¿PUEDE DELEGARSE LEGISLATIVAMENTE LA CREACIÓN DE UN INSTITUTO AUTÓNOMO
MUNICIPAL? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La Constitución de la República (1999)
tiene previsto un tipo de instrumento
normativo que ha originado polémicas en los últimos años; se trata de las
llamadas leyes habilitantes.
Éstas no son novedosas en Venezuela,
dado que su antecedente más reciente se encuentra en la
Constitución de 1961, lo que el extinto Congreso utilizó en diversas
ocasiones, pero se encontraba limitado a materias económicas y financieras.
La motivación de un texto de esta
naturaleza obedece a razones de urgencia, ya que el proceso parlamentario puede
tomar meses y hasta años, producto – no solamente por consideraciones de orden
político – sino también de otro tipo, puesto que se requieren consultas o
informes periciales, económicos o legales, por ejemplo.
Los estudiosos del Derecho
Constitucional y Parlamentario se debaten entre las nociones de autorización y
delegación que el Poder Legislativo le otorga al Ejecutivo durante cierto
tiempo, por lo que tendría una naturaleza diferente.
Sin embargo, desde mediados del
siglo XX, las constituciones venezolanas se han inclinado por la corriente
delegatoria.
Tras examinar las disposiciones
de la Carta Fundamental se encuentra el lector con la circunstancia que ha sido
prevista expresamente para el Presidente de la República con el concurso de la
Asamblea Nacional, lo que equivale a decir que se requiere de la aprobación
previa por parte del Legislativo para poder habilitar al Ejecutivo.
De igual forma, la vigente
Constitución (1999) permite que se otorgue para materias que no son económicas
ni financieras, lo que ha generado discusiones en doctrina y el ámbito
político, por decir lo menos.
En efecto, uno de los campos en
los cuales surgieron diferencias de criterio fue con las leyes orgánicas, las
cuales requieren para su aprobación de elementos distintos al resto de las
emanadas de la Asamblea Nacional.
Por cuanto se encuentran
comprendidas en esta categoría las que organizan los poderes públicos, como es
el caso de los poderes Judicial, Ciudadano o Electoral, por ejemplo, resulta
lógico que se debatiera.
Véase con este ejemplo.
Si el Presidente de la República
se habilitara para legislar, ¿podría modificar las salas que conforman el
Tribunal Supremo de Justicia o restar competencias al Consejo Nacional
Electoral?
Un segundo punto lo constituyen
las que contienen procedimientos, como serían con el Código Orgánico
Tributario, Código de Procedimiento Civil, Ley Orgánica Procesal del
Trabajo o el Código Orgánico Procesal Penal, por ejemplo.
Nótese que algunas tienen el
rango de orgánicas y son de procedimiento.
Otro aspecto es que el
Constituyente se limitó a establecer que se sancionarían las leyes habilitantes
con una mayoría calificada sin hacer distinciones sobre las orgánicas y éstas.
Una ley habilitante tiene
requisitos subjetivos y objetivos que cumplir; ambos concurren para su
otorgamiento. Por ejemplo,
(i) en el subjetivo, no podría darse al
Vicepresidente Ejecutivo o a un Embajador.
Tampoco sería procedente que se
pretenda habilitar al Presidente de la República por un Concejo Municipal.
(ii) Dentro de los tipo objetivo,
el carácter expreso o no tácito, ya que en una ley habilitante se fijan las
pautas o, en palabras del Texto Fundamental, “… directrices, propósitos y marco
de las materias que se delegan al Presidente…”, lo que implica que debe figurar
en su texto lo que se concede al Ejecutivo y no asumir que es abstracto, etéreo
o a libre interpretación.
(iii) En el aspecto determinación
del tiempo, ello tiene como razón de ser la circunstancia de no mantener
indefinidamente las funciones legislativas en manos de otro poder público,
teniendo un inicio y una finalización; puede usarse con fecha – 15 de
octubre, por ejemplo- o con meses o años – 6 meses o 2 años, por ejemplo – a
partir de la publicación en la Gaceta Oficial, lo cual implica que se agotó el
procedimiento de elaboración del instrumento: iniciativa, sanción, entre otros.
Establecidos los lineamientos
generales para una legislación habilitante en el ámbito constitucional, se
puede responder la interrogante que origina estas líneas, debiendo para esto
previamente descender a las estructuras municipales, lo que se hace en esta
ocasión.
Lo primero que debe indicarse es
que, dentro de lo organización política y territorial de Venezuela, el
Municipio es la unidad primaria. No hay ninguna otra entidad local o no con
esas características.
La Constitución de la República,
al regular el Poder Municipal, expresó que será mediante ley orgánica, lo que
no podría ser de otra forma por ser éste uno de los poderes públicos
territorialmente hablando y ha previsto su estructura. Refleja un Poder
Ejecutivo, a cargo del Alcalde; un Poder Legislativo, representado por el
Concejo Municipal; un Poder Ciudadano, regentado por la Contraloría Municipal.
Adicionalmente, existe el Consejo
Local de Planificación de Políticas Públicas, lo que se conoce en el ambiente
como CLPP.
El legislador nacional – a través
de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) - aprobó el marco
referencial del ámbito local; en ella se pretenden desarrollar los principios
constitucionales, tales como la autonomía, organización, funcionamiento,
gobierno, administración, control.
Establece que el Poder Público
Municipal, reproduciendo a la Carta Fundamental, se ejerce a través de cuatro
funciones: Ejecutiva, Legislativa, Control y Planificación.
Por cuanto se han precisado los
elementos de consideración del planteamiento del título objeto de estas líneas,
con las normas constitucionales y legales que consagran la estructura
municipal, ya es posible considerar el fondo del asunto.
En primer término, en doctrina
existe el llamado Principio de Legalidad, el cual nos enseña – siguiendo al
maestro Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo” –
que los actos emanados de los poderes públicos deben realizarse en completa
armonía con el derecho.
Ello le impone el deber a las
autoridades de ceñir sus actuaciones a lo que denomina como “bloque jurídico”,
o sea, las normas preestablecidas.
Significa la conformidad con el
derecho, lo que aplicado en materia municipal sería que los concejos
municipales, aun cuando están investidos de la potestad legislativa para
aprobar ordenanzas – leyes de carácter local - deben también acatarlas,
además de cumplir con la Constitución de la República y demás instrumentos
normativos.
Como ha escrito el Maestro Lares
(Ob. Cit.), de no estar consagrado en forma expresa, debe admitirse su
existencia por interpretación lógica de la estructura democrática y
constitucional; en Venezuela una de las garantías que ofrece el ordenamiento es
la factibilidad para recurrir de los actos emanados de las autoridades, siendo
las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa las encargadas
de su ejercicio.
Podría salir al paso de estas
ideas la fuente del derecho denominada analogía; sin embargo, tiene
limitaciones en razón de este mismo principio.
Cualquier acto debe contener
reglas que – de no constar – le harían pasible de nulidad absoluta, siendo uno
de ellos la incompetencia manifiesta del funcionario.
Para el caso que nos ocupa, el
Poder Legislativo Municipal no tiene asignada dentro de sus competencias dictar
ordenanzas de rango habilitante para el alcalde u otra autoridad, lo cual puede
corroborarse con una lectura de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010).
Acerca de la competencia se
resume que ésta – en materias de Derecho Público – debe ser expresa, lo que
significa que no puede asumirla a quien no se la asignado mediante norma
jurídica, bien sea de rango constitucional o legal.
De un análisis del procedimiento
constitucional para la elaboración de leyes, del cual toma referencias también
el legislador municipal en la LOPPM, se
demuestra que está vedado a los otros niveles del Poder Público actuar en ese
sentido, es decir, mal podría el Poder Judicial, Electoral o Ciudadano
“habilitar” o ser “habilitados”.
Se sugiere dar un vistazo a otros
artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y
servicios públicos”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”,
“De los Poderes Públicos”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El
Distrito Capital”, “Procedencia o no para habilitar legislativamente a un
alcalde”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio y
Desconcentración Administrativa”, “La
Asamblea de Ciudadanos”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Autonomía
Municipal”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de
Planificación Pública y Popular” “La Cogestión y Autogestión”, “Iniciativa
Legislativa”, “La Consulta Pública en el ámbito municipal”, “La Función
Ejecutiva en el Municipio”, “El Alcalde”, “La Función Legislativa en el
Municipio”, “Los Concejales”, “La Función de Control en el Municipio”, “La
Contraloría Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Ley
de los CLPP del año 2015”, “Municipio y Poder Popular”, “La Contraloría
Social”, “Los Consejos Comunales y su ley orgánica del año 2009”, “Municipio y
reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”,
“Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Participación Ciudadana”, entre
otros, publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com,
para tener mayor información.
En otra oportunidad se tocarán tópicos
relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se
construye día a día desde sus municipios.
