¿PUEDE UNA ASAMBLEA DE
CIUDADANOS ANULAR, DEROGAR O MODIFICAR UNA ORDENANZA? II
Por: Abogado
Eduardo Lara Salazar
Continuando el ejercicio
académico acerca de la reflexión sobre el carácter vinculante de las asambleas
de ciudadanos frente a las autoridades, corresponde el turno a la procedencia o
no para anular una ordenanza por parte
de esta formas de organización y participación comunitaria.
De una lectura a cualquier diccionario
gramatical o jurídico de la voz anular arrojará algo así como:
“Dar por nulo o dejar sin validez un compromiso, un contrato, una disposición o un documento Dejar sin validez, dar por nulo un contrato o compromiso anular el contrato. Suspender una actividad o evento anular la reunión. Hacer que alguien pierda poder, autoridad o importancia”.
Presupone que se posea la autoridad
con la competencia asignada para ello.
La doctrina señala que existen
dos tipos de nulidad: absoluta y relativa.
Aquélla implica la imposibilidad
de convalidación expresa o tácita por parte de los sujetos que intervienen en
una relación jurídica.
Imagine que (i) le dictan una
sentencia de cualquier materia (civil, penal, laboral, contencioso
administrativa, tributaria) cuyo fallo lo suscribe una persona como juez que no
posee el nombramiento como tal.
O que (ii) aprueban una ley que
regula el Impuesto al Valor Agregado (IVA) por parte del Consejo Nacional Electoral.
En cualquiera de los casos
descritos ni siquiera podría considerarse efecto jurídico alguno.
El segundo tipo de nulidad puede
aceptar convalidación, como ocurre con las notificaciones defectuosas, donde se
videncia de las actas procesales que se está en conocimiento del contenido y se
hace uso de los recursos contra la sentencia o el acto administrativo; o cuando
se toleran lo hechos lesivos por tiempo prolongado que se alude en materia de
amparo constitucional.
Existe en Derecho Administrativo
la llamada potestad anulatoria; es cuando oficiosamente la Administración
reconoce la existencia de supuestos que degeneran en nulidad absoluta como en
casos de incompetencia del funcionario. La Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA, 1981) trae normas al respecto.
Dado que ni la Constitución ni la
Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como la Orgánica del
Poder Popular (2010) ni la Orgánica de Consejos Comunales (2009) cuando se
refieren a las asambleas de ciudadanos les conceden competencia para anular
actos administrativos ni legislativos.
Cuando se estudia la competencia
en Derecho Administrativo la regla de oro es que debe y tiene que ser ejercida
a quien le ha sido atribuida, so pena – inclusive – de la declaratoria de
nulidad, además de la activación de los distintos tipos de responsabilidad.
Para Eloy Lares Martínez en su
“Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela,
Caracas, Venezuela; este elemento del acto y del quehacer administrativo
requiere poseer la facultad expresa que le haya sido conferida por norma
jurídica preexistente.
No puede presumirse porque debe
emerger de la Constitución, la ley u ordenanza. También se conjuga que quien
dicta – por ejemplo – un acto administrativo debe contar con la investidura
para hacerlo, por lo que da pie a aquello de funcionario competente.
A diferencia con el concepto de
capacidad propio del Derecho Privado donde ésta es la regla y la incapacidad es
la excepción, la competencia en el Derecho Público está estrechamente vinculada
con la noción del orden público, lo que conlleva la imposibilidad de atenuación
o relajación por convenio entre particulares ni por asentimiento del
funcionario.
La norma fija los límites pudiendo
establecer discrecionalidad para su aplicación, pero no se permite su
eliminación o actuación por debajo del margen mínimo que ella indique.
Hay que considerar que la competencia posee
unos elementos que condicionan la actividad del órgano o ente local; hacen cita
aquí conceptos como la materia, territorio, grado y
tiempo.
Por su parte, Allan Brewer Carías
en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa
Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; se
expresa sobre la competencia como el conjunto de facultades, poderes y
atribuciones que le han sido asignadas para actuar en sus relaciones con los
otras instituciones del Estado y los particulares.
Este autor explica que (i) la
materia es quien define a la competencia; por ejemplo, corresponde al Concejo
Municipal lo atinente con la sustanciación y aprobación de las ordenanzas de
cualquier tipo, no previéndose la habilitación legislativa del Alcalde. Si ocurriere
sería nulo absolutamente.
(ii) Por territorio se entiende
que es el espacio geográfico donde se desarrollarán las competencias.
(iii) El grado está circunscrito con la
jerarquía que se ocupa. No podría un Director de Catastro ejercer la
competencia atribuida al Alcalde en materia de designación del Director del
Cuerpo de Policía Municipal previstos por la LOPPM y la Ley Orgánica del
Servicio Nacional de Policía y Cuerpo de Policía Nacional (2009).
Mientras que (iv) el tiempo se ha
previsto como una limitante, puesto que el legislador puede fijar una duración
para la aplicación de la norma; por ejemplo, cuando se dicta una exoneración
tributaria lo que no es dable al Alcalde exceder de la previsión a que se
contrae la LOPPM, el Código Orgánico Tributario (2014) o las ordenanzas que la
consagren.
También sucede que no hay
expresamente en la norma oportunidad para finalizar su
vigencia; solamente la perderá hasta la aprobación de un nuevo
instrumento donde se cambien los lineamientos siguiendo el procedimiento para
tal trámite con la correspondiente publicación en la Gaceta Oficial.
Son características de la
competencia la
- Irrenunciabilidad y la
- Improrrogabilidad.
La primera significa que el
órgano o ente municipal está en el deber indeclinable para ejercerla; la
segunda implica que debe ejercerla bajo las condiciones, límites y procedimientos
establecidos.
Al respecto el Decreto con rango,
valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014)
consagra que toda autoridad manifiestamente incompetente por un órgano o ente
(municipales), así como por quien carece de autoridad pública es nula, lo que
recoge también una norma de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV, 1999) sobre esta materia.
Se entiende la usurpación como el
ejercicio de una autoridad correspondiente a una entidad pública sin
encontrarse investido de ella.
La Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA, 1981) también recoge los principios de irrenunciabilidad
e inderogabilidad de la competencia, así como causales de nulidad de los actos
administrativos (absolutas y relativas).
Esto se trae a colación en virtud
de la norma constitucional sobre la derogatoria de textos legales, es decir,
las leyes se derogan por otras leyes. En el campo legislativo, el Código Civil
Venezolano (1982) consagra regulación en ese sentido; también la LOPA hace lo
propio hacia los actos administrativos: decretos, resoluciones, órdenes,
providencias, instrucciones, circulares.
Ahora bien, la Constitución de la
República consagra competencias anulatorias al Poder Judicial; ejemplos se
observan en la Sala Constitucional a través del control concentrado y con el
difuso por las otras Salas del Tribunal como de los tribunales en todas las
materias de acuerdo con sus competencias.
En concordancia con esto la LOPPM
posee una norma sobre la autonomía en la que se destaca que los actos de los municipios
solo podrán impugnarse ante los tribunales.
Ello está en consonancia con la
jurisdicción contenciosa administrativa, siendo competentes para
·
anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.
· Condenar al pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración.
· Conocer de reclamos por prestación de servicios
públicos y
· Disponer lo necesario para el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa.
Los textos legales que regulan
estos puntos son la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010) y la
Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), la cual
tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y competencia de los
órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Tiene una estructura cuya cabeza
es el Tribunal supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa; los
Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; los Juzgados
Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; los
Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Dentro de la función legislativa,
a cargo del Concejo Municipal, se producen unos instrumentos normativos que
reciben el nombre de Ordenanzas.
La LOPPM los define como actos
que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley
municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.
Para su realización requieren de un procedimiento, el cual tiene como referencia
a la CRBV y a la LOPPM.
Ahora bien, debería ser bastante
claro con lo expresado por el legislador el carácter de ley municipal; sin
embargo, no siempre fue así.
La jurisprudencia, tanto de la
extinta Corte Suprema de Justicia (CSJ) como del Tribunal Supremo de Justicia
(TSJ) – según la CRBV – ha fijado posición en el sentido de darle a las
ordenanzas municipales su ubicación dentro del ordenamiento jurídico
venezolano.
Por ejemplo, en sentencia de la
CSJ de fecha 13 de noviembre de 1989 (Caso: Heberto Contreras Cuenca) señaló
que la Constitución (1961) confiere autonomía normativa limitada a las
municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales de dictar
normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico local, algunos casos equiparados
a la ley nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia
incluso con aquellas que son de reserva legal, por lo que se les han otorgado a
las ordenanzas el carácter de leyes locales.
El TSJ, en Sala Constitucional
mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2001, consideró que la
Ordenanza sobre Juegos y Apuestas Lícitas del Municipio Iribarren del Estado
Lara del 19 de octubre de 1194 viene a ser un acto de rango sublegal.
Otro caso similar se produjo en
decisión – de la misma Sala – de fecha 12 de diciembre de 2001 donde se usó el
argumento del rango sublegal de una ordenanza.
Sin embargo, cambió su criterio
basándolo en un análisis del artículo 336 numeral del Texto Fundamental, en
sentencias Nº 928, 2353, ambas del año 2001; en las proferidas con Nº 246 y
254, ambas del año 2002, donde concluyó que su rango siempre es el de una ley,
pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la CRBV, debiendo
entenderse que – las ordenanzas – como de ejecución directa de ésta.
Un punto importante en todo esto
lo constituye el hecho que los municipios poseen potestad tributaria, tanto
originaria como derivada, lo que significa que pueden producir instrumentos
normativos que regulen los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo.
A la luz de todo esto hubiera
resultado cuesta arriba a los concejos municipales aprobar ordenanzas
tributarias, por ejemplo, para el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE),
el de Vehículos o Inmuebles Urbanos; de no poseer las ordenanzas rango legal.
Mucho menos sostener las cargas públicas y satisfacer necesidades de sus
comunidades.
No debe olvidarse la norma
constitucional que reseña el deber de cumplir la Carta Fundamental, las leyes
(ordenanzas) y demás actos emanados por los órganos del Poder Público en
ejercicio de sus competencias.
De admitirse en sentido estricto
la procedencia de anular los actos emanados del poder Municipal haría nugatorio
el ejercicio de las asignaciones constitucionales y legales, lo cual sería un
absoluto contrasentido.
Se sugiere la lector dar un
vistazo a otros artículos de este autor denominados “Los Poderes Públicos”,
“Las Competencias Municipales”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “Municipio y
Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Participación
Ciudadana”, “Medios de Gestión municipal”, “ La Función Legislativa del
Municipio”, “La Organización Municipal”, “Municipio y otras entidades locales”,
“Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y Desconcentración
Administrativa”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Las
Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, entre otros,
que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
