por 

·     Gestionar las materias de su competencia.

• Crear, recaudar e invertir sus ingresos
• Dictar el ordenamiento jurídico municipal
• Organizarse para impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.
• Elección de sus autoridades (alcaldes y concejales).

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “De los Poderes Públicos”, “Competencias municipales”, “Medios de gestión municipal”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “De la Hacienda Municipal”, “Municipios y otras Entidades Locales”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “La Contribución Municipal por Mejoras” “La Contribución Municipal por Plusvalía”,   “El Presupuesto Participativo”, “El Territorio Insular Miranda”, “Gravabilidad del ISAE en casos de indemnización por daños”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “La Contraloría Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  para tener mayor información.

Impuesto a las Ganancias Fortuitas e Impuesto al Juego y Apuestas Lícitas, ¿Doble Imposición? II

IMPUESTO A LAS GANANCIAS FORTUITAS E IMPUESTO AL JUEGO Y APUESTAS LÍCITAS, ¿DOBLE IMPOSICIÓN? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Cuando se legisla en materia tributaria la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), el Código Orgánico Tributario (COT, 2014) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), señalan normas que los órganos legislativos (Asamblea Nacional, Consejo Legislativo Estadal, Concejo Municipal) deben tomar en cuenta, so pena de activación de  mecanismos de control jurisdiccional ante el Tribunal Supremo de Justicia.

Se indicaba en la entrega anterior que el hecho imponible era un elemento crucial al legislar para evitar conflictos entre los sujetos de la obligación tributaria ante la autoridad judicial.

Todas las normas tributarias tienen que señalar cuál es el hecho generador o imponible sobre el cual gravarán a los administrados; de lo contrario, podría prestarse para el ejercicio o la interposición de recursos judiciales, sin contar con el tema del atentado a la seguridad económica y jurídica, o bien desde la óptica de otras ciencias como la economía o administración, por ejemplo.

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          Ahora bien, ¿Qué s el hecho imponible?

Siguiendo al autor Héctor Villegas en su obra “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, lo conceptúa como el presupuesto legal hipotético y condicionante cuya figuración, determinado lugar y tiempo con respecto a una persona, da pie a que el Estado pretenda un tributo.

También se puede consultar también como doctrina extranjera a Dino Jarach.

El Código Orgánico Tributario (COT, 2014) trae una definición situándolo como aquel presupuesto establecido en la ley (ordenanza en los municipios) para tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria.

El profesor Camilo London (@eltributario) en el portal www.GerenciayTributos.blogspot.com   publicó el día 30 de julio de 2017, un artículo donde lo precisa como  un hecho  susceptible de ser objeto de gravamen o tributo. 

Continúa este autor que, de forma específica, cada texto legal tributario define el hecho imponible que dará nacimiento a la obligación tributaria que regula.

Para el caso que nos ocupa, la Ley de Impuesto sobre la Renta (2015) y la  Ley de Impuestos a las Actividades de Juegos de Envite y Azar (2007), desde la óptica nacional, grava rentas con origen territorial o extraterritorial de las personas naturales (individuos de la especie humana) y jurídicas (empresas, consorcios, entre otros), de las que no escapan las originadas por ganancias fortuitas mientras que, en la segunda Ley, la explotación, operación u organización, en general, de juegos de envite o azar, tales como loterías, casinos, salas de bingo, máquinas traganíqueles y espectáculos hípicos, siendo el hecho imponible:

1.-  La explotación u operación de loterías.

2.- La explotación u operación de espectáculos hípicos.

3.- La explotación de casinos, salas de bingo y máquinas traganíqueles.

4.- La explotación de la apuesta deportiva.

5.- La organización en general de juegos de envite o azar.

Contrastando con el Impuesto (Municipal) al Juego y Apuestas Lícitas, como aportó el profesor Brewer Carías (Ob. cit.), se vincula con (i) aquella actividad aleatoria donde media la obtención de una ganancia que depende de la mayor o menor destreza o agilidad de los jugadores, de sus combinaciones o, en mayor o menor escala, del azar.

O (ii) la convención en cuya virtud dos partes, una que afirma y otra que niega un hecho determinado, se prometen recíprocamente cierta ganancia que obtendrá aquella de las dos que resulte que tenía razón, una vez comprobado el hecho de que se trate.

Hay que dejar bien claro que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) indica que el tributo se causa  al ser pactada una apuesta en jurisdicción del municipio, así como también pauta que el o los impuestos a las ganancias son de competencia nacional.

Dicha norma fija un criterio diferenciador entre un tributo y otro, lo que responde la interrogante del título y la posibilidad o no de una intromisión indebida en las competencias de uno u otro.

De allí la importancia sobre la correcta caracterización del hecho generador de los impuestos en referencia, ya que gravan situaciones fácticas distintas, pese a provenir del mismo patrimonio del contribuyente.

Nótese que las leyes de Impuesto sobre la Renta (2015) y la de Impuestos a las Actividades de Juegos de Envite y Azar (2007) también establecen en sus hechos imponibles las pautas para poder imponer a los contribuyentes tras ocurrir lo que desencadena la causación en cada una.

Para efectos de establecer en el tiempo el Impuesto al Juego y Apuestas Lícitas, lo cual es fundamental junto con otros factores, se entiende que la apuesta ha sido hecha - como pauta la LOPPM y así deberán  regularlo las ordenanzas que se dicten sobre la materia  - con la adquisición efectuada, al organizador del evento con motivo del cual se pactan a algún intermediario, distribuidor o cualquier otro tipo de agente.

Como medio para ello se enuncian los billetes, cupones, vales, boletos, cartones, formularios o instrumentos similares a estos que permitan la participación en rifas, loterías o sorteos de dinero o de cualquier clase de bien, objeto o valores, organizados por entidades públicas o privadas.

Se incluyen las apuestas efectuadas mediante máquinas, monitores, computadoras y demás aparatos similares.

El sujeto activo de la relación tributaria es el municipio, mientras que, como pasivo, se tiene al contribuyente que apuesta o juega.  También pueden existir responsables tributarios dentro de la relación que enmarca a este impuesto.

Como quiera que la actividad tributaria grava los juegos y apuestas lícitas, resulta pertinente recordar que se trata de las lícitas, es decir, aquellas dentro del marco legal.

Obviamente, por interpretación, al hacerlo sobre los “ilegales” se les está dando un manto de legalidad porque se considerarían permitidos, lo cual – por vía de consecuencia - excluiría de la situación de violación de las normas.

Esto hace posible establecer multiplicidad de tributos sobre el patrimonio de un mismo contribuyente, pudiendo diferenciar a cada uno sin que invada la esfera del otro.

De acuerdo con el portal Wikipedia, el núcleo estructural del hecho imponible común en todos los supuestos, supone la existencia de una manifestación concreta de capacidad contributiva determinada territorial y temporalmente con precisión.

Por otro lado – indica la mencionada página digital - la ley tiene una gran libertad de maniobra para determinar la estructura del hecho imponible, pudiendo contemplar la tipificación de cualquiera de las manifestaciones de capacidad contributiva existentes, ya sean generales o parciales; hechos instantáneos o dados durante un plazo de tiempo determinado; o bien,  producidos dentro del territorio del Estado o fuera de él, en el supuesto de que el poder tributario tenga legitimación para tal gravamen extraterritorial.

El hecho imponible no es el único elemento para gravar a los contribuyentes, pero es el que mejor permite la explicación en un tema que puede lucir muy técnico y denso al común.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar lectura a otras publicaciones de este autor denominadas “Los Poderes Públicos”, “La Hacienda Pública Municipal”, “De las Competencias Municipales”, “Municipio y Tributación”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Municipio e Impuesto sobre la Renta”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “Potestad Tributaria vs. Potestad Reguladora”, “Organización Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Código Orgánico Tributario como norma supletoria en lo municipal”, “ Las Tasas”, “Las Contribuciones Municipales”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La actuación en juicio para el Municipio”, “La Sindicatura Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio e Impuesto al Valor Agregado”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Potestad Tributaria Sancionatoria Municipal”, “Procedencia de Repetición de Tributos”, “Municipio e Inmunidad Fiscal frente a entes públicos”, “Sistema Tributario Venezolano”; que se encuentran en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

Impuesto a las Ganancias Fortuitas e Impuesto al Juego y Apuestas Lícitas, ¿Doble Imposición? I

IMPUESTO A LAS GANANCIAS FORTUITAS E IMPUESTO AL JUEGO Y APUESTAS LÍCITAS, ¿DOBLE IMPOSICIÓN? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Me encontraba en  una reunión de trabajo y, durante una pausa, alguien – no vinculado con lo jurídico ni tributario - me preguntó sobre el título que motiva estas líneas, quedando a deber un artículo que respondiera esa inquietud y, como dice el refrán, lo prometido es deuda.

Lo primero a considerar es el tipo de tributo.

Siguiendo el legislador venezolano - en todos los niveles - la clásica tripartita clasificación de impuestos, tasas y contribuciones, faltaría analizar si la denominación aplicada en ambos casos es correcta.

Es oportuno recordar que, desde la perspectiva territorial, los poderes públicos son nacional, estadal y municipal. Ello lo mantuvo la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV,1999) y ha sido tradición por más de un siglo.

En los Impuestos su exigencia no implica contraprestación, como ocurre con las tasas, ni tampoco es a instancia de parte interesada, sino que el sujeto activo de la relación tributaria (municipio) está en la obligación de recaudarlo en razón de los principios de sostenimiento de las cargas públicas e indisponibilidad de la obligación tributaria.

El Diccionario de Ciencias Políticas, Económicas y Sociales de Manuel Ossorio nos enseña que son las aportaciones obligatorias e impersonales establecidas legalmente y pagaderas periódicamente para repartir entre las personas afectadas por el pago (contribuyentes) para el sostenimiento de los gastos públicos. 

Siguiendo a Héctor Belisario Villegas en su libro “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Derecho Tributario”, Novena Edición, Editorial Astrea, Buenos Aires, Argentina, 2005;  indica que las Tasas son el tributo cuyo hecho imponible está integrado por un hecho o circunstancia relativos al contribuyente y por una actividad del Estado que se refiere o afecta en mayor o menor medida a aquél.

Ada Ramos en su obra sobre “Tributos Municipales, Guía para las autoridades locales”, Publicaciones FUNDACOMUN, Caracas, 1998;  se pronuncia como características de las tasas así:

“…a.- Es una categoría de Tributo derivada del poder de imperio del Municipio creada por Ley (Ordenanza).

     b.- Tiene carácter obligatorio, por lo cual no es una prestación voluntaria o facultativa del obligado a pagarla.

   c.- El presupuesto de hecho es el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado.

     d.- Tiene su origen en las Ordenanzas.

    e.- Constituye la cuota parte que paga el contribuyente por la contraprestación de un servicio público.

     f.- La tasa debe ajustarse al costo del servicio…” (Paréntesis de E.L.S.)

Por último, las Contribuciones Municipales son de dos tipos:

-        Plusvalía de las propiedades generadas por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con los que se vean favorecidos por planes de ordenación urbanística y cualesquiera que se determinen por ley.

-        Otra de las contribuciones es la de Mejoras, derivadas de la ejecución de obras públicas o por servicios municipales; ambas tienen en común que versan sobre el aumento de valor de inmuebles.

Se originan por el beneficio que perciben los sujetos pasivos dueños de inmuebles, producto de la ejecución de una obra pública, referida a valores que alcanzan las propiedades por el cambio de uso o intensidad con los que se ven favorecidos, dado el incremento. Tienen relación con los planes de ordenación urbanística y territorial.

Deben estar previstas por ordenanzas y leyes nacionales.

Corresponderá a los concejos municipales, como órganos legislativos locales, la creación, modificación o supresión de los tributos que le competen de acuerdo con el Texto Constitucional o los asignados por la legislación.

Retomando la idea original, en ambos casos, coinciden que no son a instancia de parte interesada, su exigencia es de carácter obligatorio y no implican contraprestación.

Sin embargo difieren en cuanto a los sujetos a cargo para su administración, el hecho imponible, la base imponible y el espacio para su exigibilidad, por ejemplo.

El Impuesto a las Ganancias le corresponde al Poder Nacional, siendo exigible en todo el territorio; para el caso del Impuesto al Juego y Apuestas Lícitas es competencia del Poder Municipal y su ámbito es la jurisdicción local.

 La CRBV (1999) señala que es competencia del Poder Nacional la legislación en materia de loterías, hipódromos y apuestas en general, correspondiéndole a la Asamblea Nacional aprobar los textos normativos en referencia.

Por otra parte, la misma Carta Fundamental le permite al municipio - dentro del elenco de ingresos propios - gravar la actividad de juegos y apuestas lícitas. Ello significa que los concejos municipales pueden aprobar ordenanzas.

Como es de suponer, el Legislador Nacional ha ejercido la competencia constitucional de aprobar leyes en materia de loterías, casinos, salas de bingo, máquinas traganíqueles e hipódromos.

Efectivamente, durante el período de sesiones del año 2006, se aprobó (i) la Ley Nacional de Loterías que tiene por objeto establecer la facultad exclusiva del Estado para organizar, explotar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar la actividad de todos los tipos de juego de lotería y sus modalidades, así como el establecimiento de los principios y disposiciones que regirán tales actividades.

Esta Ley crea un servicio autónomo (hoy día se denominan servicios desconcentrados, de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública, 2014), que lleva por nombre Comisión Nacional de Lotería (CONALOT), el cual tiene a su cargo el control, fiscalización, inspección, regulación y supervisión de las actividades a que se contrae aquélla.    

Por su parte, sobre casinos, bingos y traganíqueles, el hoy extinto Congreso Nacional aprobó (ii)  la Ley para el control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles (1997); su objeto es regular las actividades, el funcionamiento, el régimen de autorizaciones y sanciones concernientes con los casinos, salas de bingo y máquinas traganíqueles.

Los hipódromos – mejor dicho, la actividad hípica – actualmente se rigen por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley que suprime y liquida el Instituto Nacional de Hipódromos y regula la actividad hípica (1999).

Ahora bien, como quiera que los juegos y apuestas generen enriquecimientos que tienen su origen en las ganancias fortuitas, esto conlleva a una conclusión preliminar sobre una  coexistencia con el Poder Nacional, puesto que a éste también le compete gravarlas; tal es el caso – por ejemplo - del Impuesto sobre la Renta (2015) y la Ley de Impuesto sobre Juegos y Azar (2007).

La Ley de Impuesto sobre la Renta (2015) – como su nombre lo dice, en líneas generales – grava las rentas que posean las personas naturales o jurídicas domiciliadas en Venezuela, sea que la fuente de ingresos esté situada dentro o fuera de ella, quedando comprendidas las producidas por ganancias fortuitas, lo que incluye loterías, hipódromos, juegos y apuestas.

En el caso de la Ley de Impuestos a las Actividades de Juegos de Envite y Azar (2007), grava la explotación, operación u organización, en general, de juegos de envite o azar, tales como loterías, casinos, salas de bingo, máquinas traganíqueles y espectáculos hípicos.

La administración tributaria encargada – tanto en el ISLR como en la de juegos de envite y azar – es el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), sin perjuicio de las asignadas a otros despachos como las previstas para loterías, casinos, salas de bingo, máquinas traganíqueles, espectáculos hípicos y organizaciones de juegos de envite o azar, en general.

Sobre juegos y apuestas, el profesor Allan Brewer Carías en su obra “Consideraciones sobre el Régimen Jurídico de los Juegos y Apuestas”, publicada en la Revista Tachirense de Derecho Nº 02,  año 1992, nos aporta una definición de ambos.

Expresa que el contrato de juego es aquél por el cual las partes se prometen que una de ellas obtendrá una ganancia determinada que depende de la mayor o menor destreza o agilidad de los jugadores, de sus combinaciones o, en mayor o menor escala, del azar.

Mientras que, para la apuesta, es una convención en cuya virtud dos partes, una que afirma y otra que niega un hecho determinado, se prometen recíprocamente cierta ganancia que obtendrá aquella de las dos que resulte que tenía razón, una vez comprobado el hecho de que se trate.

Del párrafo anterior se desprende que ambos son contratos aleatorios, según el Código Civil Venezolano (1982), cuando para ambos contratantes o para uno de ellos, la ventaja depende de un hecho casual.

Eloy Maduro Luyando en su conocido libro  “Derecho de Obligaciones (Derecho Civil III)”, Fondo Editorial Luis Sanojo, Colección Grandes Juristas; al estudiar la clasificación de los contratos, se refiere a los aleatorios indicando que las prestaciones de una o alguna de las partes dependen de un hecho casual, denominado también “álea” y, por lo tanto, varían en su extensión si el hecho se produce o deja de producirse.

Cuando se celebra este tipo de contratos - dice el maestro Maduro Luyando (Ob. cit.) - las partes no conocen la extensión de las prestaciones de un modo determinado, sino que tal circunstancia dependerá de la realización o no del hecho casual previsto.

Este elemento resulta crucial para el estudioso del Derecho Tributario al momento de establecer la debida diferenciación entre un tributo y otro, especialmente cuando se dan situaciones donde sobre un mismo patrimonio se pretende gravar manifestaciones de riqueza como el campo de las ganancias fortuitas, juegos y apuestas, en donde hacen vida los ámbitos nacional y local.

Uno de los aspectos para lograrlo es a través del hecho generador o hecho imponible en cada caso, aunque no sea el único.

Ello surge  cuando los contribuyentes o las administraciones tributarias han argumentado lesiones en sus derechos e intereses acudiendo al Máximo Tribunal, en pro de obtener el restablecimiento del orden jurídico infringido.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar lectura a otras publicaciones de este autor denominadas “Los Poderes Públicos”, “La Hacienda Pública Municipal”, “De las Competencias Municipales”, “Municipio y Tributación”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Municipio e Impuesto sobre la Renta”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “Potestad Tributaria vs. Potestad Reguladora”, “Organización Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Código Orgánico Tributario como norma supletoria en lo municipal”, “ Las Tasas”, “Las Contribuciones Municipales”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La actuación en juicio para el Municipio”, “La Sindicatura Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio e Impuesto al Valor Agregado”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Potestad Tributaria Sancionatoria Municipal”, “Procedencia de Repetición de Tributos”, “Municipio e Inmunidad Fiscal frente a entes públicos”, “Sistema Tributario Venezolano”; que se encuentran en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

¿Posee el Municipio competencias en materia de Impuestos sobre Alcoholes y demás derivados? I

¿POSEE EL MUNICIPIO COMPETENCIAS EN MATERIA DE IMPUESTO SOBRE ALCOHOLES Y DEMÁS DERIVADOS? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Me consultaban unos estudiantes que deben realizar Trabajo Especial de Grado en su Especialización sobre este punto y me permito compartir los aspectos tocados durante la sesión. 

Cuando se da lectura a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) observa el lector que existen tres niveles territoriales para efectos de organización política y administrativa: Nacional (República), estadal y municipal.

También se encontrará que el Constituyente asignó competencias tributarias a cada uno de ellos; por ejemplo: al nivel nacional le corresponden la organización, recaudación, administración y control de impuestos sobre la renta, sucesiones donaciones y demás ramos conexos; el capital; valor agregado; minas e hidrocarburos; cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, entre otros.

Corresponde a los estados (provincias) los impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asignen mediante ley nacional; el producto de la recaudación por la venta de especies fiscales (timbres), entre otros.

Por último, a los municipios, pero no menos importante, los impuestos sobre actividades económicas, comercio servicios o de índole similar; inmuebles urbanos; vehículos; espectáculos públicos; juegos y apuestas lícitas; publicidad y propaganda comercial; entre otros

La doctrina ha denominado esas asignaciones, para efectos de circunscribir dentro de la potestad tributaria, como originarios, es decir, por provenir directamente desde el Texto Fundamental, mientras que las creadas por el legislador se les denomina como derivadas.

En la materia tributaria, debe legislarse con precisión para evitar la invasión de competencias entre autoridades.

Adicionalmente, si alguna materia debe contarse con seguridad jurídica es en la tributaria; entre otras razones, porque permitiría que los sujetos pasivos (contribuyentes, responsables) cumplan cabal y oportunamente con las obligaciones que les impone el ordenamiento, aunado al desempeño de los roles dentro de la relación jurídico tributaria.

Uno de los ramos objeto de tributación es el de alcoholes.

El Legislador Nacional, por vía de Habilitante durante el año 2014, aprobó una ley de impuesto sobre alcoholes y demás derivados, la cual fija el marco competencial en cada uno de los niveles del Poder Público.

Se mantiene el concepto de reserva, lo que veda a estados y municipios dictar normas que incidan sobre la producción, destilación, exportación o importación de alcoholes y demás especies derivadas, es decir, no podrían fijar el grado que debe poseer un ron o un vino, por ejemplo, dado que es del ámbito nacional.

Al respecto, partiendo del Principio de Legalidad Tributaria, el cual consiste en que no podrá establecerse, modificarse ni suprimirse impuestos, tasas o contribuciones previstas como tales, sino exclusivamente por ley (ordenanzas en el caso de los municipios), así como tampoco ninguna otra forma de incentivos fiscales, tales como rebajas, exoneraciones ni exenciones.

Entendido por ley, como dice la CRBV, que es el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador.

Si se observa que de esa definición no hay mención alguna sobre las ordenanzas, es menester establecer una que permita centrar el objeto de estas líneas.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) señala que se denominan Ordenanzas a  los actos que sanciona el Concejo Municipal - actuando como cuerpo legislador - para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.

Para su realización requieren de un procedimiento, el cual tiene como referencia a la CRBV y a la LOPPM.

Acerca de las competencias en materia de tributos sobre alcoholes la legislación también - para evitar la intromisión indebida en cada nivel territorial del Poder Público como en los entes - ha previsto lo que corresponde a cada uno. Por ejemplo, en el caso del nivel Nacional (República) atiende lo concerniente con producción, destilación, importación o exportación.

A los estados (provincias, regiones) solamente los timbres fiscales por mandato legal, puesto que el Nacional posee el mayor número de materias sobre alcoholes como se acotó.

Mientras que, en el caso de los municipios, ejercen las normas sobre el control urbano, lo cual es un aspecto de gran importancia para evitar - por ejemplo - la instalación de un expendio en un lugar no adecuado, como sería en las cercanías de un centro educativo de niños, un recinto penitenciario o un parque nacional por citar algunos.

Otro campo de acción municipal se refiere a las normas de convivencia ciudadana, lo que pasa también por el escenario de la seguridad pública, ya que es imperioso establecer parámetros con los contribuyentes en el ramo que permitan relaciones armoniosas, así como también evitar el comercio ilegal de especies alcohólicas, no solamente por lo sanitario, ordenación urbanística, sino también haciendístico.

Lo relevante – desde la perspectiva municipal – está en el ejercicio de la participación ciudadana siendo una de las vertientes los consejos comunales, los cuales deben manifestar su opinión con carácter vinculante para el ámbito local, de acuerdo con la ley que regula el tributo sobre alcoholes.

Esto ya se estableció desde el instrumento sustituido por la norma habilitante del año 2014.

Es importante que se regule e interprete cabalmente para que no constituya una fuente de inconvenientes para el ejercicio de las libertades económicas y de las competencias públicas, por la vía de enriquecimientos ilícitos o abusos. 

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos denominados “Los Poderes Públicos”, “La Hacienda Municipal”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Municipal”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, "Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Impuesto sobre Especies Alcohólicas", “El Establecimiento Permanente”, “Municipio y Tributación”, “La Autonomía Municipal”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Potestad Reguladora vs. Potestad Tributaria”, “Potestad Sancionatoria Tributaria Municipal”, “El Resguardo Tributario”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “Las Competencias Municipales”, “El COT como norma supletoria municipal”, “El Impuesto Municipal sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuestos sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Sistema Tributario venezolano”, “ entre otros; que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.     

  

Procedencia o no de la novación en las obligaciones tributarias municipales

PROCEDENCIA O NO DE LA NOVACIÓN EN LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS MUNICIPALES

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Cuando se estudia la diferencia entre Derecho Público y Privado la doctrina coincide en que aquél viene impregnado de la noción de orden público; esto significa – siguiendo al Código Civil Venezolano (CCV, 1982) - que no pueden relajarse ni renunciarse por convenios particulares las normas donde se viere involucrado.

Un ejemplo claro es en materia tributaria cuando se aplica el Principio de la Indisponibilidad de la Obligación Tributaria; consiste en que los sujetos de la relación tributaria, bien sea en sentido activo (Administración Municipal) o pasivo (Contribuyente, Responsable) no pueden modificar los elementos que constituyen la obligación tributaria en forma unilateral, ya que el nacimiento, modificación o extinción de ésta solo es posible determinarlos mediante instrumento normativo de rango legal, es decir, solo la ley puede – como señala el Código Orgánico Tributario (COT, 2001) – crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho imponible, fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos; igualmente, otorgar exenciones y rebajas, autorizar al Ejecutivo Municipal para conceder exoneraciones y otros beneficios fiscales.

Para ello también se puede sugerir el estudio de la obra de Rafael Tobía Díaz “El Principio de Indisponibilidad de la Obligación Tributaria y los Convenios de Asunción de Deudas Tributarias”, Ediciones Líber, Caracas, 2010; que si bien no fue concebida para tributación local su basamento teórico es aplicable a ésta.

Llevándolo al área municipal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) al regular la materia tributaria establece que a través de ordenanzas el municipio podrá crear, modificar o suprimir tributos que le correspondan por disposición constitucional o que les sean asignados por ley nacional o estadal. Asimismo, establecer los supuestos de exoneración o rebajas de esos tributos.

Por su parte, la novación – siguiendo a “Manuel Ossorio en su Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales” – es una de las formas de extinción de las obligaciones consistente en la transformación de una por otra. Supone una obligación anterior que le sirve de causa y que es, precisamente, con sus accesorias, la que queda extinguida. Puede referirse al cambio en el objeto de la obligación cuanto al de las personas obligadas: al del anterior deudor o al del acreedor por otro o al del acreedor precedente por uno distinto.

El CCV señala que no se presume; es necesario que la voluntad de efectuarla aparezca claramente del acto. Igualmente, el mencionado texto normativo prevé que no produce novación la simple indicación hecha por el deudor de una persona que debe pagar en su lugar, como tampoco la produce la simple indicación hecha por el acreedor de una persona que deba recibir por él.

Cabe recordar las disposiciones sobre el pago, el mandato y las obligaciones solidarias que aporta dicha ley, lo que le diferencia en materia tributaria considerablemente.

La obligación tributaria no se maneja con los mismos supuestos que las de naturaleza civil, ya que en aquélla viene implícito el hecho que debe ser satisfecha para el sostenimiento de las cargas públicas y necesidades colectivas; prueba de ello es que hasta goza de procedimientos y tribunales especiales para su cobro, incluidos los privilegios procesales y fiscales que posee el sujeto activo en la relación tributaria. Está bañada de las nociones propias del Derecho Público totalmente.

Es pertinente volver a señalar que al estar destinada a la satisfacción de necesidades colectivas y el sostenimiento de las cargas públicas tiene una afectación precisa que no abre la posibilidad de alterarla con formas propias del Derecho Privado, salvo que en la norma tributaria – como se ha señalado – sea permitido bajo ciertos parámetros.

Algún sector de la doctrina es de la opinión que – en la legislación venezolana -  la aplicación del Principio de la Indisponibilidad de la Obligación Tributaria no es absoluta, por cuanto el Código Orgánico Tributario recoge a la transacción tributaria, la remisión ni declaratoria de incobrabilidad; las cuales poseen regulaciones específicas de implementación.

Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Hacienda Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “El Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “Las Contribuciones Especiales Municipales”, “Las Tasas”, “El Síndico Procurador como Fiscal de la Hacienda Municipal ; que se encuentran publicados en  www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com o en www.tecnoiuris.com hoy denominado www.tuabogado.com  (Pódium Jurídico Derecho Municipal); para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

                 

Municipio y Ley de Costos y Precios Justos

MUNICIPIO Y LA LEY DE COSTOS Y PRECIOS

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Con ocasión de la aprobación del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Costos y Precios Justos (LCPJ, 2011) se da un giro en las relaciones de contenido económico, tanto para los integrantes del sector público como privado.

Este instrumento legal tiene por objeto establecer las regulaciones, así como los mecanismos de administración y control, necesarios para mantener la estabilidad de precios y propiciar el acceso a los bienes y servicios a toda la población en igualdad de condiciones.

Ello implica una creación de parámetros y estructuras administrativas para adecuarlas al marco de la LCPJ, para evitar que se solapen a las existentes  - por ejemplo -  como las previstas por la Ley para el Fomento y Desarrollo de la Economía Popular, Ley Orgánica sobre Consejos Comunales (2009), Ley para la Defensa  de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (2008).

De hecho, la LCPJ  ha previsto un organismo para la ejecución de las políticas públicas sobre la materia que regula, el cual se denomina Superintendencia de Costos y Precios, adscrita a la Vicepresidencia Ejecutiva de la República.

Si bien el texto normativo es de corte nacional y aplicable a todas las personas naturales y jurídicas nacionales o extranjeras que, con ocasión del desempeño de sus actividades dentro del territorio nacional, produzcan, importen o comercialicen bienes, o presten servicios, por lo cual reciban una contraprestación pecuniaria que satisfaga su intercambio; hace mención a las organizaciones comunitarias o grupos de consumidores para que aporten su conocimiento y experiencia en el campo del acceso a determinados bienes y servicios, lo que podría abrir la brecha para una eventual competencia concurrente, siguiendo la línea de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), en aquello de los asuntos de la vida local.  

         Partiendo de los modelos concebidos en instrumentos como el de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009), resulta probable que se requiera el apoyo de los consejos comunales en las labores de la Superintendencia de Costos y Precios, dado que ésta podrá convocar a mesas de trabajo u otros mecanismos de participación al sector privado organizado, a los efectos de que expongan sus consideraciones en la definición de los caracteres de las categorías cuya planificación se previere. En idéntico sentido está la Ley Orgánica de la Contraloría Social (2009) o la Ley Orgánica del Poder Popular (2010)

          Igualmente, en actividades de verificación y otras que sirvan a los fines de fiscalizar e inspeccionar, la LCPJ permite a la Superintendencia encomendarles a las comunidades determinadas tareas otorgándoles valor probatorio en procedimientos administrativos y judiciales.

           Todo ello en virtud de una norma de la LCPJ que estatuye un deber para la comunidad organizada de apoyar coordinadamente a los órganos y entes que integran el Sistema Nacional de Costos y Precios, buscando el control social. 

Por otra parte, la LCPJ señala que puede ser requerido el cuerpo de policía municipal considerado por aquélla como un órgano auxiliar del Sistema Nacional Integrado de Costos y Precios

           Asimismo, basándose en el principio de cooperación institucional a que se contrae la Ley Orgánica de la Administración Pública (2008), le marca pauta a órganos como el Banco Central de Venezuela (BCV), Ministerio Público, Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), así como a entes siendo el caso del Instituto para la Protección de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS), apuntalar a la Superintendencia de Costos y Precios en sus competencias.

      Se sugiere al lector dar un vistazo a unos artículos de mi autoría denominados “De la Competencia Municipal”, “De la Organización y Gestión Municipal”, “ Los Consejos Locales de Planificación según su ley del año 2010”, “Los Consejos Comunales según su ley orgánica de año 2009”, “Municipio y servicio de policía”, “Municipio y Alimentación”, “Municipio y Poder Popular”, “La Contraloría Social”, “De los Medios de Participación”,   entre otros, que aparecen publicados en www.eduardolarasalazar.blogspot.com y en www.tuabogado.com  (Pódium Jurídico Derecho Municipal)

        En otra oportunidad se tocarán otros aspectos relacionados con el tema.