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domingo, 1 de julio de 2018

¿Puede una asamblea de ciudadanos anular, derogar, o modificar una ordenanza? IV


¿PUEDE UNA ASAMBLEA DE CIUDADANOS ANULAR, DEROGAR O MODIFICAR UNA ORDENANZA? IV

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

En esta ocasión continuando con el ejercicio académico le corresponde despejar la incógnita para el caso de modificar una ordenanza.

Esta palabra sugiere la posibilidad para introducir cambios a un texto legal ya establecido.

El procedimiento para la modificación de una ordenanza está contenido en el Reglamento Interior y Debates,  que aprueba cada Concejo Municipal, sobre el cual se han hecho ya consideraciones.

Ahora bien, ¿cómo se hace un proyecto de ordenanza?

A continuación se indican las etapas por las que debe considerarse un proyecto de Ordenanza, siendo válido para una regulación legal por primera vez como las reformas subsiguientes.

Al respecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999)  y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) señalan que se denominan
·       
             Iniciativa.
·         Discusión.
·         Sanción.
·         Promulgación.
·         Publicación en la Gaceta Oficial Municipal.

Veamos qué se hace en cada una de ellas.

La Iniciativa, lo que se define como el derecho para presentar una propuesta; dado que se reconoce el derecho a elevar peticiones y obtener oportuna respuesta; puede provenir del alcalde, los concejales, la contraloría municipal o por los ciudadanos.

Para el caso que lo haga la Contraloría Municipal se refiere a la ordenanza que la regula, mientras que el resto no tiene limitación alguna.

Se concibe en los casos que la impulsan los ciudadanos como un medio de participación ciudadana, de lo cual en la LOPPM hace unas precisiones; permite desarrollar una estrecha vinculación entre ciudadanos-funcionarios municipales lo que conlleva hacia una mejor gestión, no solamente por aquello del principio de corresponsabilidad, sino que también profundiza la descentralización.

Ocurre en la práctica que el Ejecutivo Local requiere estudios legislativos de las distintas normas a cargo del concejo municipal por diversas razones; una de las más socorridas es en materia tributaria para incluir nuevos hechos que constituyen fuentes para la imposición. Esto es similar al nivel nacional o estadal en los que el Ejecutivo lo eleva a la consideración de la Asamblea Nacional y los Consejos Legislativos estadales, respectivamente.

Cuando la iniciativa sea de orden ciudadano,  pueden presentar proyectos de ordenanzas o de modificación de las ya existentes, ante el Concejo Municipal; en tal sentido, la LOPPM señala que en un porcentaje no menor al cero coma uno por ciento (0,1%) de los electores del municipio.

Implica que debe acreditarse la condición de elector, es decir, mayor de edad y residente en el municipio, en primer término, de forma concurrente. Para ello es usual acudir ante el Poder Electoral  a los fines de certificar que se es elector y ejerce el sufragio en esa jurisdicción.

La norma no ha previsto expresamente que se deba o no presentar una constancia de residencia; sin embargo, nada impediría a los promoventes del  proyecto las introduzcan.

Una vez que ha sido recibido por el órgano legislativo, éste deberá fijar una oportunidad para reunirse (audiencia) con los ciudadanos con miras a discutir su contenido, lo que conllevaría a manifestar por aquél su admisión o no, debiendo producirse dentro de los treinta (30) días siguientes a su presentación. La norma no indica si se trata de días hábiles o calendarios.      

Caso tal que sea negada la admisión se pueden ejercer acciones ante la jurisdicción judicial, bien sea la contencioso administrativa o constitucional, según sea el caso y argumentación.

El rechazo por parte del Concejo Municipal acerca del proyecto deberá ser motivado.

Admitido el proyecto el debate deberá iniciarse en un lapso no mayor de treinta (30) días siguientes. 
De no ocurrir, el proyecto ha de someterse a consulta popular de conformidad con lo previsto por la legislación electoral (nacional).

Una vez superada la etapa de Iniciativa se pasa a la Discusión.

Consiste en el estudio y deliberación propiamente del proyecto; se centra en el debate o examen entre varias personas – en este caso se trata del Concejo Municipal – para resolver a favor, en contra o con modificaciones respecto de la o las propuestas originales.

Las ordenanzas, para su aprobación, deberán recibir dos discusiones – por lo menos – y en días diferentes; se suelen tomar las normas constitucionales establecidas para el Poder Legislativo Nacional para regular el proceso parlamentario local como parámetros, al igual que las normas establecidos por el texto que regula el funcionamiento interno de los concejos municipales, que suele denominarse como Reglamento de Interior y Debates.

La CRBV pauta que, en la primera, se consideran la exposición de motivos y se evaluarán los objetivos, alcance y viabilidad; con esto se persigue analizar la pertinencia o no del proyecto.

Aprobado en primera discusión se pasa a la Comisión directamente relacionada con la materia; pude ocurrir que se trate de una comisión mixta para que lleva a cabo el informe que considerará la plenaria.

No debe confundirse el vocablo discusión con sesiones o reuniones de trabajo dentro de cada una, dado que puede – en tiempo real – tomarse semanas – por ejemplo - antes de la evaluación por el pleno, por lo que ha de concluirse que no coinciden generalmente y solamente se llevará a la próxima hasta tanto se apruebe el informe.

La razón de ser de esto es en función del trabajo especializado de cada comisión, puesto que se manejan asuntos distintos; por ejemplo, no es lo mismo salud que finanzas. 

Es aquí cuando se inicia la segunda discusión.

En ésta se hará con la revisión artículo por artículo. Suele suceder que se modifican los contenidos y su ubicación por lo que podría demorar semanas hasta el consenso definitivo. Es pasada a la  
Comisión bajo el razonamiento de análisis de la primera discusión, es decir, se estudia y delibera para llegar a un informe conclusivo que se someterá a la plenaria.

A veces acaece que el período de sesiones finalizó sin que se hubiere concluido el proyecto, por lo que se suspende y puede retomarse en el siguiente partiendo de lo ya realizado. No debe tomarse otro proyecto sobre la misma materia y tenerse como adelantado, puesto que se violentaría la normativa legal y constitucional, de acuerdo con el nivel de agravio, ya que no es el mismo y no se ha ejercido la función deliberante sobre él. 

Resuelta la discrepancia se pasa a la etapa de Sanción del proyecto.

Esto se define no como castigo, sino como la aprobación que se da en el seno del órgano legislativo, producto de la Discusión y – obviamente – llegado el consenso necesario.

La siguiente fase es la de Promulgación.

Consiste en remitir el proyecto sancionado por el legislador al Alcalde, con miras a su Publicación en la Gaceta Oficial Municipal.

Sin embargo, como ésta está dentro de las competencias del Secretario Municipal, el alcalde debe suscribirlo como señal de compromiso en el estricto cumplimiento de lo aprobado por el texto normativo.

La creación de este medio divulgativo es para dar seguridad jurídica, tanto a las autoridades como a los particulares, dado que permite obtener la certeza, no solamente del contenido sino también – en tiempo real – si es o no exigible por el Poder Municipal.

Ha de recordarse que los instrumentos jurídicos municipales son de obligatorio cumplimiento, tanto para los particulares como también las autoridades nacionales, estadales y municipales, en o central como descentralizado.

Ejemplos de ordenanzas: Policía Municipal, Impuesto sobre Espectáculos Públicos, Símbolos del Municipio (escudo, bandera, himno), Presupuesto.

Partiendo de la noción de orden público que arropa a la actividad pública, es menester analizar si existen alternativas dentro del marco legal para que una ordenanza pueda o no ser modificada a través de una decisión expresada por una asamblea de ciudadanos.

Las normas y procedimientos estudiados no arrojan conclusión que una asamblea de ciudadanos, actuando como agrupación de ciudadanos, tenga la competencia para modificar una ordenanza; lo que sí está claro es que puede ser un impulsor – siguiendo el procedimiento – para introducir un proyecto, bien sea con miras a un cambio total como parcial.

También es oportuno recordar que el Texto Constitucional señala la obligatoriedad del sometimiento a las normas por los particulares, quienes cuentan con medios como la iniciativa legislativa o acudir ante los Tribunales para procurar, bien sea la modificación en el primer caso como la nulidad en el segundo a través de los procedimientos que nos da el ordenamiento jurídico.

Se sugiere la lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión municipal”, “ La Función Legislativa del Municipio”, “La Organización Municipal”, “Municipio y otras entidades locales”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com   

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

domingo, 24 de junio de 2018

¿Puede una asambea de ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza? III


¿PUEDE UNA ASAMBLEA DE CIUDADANOS ANULAR, DEROGAR O MODIFICAR UNA ORDENANZA? III

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar


Durante la actividad académica se planteó la hipótesis sobre si es procedente o no que una asamblea de ciudadanos pueda derogar una ordenanza.


Sobre esto hay que definir el significado de la palabra derogar y si esta figura jurídica es atribuible a las asambleas de ciudadanos.

Siguiendo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio, Editorial Heliasta, Buenos Aires, República Argentina, 1979; recoge  las voces derogatoria y derogación.

En el primero de los vocablos expresa que “Derogar” significa dejar sin efecto o suprimir parcialmente una ley. Comúnmente se usa como sinónimo de abrogar o suprimir totalmente una ley.

Del último dice que “Derogación” es el acto de proceder, mediante disposición posterior, a dejar sin efecto en todo o en parte, un precepto jurídico precedente. 

La derogación supone la modificación o extinción de la norma; en definitiva, el fin de su vigencia, bien (i) porque la propia norma así lo prevea o (ii) lo establezca expresa o tácitamente una norma posterior del mismo o superior rango.

Efectivamente, lo cotidiano es que las ordenanzas se aprueben sin esa condición temporal, ya que se derogan por otras de similar o mayor jerarquía. También en casos de circunstancias determinadas y, una vez cesadas éstas o alcanzado el fin para el que fue creada, debe naturalmente extinguirse, como sucede con las leyes (nacionales) de emergencia o con las leyes contingentes.

Como ejemplos de esa vigencia temporal están (i) aprobar en el ámbito tributario una ordenanza de remisión, siguiendo los parámetros del Código Orgánico Tributario (COT, 2014) donde se regula que se extinguirán las obligaciones tributarias comprendidas por sus regulaciones caso de cumplirse los extremos previstos en el período allí comprendido.

Esto se debe a que la administración tributaria local debe agotar todos los mecanismos y posibilidades dentro de la legalidad para la captación de los recursos que ingresarán a engrosar las arcas municipales, considerándose la remisión algo excepcional.

Otro caso es (ii) en materia de presupuesto anual, ya que rige durante un ejercicio económico financiero determinado: enero a diciembre del mismo año.
 
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) dice que la función legislativa del Municipio corresponde al Concejo Municipal, integrado por concejales elegidos en la forma establecida por ella, con el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.

En idéntico sentido lo desarrolla la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010); este es el instrumento al que alude el párrafo anterior. Las ordenanzas, como se ha dicho en otras oportunidades de conformidad con este texto legal, son actos sancionados por el Concejo Municipal, actuando como cuerpo legislador, para establecer normas con carácter de ley municipal.

Implica dentro de sus competencias el iniciar, discutir y sancionar los proyectos de ordenanza.

Como acto legislativo tienen su procedimiento; la CRBV estatuye uno para las leyes nacionales, del cual los niveles estadales y municipales, toman referencia al legislar y lo aplican, recordando que cada uno posee autonomía normativa en los términos a que se contrae el Texto Fundamental.

Únase a  esto el llamado Principio de Supremacía Constitucional, lo que significa que no hay norma o instrumento jurídico por encima de la Constitución, con la expresa salvedad de las consideraciones que ella hace sobre Derechos Humanos.

La LOPPM recoge algunas nociones sobre el procedimiento para su elaboración al igual que las normas de prelación o fuentes de derecho.

Ahora bien, los concejos municipales poseen un instrumento jurídico denominado Reglamento Interior y Debates donde se regula  el manejo diario de las actividades que lleva a cabo esta rama local; por ejemplo, (i) cuando se inicia el período porque se ha procedido a elegir nuevas autoridades, gracias a él es posible la apertura de cara al público de este órgano. (ii)  Si se produce la falta temporal de un concejal, se acude a este cuerpo de normas para saber cómo manejar esa situación.

Allí se indica (iii) el procedimiento a seguir para la iniciativa, discusión y sanción de un proyecto de ordenanza, lo que pasa también por una fase de consulta pública.

Dentro de las competencias del concejo municipal previstas por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), se encuentra la de dictar el Reglamento  Interior y Debates, lo que lleva implícito su modificación.

Cabe recordar que el Concejo Municipal es un cuerpo colegiado; esto significa que está conformado por una pluralidad de funcionarios principales (concejales), quienes acceden a sus cargos por la vía de la elección popular.  

Esta circunstancia implica que cada uno de ellos es de la misma jerarquía, por lo que – de no existir un texto normativo de estas características – no sería posible ni siquiera su instalación, ya que nadie podría ordenar sobre el otro.

En cuanto a la organización interna del órgano legislativo, la LOPPM establece que se elige un presidente dentro de su seno, quien la representa, además de ejercer la administración del órgano; y un secretario fuera de su seno, como apoyo del cuerpo.

Para la gestión de sus competencias se ha previsto que se agrupan mediante comisiones.

Se definen como órganos técnicos de carácter asesor y consultivo del Concejo Municipal, por lo que tienen a su cargo el estudio e investigación sobre los asuntos encomendados por la plenaria, lo que se conoce comúnmente como Cámara Municipal, así como de aquellos derivados de su competencia; los resultados de su gestión se expresan mediante informes, cuando se realiza una investigación; o proyectos de acuerdos u ordenanza, en el caso de su actividad legislativa.

Las razones para que se produzca una derogatoria de una ordenanza es que – con un estudio posterior en el tiempo – el legislador se entiende que revisa y analiza las circunstancias como los motivos de mérito para producir e introducir los cambios que se requieran, redundando en seguridad jurídica tanto para el ámbito gubernamental como los ciudadanos; de allí también la existencia de la Gaceta Oficial Municipal.

Se reproduce en esta entrega la noción fundamental acerca de las asambleas de ciudadanos; son una forma de organización comunitaria para el entendimiento con vecinos y autoridades, resulta pertinente analizar el punto utilizando el Texto Fundamental, jurisprudencia y las leyes aplicables.

Por cuanto resulta aplicable el razonamiento plasmado en la parte sobre nulidad en la anterior ocasión, se dan por reproducidas las reflexiones en cuanto a la competencia y los principios que la rigen de Eloy Lares Martínez y Allan Brewer Carías.

Si bien la LOPPM indica que las asambleas de ciudadanos pueden emitir decisiones en los que manifiesten su desacuerdo con una ordenanza Sin embargo, por muy vinculantes para las autoridades que diga su texto, no deben ir (i) en contra de la legislación, (ii) los fines del Estado, así como (iii) los intereses de la comunidad.

La CRBV y lo recogen otros textos legales que las leyes se derogan por otras leyes; ello en aras de la seguridad jurídica y mantener la armonía del ordenamiento, por lo que al no ser las asambleas de ciudadanos los autores del acto legislativo (ordenanzas) mal podrían derogarlas, motivo por el cual se debe concluir que la derogatoria de una ordenanza no es dable a las asambleas de ciudadano.

En el campo legislativo, el Código Civil Venezolano (1982) consagra regulación en ese sentido; también la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1982) hace lo propio hacia los actos administrativos: decretos, resoluciones, órdenes, providencias, instrucciones, circulares.

Se sugiere la lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión municipal”, “ La Función Legislativa del Municipio”, “La Organización Municipal”, “Municipio y otras entidades locales”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com   

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.



domingo, 17 de junio de 2018

¿Puede una asamblea de ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza? II


¿PUEDE UNA ASAMBLEA DE CIUDADANOS ANULAR, DEROGAR O MODIFICAR UNA ORDENANZA? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

Continuando el ejercicio académico acerca de la reflexión sobre el carácter vinculante de las asambleas de ciudadanos frente a las autoridades, corresponde el turno a la procedencia o no para anular una ordenanza por parte de esta formas de organización y participación comunitaria.

De una lectura a cualquier diccionario gramatical o jurídico de la voz anular arrojará algo así como:   

“Dar por nulo o dejar sin validez un compromiso, un contrato, una disposición o un documento       Dejar sin validez, dar por nulo un contrato o compromiso anular el contrato. Suspender una actividad o evento anular la reunión. Hacer que alguien pierda poder, autoridad o importancia”. 
Presupone que se posea la autoridad con la competencia asignada para ello.

La doctrina señala que existen dos tipos de nulidad: absoluta y relativa.
Aquélla implica la imposibilidad de convalidación expresa o tácita por parte de los sujetos que intervienen en una relación jurídica.

Imagine que (i) le dictan una sentencia de cualquier materia (civil, penal, laboral, contencioso administrativa, tributaria) cuyo fallo lo suscribe una persona como juez que no posee el nombramiento como tal.

O que (ii) aprueban una ley que regula el Impuesto al Valor Agregado (IVA) por parte del Consejo Nacional Electoral.

En cualquiera de los casos descritos ni siquiera podría considerarse efecto jurídico alguno.

El segundo tipo de nulidad puede aceptar convalidación, como ocurre con las notificaciones defectuosas, donde se videncia de las actas procesales que se está en conocimiento del contenido y se hace uso de los recursos contra la sentencia o el acto administrativo; o cuando se toleran lo hechos lesivos por tiempo prolongado que se alude en materia de amparo constitucional.

Existe en Derecho Administrativo la llamada potestad anulatoria; es cuando oficiosamente la Administración reconoce la existencia de supuestos que degeneran en nulidad absoluta como en casos de incompetencia del funcionario. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) trae normas al respecto.

Dado que ni la Constitución ni la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como la Orgánica del Poder Popular (2010) ni la Orgánica de Consejos Comunales (2009) cuando se refieren a las asambleas de ciudadanos les conceden competencia para anular actos administrativos ni legislativos.

Cuando se estudia la competencia en Derecho Administrativo la regla de oro es que debe y tiene que ser ejercida a quien le ha sido atribuida, so pena – inclusive – de la declaratoria de nulidad, además de la activación de los distintos tipos de responsabilidad.

Para Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; este elemento del acto y del quehacer administrativo requiere poseer la facultad expresa que le haya sido conferida por norma jurídica preexistente.

No puede presumirse porque debe emerger de la Constitución, la ley u ordenanza. También se conjuga que quien dicta – por ejemplo – un acto administrativo debe contar con la investidura para hacerlo, por lo que da pie a aquello  de funcionario competente.

A diferencia con el concepto de capacidad propio del Derecho Privado donde ésta es la regla y la incapacidad es la excepción, la competencia en el Derecho Público está estrechamente vinculada con la noción del orden público, lo que conlleva la imposibilidad de atenuación o relajación por convenio entre particulares ni por asentimiento del funcionario.

La norma fija los límites pudiendo establecer discrecionalidad para su aplicación, pero no se permite su eliminación o actuación por debajo del margen mínimo que ella indique.

Hay que considerar que la competencia posee unos elementos que condicionan la actividad del órgano o ente local; hacen cita aquí conceptos como la materia, territorio, grado y tiempo.                                                    

Por su parte, Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; se expresa sobre la competencia como el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que le han sido asignadas para actuar en sus relaciones con los otras instituciones del Estado y los particulares.

Este autor explica que (i) la materia es quien define a la competencia; por ejemplo, corresponde al Concejo Municipal lo atinente con la sustanciación y aprobación de las ordenanzas de cualquier tipo, no previéndose la habilitación legislativa del Alcalde. Si ocurriere sería nulo absolutamente.

(ii) Por territorio se entiende que es el espacio geográfico donde se desarrollarán las competencias. 

(iii) El grado está circunscrito con la jerarquía que se ocupa. No podría un Director de Catastro ejercer la competencia atribuida al Alcalde en materia de designación del Director del Cuerpo de Policía Municipal previstos por la LOPPM y la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Policía y Cuerpo de Policía Nacional (2009).

Mientras que (iv) el tiempo se ha previsto como una limitante, puesto que el legislador puede fijar una duración para la aplicación de la norma; por ejemplo, cuando se dicta una exoneración tributaria lo que no es dable al Alcalde exceder de la previsión a que se contrae la LOPPM, el Código Orgánico Tributario (2014) o las ordenanzas que la consagren.

También sucede que no hay expresamente en la norma oportunidad para finalizar su vigencia;  solamente la perderá hasta la aprobación de un nuevo instrumento donde se cambien los lineamientos siguiendo el procedimiento para tal trámite con la correspondiente publicación en la Gaceta Oficial.

Son características de la competencia la
  • Irrenunciabilidad y la
  • Improrrogabilidad.
La primera significa que el órgano o ente municipal está en el deber indeclinable para ejercerla; la segunda implica que debe ejercerla bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos.

Al respecto el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) consagra que toda autoridad manifiestamente incompetente por un órgano o ente (municipales), así como por quien carece de autoridad pública es nula, lo que recoge también una norma de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) sobre esta materia.

Se entiende la usurpación como el ejercicio de una autoridad correspondiente a una entidad pública sin encontrarse investido de ella.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) también recoge los principios de irrenunciabilidad e inderogabilidad de la competencia, así como causales de nulidad de los actos administrativos (absolutas y relativas).

Esto se trae a colación en virtud de la norma constitucional sobre la derogatoria de textos legales, es decir, las leyes se derogan por otras leyes. En el campo legislativo, el Código Civil Venezolano (1982) consagra regulación en ese sentido; también la LOPA hace lo propio hacia los actos administrativos: decretos, resoluciones, órdenes, providencias, instrucciones, circulares.

Ahora bien, la Constitución de la República consagra competencias anulatorias al Poder Judicial; ejemplos se observan en la Sala Constitucional a través del control concentrado y con el difuso por las otras Salas del Tribunal como de los tribunales en todas las materias de acuerdo con sus competencias.

En concordancia con esto la LOPPM posee una norma sobre la autonomía en la que se destaca que los actos de los municipios solo podrán impugnarse ante los tribunales.
Ello está en consonancia con la jurisdicción contenciosa administrativa, siendo competentes para
·         anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.
·   Condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración.
·        Conocer de reclamos por prestación de servicios públicos y
·        Disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

Los textos legales que regulan estos puntos son la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010) y la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), la cual tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Tiene una estructura cuya cabeza es el Tribunal supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa; los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Dentro de la función legislativa, a cargo del Concejo Municipal, se producen unos instrumentos normativos que reciben el nombre de Ordenanzas.

La LOPPM los define como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local. Para su realización requieren de un procedimiento, el cual tiene como referencia a la CRBV y a la LOPPM.

Ahora bien, debería ser bastante claro con lo expresado por el legislador el carácter de ley municipal; sin embargo, no siempre fue así.

La jurisprudencia, tanto de la extinta Corte Suprema de Justicia (CSJ) como del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) – según la CRBV – ha fijado posición en el sentido de darle a las ordenanzas municipales su ubicación dentro del ordenamiento jurídico venezolano.

Por ejemplo, en sentencia de la CSJ de fecha 13 de noviembre de 1989 (Caso: Heberto Contreras Cuenca) señaló que la Constitución (1961) confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico local, algunos casos equiparados a la ley nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia incluso con aquellas que son de reserva legal, por lo que se les han otorgado a las ordenanzas el carácter de leyes locales.

El TSJ, en Sala Constitucional mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2001, consideró que la Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio Iribarren del Estado Lara del 19 de octubre de 1194 viene a ser un acto de rango sublegal.

Otro caso similar se produjo en decisión – de la misma Sala – de fecha 12 de diciembre de 2001 donde se usó el argumento del rango sublegal de una ordenanza.

Sin embargo, cambió su criterio basándolo en un análisis del artículo 336 numeral del Texto Fundamental, en sentencias Nº 928, 2353, ambas del año 2001; en las proferidas con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, donde concluyó que su rango siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la CRBV, debiendo entenderse que – las ordenanzas – como de ejecución directa de ésta.

Un punto importante en todo esto lo constituye el hecho que los municipios poseen potestad tributaria, tanto originaria como derivada, lo que significa que pueden producir instrumentos normativos que regulen los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo.

A la luz de todo esto hubiera resultado cuesta arriba a los concejos municipales aprobar ordenanzas tributarias, por ejemplo, para el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), el de Vehículos o Inmuebles Urbanos; de no poseer las ordenanzas rango legal. Mucho menos sostener las cargas públicas y satisfacer necesidades de sus comunidades.

No debe olvidarse la norma constitucional que reseña el deber de cumplir la Carta Fundamental, las leyes (ordenanzas) y demás actos emanados por los órganos del Poder Público en ejercicio de sus competencias.

De admitirse en sentido estricto la procedencia de anular los actos emanados del poder Municipal haría nugatorio el ejercicio de las asignaciones constitucionales y legales, lo cual sería un absoluto contrasentido.  

Se sugiere la lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión municipal”, “ La Función Legislativa del Municipio”, “La Organización Municipal”, “Municipio y otras entidades locales”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com   

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.














domingo, 10 de junio de 2018

¿Puede una asamblea de ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza? I

¿PUEDE UNA ASAMBLEA DE CIUDADANOS ANULAR, DEROGAR O MODIFICAR UNA ORDENANZA? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

Durante una sesión de clases preguntaron acerca de la posibilidad de modificar, anular o derogar una ordenanza municipal partiendo del carácter vinculante de las asambleas de ciudadanos.

Al respecto se necesitan hacer las siguientes consideraciones.

La participación ciudadana es un eje fundamental de la gestión municipal, no solamente porque así está contemplado por el ordenamiento jurídico, sino también por ser un medio para que sea efectivo el llamado principio de corresponsabilidad a que se contrae la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999).

La Carta Fundamental recoge una serie de derechos, entre los cuales se aplican al tema – por ejemplo -  el de asociación, desenvolvimiento libre de la personalidad, expresión, información, rendición de cuentas, control de los representantes electos, entre otros,

Tanta importancia le imprimió el Constituyente que, en caso tal el legislador no atendiere con la prontitud y eficiencia necesarias para aprobar textos normativos sobre la materia, se puede ejercer el derecho sin la existencia de ley por  no ser impedimento.   

En el plano legislativo nacional se pueden citar
·       
            Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010),
·         Ley Orgánica del Poder Popular (2010)  
·         Ley de los Consejos Locales de Planificación (CLPP, 2015)
·         Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987)
·        Decreto con rango,, valor y fuerza e Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015)

Veamos los aportes al tema de cada una.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) define a la asamblea de ciudadanos como un medio de participación en el ámbito local de carácter deliberativo, en el cual todos los ciudadanos tienen derecho a participar por sí mismos, siendo vinculantes sus decisiones.

También señala ésta que las materias se regularán por una ley (nacional); para celebrar el asamblea se hará a través de convocatoria expresa, anticipada y pública.

Sobre este mismo punto, la Ley Orgánica del Poder Popular (2010) se expresa acerca de las asambleas de ciudadanos como la máxima instancia de participación y decisión de la comunidad organizada, conformada con la integración de personas con cualidad jurídica, para el ejercicio directo del poder y protagonismo popular, cuyas decisiones son de carácter vinculante para la comunidad, las distintas formas de organización, el gobierno comunal y las instancias del Poder Público. 

Hace referencia que una ley (nacional) regulará aspectos como su constitución, organización y funcionamiento.

Por otra parte, en materia de planificación pública local, la Ley de los Consejos Locales de Planificación (2010) crea una instancia denominada Consejos Locales de Planificación, definida como el órgano de planificación del municipio.

Tiene a su cargo la realización del Plan Municipal de Desarrollo (PMD) y los otros planes municipales (turismo, urbanismo, entre otros), donde intervienen el alcalde, quien lo preside; los concejales del municipio; los presidentes de las juntas parroquiales comunales; un consejero por cada consejo de planificación comunal en la jurisdicción; un consejero por cada parroquia; un consejero por cada movimiento u organización social (campesinos, pescadores, trabajadores, deportistas, mujeres, entre otros.).

En aquellos municipios donde no existiere parroquias, se conformará una asamblea de voceros de los consejos comunales y se elegirán tantos consejeros como concejales (municipales) hubiere en la misma cantidad de estos.

La relación con el tema tratado es porque del CLPP derivan áreas de acción que permiten la realización de la gestión pública municipal en coordinación con otras instancias del Poder Público y las comunidades.

En lo tocante a ordenación urbanística la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) establece unas regulaciones especiales para modificar el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), las cuales – de no cumplirse – sancionan con nulidad absoluta, puesto que no se permiten cambios “singularmente propuestos”.

Siendo el DLAOFSP el texto normativo que regula el presupuesto a nivel general y el municipio está inserto en el sistema, debe – pese a su autonomía de origen constitucional – cumplirlas en cuanto sea aplicable, ya que éste – de manera expresa – establece que el presupuesto para los municipios se hará conforme las ordenanzas municipales, además que no desciende al detalle de cómo debe gestionarlo el ámbito local, por lo que hay que acudir a la LOPPM.

Las ordenanzas municipales son instrumentos jurídicos. Se definen como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter local de aplicación general sobre asuntos de interés municipal.

Para el procedimiento se toma como base la CRBV en cuanto a la previsión nacional de las leyes por la Asamblea Nacional, a lo cual se une el Reglamento de Interior y Debates.    

Antes de su publicación en la Gaceta Oficial Municipal, lo cual marca la entrada en vigencia y con ello su exigencia a las autoridades y particulares implica el cumplimiento de fases determinadas, como sería la consulta pública, donde los ciudadanos pueden remitir al órgano legislativo sus opiniones, aunque no sean vinculantes al momento de la aprobación, quedando abierta la posibilidad para el ejercicio de acciones judiciales ante la jurisdicción constitucional o contencioso administrativa, según la argumentación de la violación alegada, de acuerdo con leyes como la Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010) y la Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010).

También se una que la técnica presupuestaria se maneja con principios de obligatorio cumplimiento.

Se pueden mencionar los siguientes:
·       
            El presupuesto es uno solo.
·         El  de equilibrio: no deberán aprobarse gastos que excedan del total de ingresos estimados;
·       Especificidad: señala que las partidas presupuestarias deben expresar el objeto y monto máximo de   las autorizaciones para gastar.
·         Carácter limitativo de los créditos presupuestarios tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo.
·        Anualidad, ya que deberán estar comprendidos dentro del ejercicio económico financiero, o sea, entre el primero de enero y el treinta y uno de diciembre del mismo año, con las excepciones establecidas por la legislación (marco plurianual).
·         El de programación, donde se habla de técnicas presupuestarias, se expresan los conceptos de presupuesto por proyecto (nacional) y  por programas (municipal).

Esto implica que no se podría por una simple petición efectuar cambios singulares en la actividad presupuestaria, porque podría incurrirse en irregularidades administrativas que caen bajo competencia de la contraloría municipal, sino también en ilícitos penales con la consecuencia correspondiente.

Es importante que el ciudadano conozca y ejercite los diversos medios de participación, lo cual redundará en una mejor calidad de vida y gestión pública.   

Se sugiere la lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Medios de Gestión municipal”, “ La Función Legislativa del Municipio”, “La Organización Municipal”, “Municipio y otras entidades locales”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com   

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.