LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante el tiempo que se han
publicado artículos en el área municipal por quien suscribe mucho se ha
comentado acerca de las materias con las cuales el Poder Legislativo Local ha
utilizado uno de los instrumentos jurídicos – el de mayor jerarquía e importancia
– para resolver diversos problemas en el ámbito municipal.
Sin embargo, poco se dedica al
estudio en sí mismo de este medio.
Reciben el nombre de Ordenanzas
las leyes locales emanadas de los
Concejos Municipales; las define la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010) como “…los actos que sanciona el Concejo Municipal, de aplicación
general sobre asuntos específicos de interés local…”
Ahora bien, esto no siempre fue
considerado así. Hubo una época en la que eran considerados como actos
administrativos.
Para los estudiosos de la ciencia
jurídica, siempre nos formulamos la pregunta acerca de cómo podían establecerse
ordenanzas de corte tributario en “actos administrativos” si creaban sanciones,
deberes formales, alícuotas y tantos otros elementos para su conformación de
obligatoria aceptación y acatamiento; donde – solo por traer a la discusión –
se regulaban impuestos, tasas y contribuciones fiscales.
Semejante razonamiento de
considerarlo como actos administrativos, con el respeto a la investidura,
hubiera dado una contradicción constitucional que produce el fusilamiento de la
autonomía tributaria y financiera del municipio, conllevando a la imposibilidad
manifiesta para legislar, administrar y controlar los tributos que la
Constitución y la legislación le asignó, bien sea por potestad originaria como
derivada.
Todo esto resultaba absurdo,
hasta que el Máximo Tribunal colocó en la balanza la respuesta acertada y se
cambió el concepto.
Hoy día la doctrina, la
jurisprudencia y ahora la legislación están contestes de su carácter de ley
local.
La jurisprudencia, tanto de la
extinta Corte Suprema de Justicia (CSJ) como del Tribunal Supremo de Justicia
(TSJ) – según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV,
1999) – ha fijado posición en el sentido de darle a las ordenanzas municipales
su ubicación dentro del ordenamiento jurídico venezolano.
Por ejemplo, en sentencia de la
CSJ de fecha 13 de noviembre de 1989 (Caso: Heberto Contreras Cuenca) señaló
que la Constitución (1961) confiere autonomía normativa limitada a las
municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales de dictar
normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico local, algunos casos
equiparados a la ley nacional, supuestos en los cuales se da una relación de
competencia incluso con aquellas que son de reserva legal, por lo que se les
han otorgado a las ordenanzas el carácter de leyes locales.
El TSJ, en Sala Constitucional
mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2001, consideró que la
Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio Iribarren del Estado
Lara del 19 de octubre de 1194 viene a ser un acto de rango sublegal.
Otro caso similar se produjo en
decisión – de la misma Sala – de fecha 12 de diciembre de 2001 donde se usó el
argumento del rango sublegal de una ordenanza.
Sin embargo, cambió su criterio
basándolo en sentencias Nº 928 y 2353, ambas del año 2001; en las proferidas
con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, donde concluyó que su rango siempre es el
de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la
Constitución de la República, debiendo entenderse que – las ordenanzas – como
de ejecución directa de ésta.
Un punto importante en todo esto
lo constituye el hecho que los municipios poseen potestad tributaria, tanto
originaria como derivada, lo que significa que pueden producir instrumentos
normativos que regulen los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo.
Si se observa la CRBV sobre los
principios tributarios se encuentra el de que no podrá cobrarse impuesto, tasa,
ni contribución que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y
rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos
por las leyes (ordenanzas en el caso municipal). Esto es lo que se conoce como
Principio de Legalidad Tributaria.
A la luz de todo esto hubiera
resultado cuesta arriba a los concejos municipales aprobar ordenanzas
tributarias, por ejemplo, para el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE),
el de Vehículos o Inmuebles Urbanos; de no poseer las ordenanzas rango legal.
Mucho menos sostener las cargas públicas y satisfacer necesidades de sus
comunidades.
Obviamente, tarde o temprano, se
haría imperioso un pronunciamiento del Máximo Tribunal para reforzar la
autonomía local, tomando en consideración que ésta pasa por aquello de
gestionar – entre lo que se encontraría legislar y reconocido por establecerlo
la propia CRBV la existencia del órgano legislativo municipal – para aclarar
las cosas.
Las Ordenanzas, para su
aprobación, deben recibir – por lo menos – dos discusiones y en días
diferentes; deben ser promulgadas por el Alcalde y publicadas en la Gaceta
Municipal.
Hay un aspecto novedoso que es la
consulta obligatoria a los ciudadanos y sociedad organizada contenido por la
Norma Suprema y recoge la LOPPM, siendo de obligatorio cumplimiento so pena de
nulidad absoluta.
Ejemplos de Ordenanzas tenemos
las de Presupuesto, Contraloría Municipal, Impuesto sobre Actividades
Económicas, etc.
Cabe a esta altura formular un
par de preguntas para aclarar el tema, ¿Dónde se encuentra regulado el
procedimiento para su tramitación?, ¿Pueden fijar los concejales a su libre discreción
cómo se tramitan a espaldas de los ciudadanos?
Para responder a la primera la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, si bien no alude a un
procedimiento para la aprobación de las ordenanzas, sí lo hace para las leyes
nacionales cuando trata el capítulo del Poder Legislativo Nacional.
Esto ha servido como referencia,
tanto en la anterior como en la vigente Carta Magna para los legisladores locales.
De hecho al definir lo que es una
ley lo hace en estos términos:
“La ley es el acto sancionado
por la Asamblea Nacional como cuerpo
legislador…” (Cursivas de E.L.S).
A ello hay que agregar cómo el
Texto Fundamental estableció el rol de los agentes públicos que se ocupan de la
rama legislativa municipal cuando indicó:
“La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por
concejales… elegidos en la forma establecida en esta Constitución, en el
número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.” (Cursivas de
E.L.S.).
Por su parte, la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, cuyo objeto es desarrollar los postulados constitucionales
en relación con esta rama del poder público se refiere a las ordenanzas como “…como
actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general
sobre asuntos específicos de interés local…” (Cursivas de E.L.S.).
Ello nos da idea que aproxima el
establecer la importancia de este instrumento legislativo.
La LOPPM contiene normas para
fijar el número y condiciones de elegibilidad como se menciona en la
Constitución.
Para contestar la segunda
interrogante la respuesta es negativa, ya que – como se indicó supra – existe una
fase del trámite donde se requiere someter los proyectos a consulta pública, lo que nos da como ventaja el hecho de
vincularnos más profundamente con la obra de gobierno de los mandatarios
locales.
Esto trae como consecuencia
la simbiosis municipio-comunidad en aras de mejor calidad de vida, así como
también control por parte de quienes depositamos nuestros votos a favor de una
opción que, no solamente nos represente, sino también haga realidad las
aspiraciones de las comunidades, como ocurre con los servicios públicos, entre
otros aspectos.
Al respecto, la CRBV (1999) ordena que, durante el procedimiento de discusión y
aprobación de los proyectos de leyes, se consulte a los otros órganos del
Estado, los ciudadanos y la sociedad organizada para oír su opinión.
La Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM, 2010) reproduce el mandato constitucional e impone el deber
al órgano legislativo de consultar a los ciudadanos y a la sociedad organizada
para que – de forma abierta – se incorporen en la discusión y elaboración de
propuestas. Implica que – de no hacerse – se tendrá como causal de nulidad del
respectivo instrumento jurídico.
Para ello existe un texto normativo
denominado Reglamento Interior y Debates, donde descansa el funcionamiento del
Concejo Municipal, puesto que allí se regulan la conformación, instalación,
conducción de las sesiones, trabajo de las Comisiones, entre otros.
Todo ello también como elemento
fundamental para el cabal ejercicio de la participación ciudadana.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”,
“Competencias Municipales”, “La Potestad Organizativa del Municipio”, “Los
Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “La Consulta Pública”, “La
Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “El Concejo Municipal”, “El
Cabildo Metropolitano de Caracas”, “El Distrito del Alto Apure”, “La
Administración Tributaria Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y
Participación Ciudadana”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el
ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley
Orgánica de la Administración Pública”, “Procedencia o no para habilitar
legislativamente a un alcalde”, “La Autonomía Municipal”, “La Asamblea de
Ciudadanos”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una
Ordenanza?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
