¿EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA EN MATERIA DE URBANISMO ENTRE EL NIVEL
NACIONAL Y MUNICIPAL? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La materia urbanística en
Venezuela se lleva a cabo en dos niveles territoriales del Poder Público:
Nacional y Municipal.
Al respecto, la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) asigna competencias a ambos.
Esto, a primera vista, puede
generar confusión al lector no experimentado.
El Texto Fundamental establece
para el nivel nacional (República)
1.- el establecimiento, coordinación y unificación
de normas y procedimientos técnicos de obras de ingeniería, de arquitectura y
de urbanismo
2.- la legislación sobre ordenación urbanística.
Mientras que, para el municipal, el
gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le
asignen la Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierna a la vida
local, en especial
1.- La ordenación y promoción del desarrollo
económico y social,
· 2.- La dotación y prestación de los servicios
públicos domiciliarios,
3.- La aplicación de la política referente a la
materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés
social, de conformidad con la delegación prevista que rige la materia,
4.- La promoción de la participación y el
mejoramiento,
5.- En general, de las condiciones de vida de la
comunidad, siendo uno de los más relevantes, la Ordenación Territorial y
Urbanística.
Ahora bien, ¿qué significa todo
esto en términos prácticos?
Cuando la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (CRBV) establece las competencias de los
distintos niveles del Poder Público, se observa que al ámbito nacional se le
concedió el régimen general, lo que se materializa mediante instrumentos jurídicos (leyes) se sientan las bases; ejemplos de ello se
encuentran en electricidad, gas, minas e hidrocarburos, aguas,
telecomunicaciones, urbanismo, entre otras.
Aquí se dan cita temas como la
potestad reguladora, es decir, la asignación desde la CRBV para dictar las
normas que organizan o cómo ha de ser el desarrollo, gestión o ejecución sobre
determinada materia; la potestad tributaria, la sancionatoria, leyes de base,
competencias concurrentes, conceptos jurídicos indeterminados, entre otros.
Se asocia con una reserva,
traduciéndose en que solamente el Poder Nacional – para el caso en cuestión –
es el único que podría dictar las regulaciones y eventualmente la gestión o
desarrollo.
“El régimen” son los basamentos
generales, políticas o lineamientos sobre los cuales ha de gravitar la materia
objeto de regulación, en ejecución de normas constitucionales, ya que no se
trata de sumisión de un nivel a otro, por el solo hecho de aprobar textos
legales.
También sucede que el municipio
posee materias sobre la cuales el nivel nacional no puede normar sin incurrir
en invasión de competencias, lo que haría pasible de nulidad tal acto.
Lo que se quiere decir sobre
reserva al Poder Nacional se refiere al régimen o marco
regulatorio; esto es que no pueden los estados y municipios dictar normas que
invadan las competencias del nivel nacional.
Un ejemplo para explicarlo sería
el de habilitar a un particular en materia de telecomunicaciones; sin embargo,
el municipio puede y debe ejercer sus competencias en áreas como la
urbanística, tributaria, tránsito terrestre urbano, entre otras.
De hecho, se explica en una
sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político
Administrativa hace unos años entre la Alcaldía del Municipio San Cristóbal (Táchira)
y una compañía de telefonía celular.
Es pertinente recordar las
nociones de la Ley Orgánica del Poder Púbico Municipal (LOPPM, 2010) acerca de
competencias, las cuales clasificó el legislador en propias, concurrentes,
descentralizadas y delegadas.
Una situación que ayuda a
explicar esta idea se encuentra en los planteamientos resueltos mediante una
sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional,
de fecha 04 de abril de 2004 (Caso: Interpretación Constitucional solicitada
por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia).
Todo ello se vincula con la
autonomía, lo cual tiene raíces en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (1999), desarrollado – entre otros instrumentos legales – por la
LOPPM.
Siguiendo al Profesor Allan
Brewer Carías en su obra “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (Ley
comentada, obra con otros autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
2007, acerca de los llamados conceptos jurídicos indeterminados, siendo el caso
de “lo que concierne a la vida local” o “intereses peculiares de la entidad”;
expresa que si bien la Constitución contiene una enumeración de materias
atribuidas a los municipios puede decirse que no lo son exclusivas del ámbito
local, aunque muchos o casi todos conducen hacia él.
Ejemplos son los servicios
públicos: agua, electricidad, gas doméstico, telefonía, transporte público,
entre otros.
La Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de noviembre de 2001, sobre los
conceptos jurídicos indeterminados, señaló que la Carta Magna a través de una
enunciación de asuntos, dejó abierta para posterior desarrollo del legislador
sobre las competencias, tal y como lo regula la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal.
En idéntico sentido, también en
fecha 11 de mayo de 2000, agregando que como las materias referentes a la vida
local no están reservadas al poder nacional, se corresponden con las del poder
municipal, salvo que lo estén al estadal.
Específicamente, en materia de
ordenación territorial y urbanística, el Poder Legislativo Nacional aprobó las
leyes orgánicas de ordenación del territorio (1983) y la urbanística (1987);
las cuales junto con la Ley Orgánica de Ambiente (2006) constituyen el marco
normativo para esa y otras materias conexas como agua, vivienda, entre otras,
contando con sus respectivas regulaciones especiales (leyes).
Como quiera que sean
preconstitucionales al texto de 1999, cabe recordar la norma contenida donde
señala la continuación en el ordenamiento, siempre y cuando no contraríe los
postulados de aquél.
Es oportuno hacer una
reminiscencia sobre un proyecto legislativo que integraba a la territorial y la
urbanística, pero no avanzó pese a su aprobación, toda vez que se dejó sin
efecto por dictarse una ley derogatoria de ésta, volviéndose en la práctica al
esquema anterior.
Aunque en la doctrina hay
especialistas como el profesor Armando Rodríguez García – citado en
trabajo del Anuario 2017 de la
Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela
por Ángel Alberto Díaz – que ello no es viable porque el instrumento llegó a la
fecha de vigencia manteniéndose por breve tiempo y durante éste surtió efecto
la derogatoria de las dos leyes orgánicas mencionadas, lo cual era su
propósito.
A estas alturas ya es posible
indicar las competencias de cada ámbito en la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística (LOOU, 1987), para centrar el planteamiento del tema.
Al nivel nacional le corresponde,
entre otras:
1.- Formular y ejecutar la política de ordenación y desarrollo
urbanístico.
2.-Establecer, coordinar y unificar normas y
procedimientos técnicos para la realización, mantenimiento y control de la
ejecución de obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo.
3.-Establecer los instrumentos de
la ordenación urbanística nacional.
4.- Dictar normas y procedimientos técnicos para la elaboración de los
planes de ordenación urbanística nacional y local.
5.- Coordinar las actividades urbanísticas.
6.- Crear nuevas ciudades.
7.-Estimular la creación y fortalecimiento de organismos municipales e
intermunicipales de planificación y gestión urbana.
Por su parte a los municipios les
corresponde:
1.- Elaborar y aprobar los Planes de Desarrollo
Urbano Local (PDUL).
2.-Velar para que los planes nacionales y
regionales de ordenación del territorio y de ordenación urbanística se cumplan
en su ámbito.
3.- Dictar las ordenanzas necesarias para la
ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen
de arquitectura, ingeniería y construcciones, y, en general, sobre cualesquiera
otras materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las leyes,
reglamentos y planes nacionales.
4.- Elaborar los planes de ordenación urbanística
cuando el ejecutivo nacional delegue en ellos. 5.- Estimular la participación de las comunidades
organizadas y de la ciudadanía en general en la elaboración y ejecución de los
planes.
7.- Constituir patrimonios públicos de suelos a los
fines de la ordenación urbanística.
8.- Ejercer todas las demás facultades urbanísticas
propias del ámbito local que no estén expresamente atribuidas por la ley a otro
organismo.
La competencia, en palabras de
Enrique Sayagués Lazo en su obra “Tratado de Derecho Administrativo”, Editorial
Martín Bianchi Altuna, Montevideo, Uruguay, 1986; en Derecho Público, puede
definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas. Determina los
límites dentro de los cuales han de moverse.
Este concepto – dice el
mencionado autor – desempeña un papel equivalente al de capacidad de las
personas en Derecho Privado.
Cabe destacar que – a diferencia
de los sujetos de Derecho Privado – la capacidad los habilita para
desenvolverse en todo sentido sin más limitaciones que las derivadas de la
legislación.
Para las personas de Derecho
Público es premisa fundamental de su actuación so pena de declaratoria de
nulidad, bien sea absoluta o relativa, según los casos, en sede administrativa
o judicial.
El profesor Jesús González Pérez
en su obra “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”, Editorial Temis,
Colombia, 1985; la define como la capacidad de ejercicio de determinadas
atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido, el conjunto de
facultades y funciones que puede ejercer.
Con vista de estos aportes
doctrinarios se evidencia la vinculación entre la competencia y el Principio de
Legalidad.
Al hablar de competencia resulta
necesario indicar que debe existir con anterioridad un texto de orden legal que
acuerde la asignación de la tarea encomendada; partiendo que nuestra
Constitución establece tres niveles territoriales claramente definidos:
nacional, estadal y municipal; en cada uno de ellos hay materias que le son
propias y otras concurrentes.
Esto nos lleva hacia la noción de
autonomía, de la cual gozan cada uno de ellos.
Si bien es cierto que el Texto Fundamental
ha señalado la existencia de la autonomía municipal, no lo es menos que ésta
sea absoluta. No se trata de un poder aislado del contexto de normas y
principios de actuación de las personas jurídicas y sus agentes sometidos al
Derecho Público.
Todo lo contrario...
En primer lugar, los municipios
forman parte de la organización territorial y política de Venezuela, lo que
implica la subordinación – como el resto de los poderes públicos - a la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que es
distinto a una relación de jerarquía.
Una cosa es la coordinación y
otra la jerarquía.
En otra oportunidad se tocarán tópicos
relacionados con el tema
Se sugiere dar un vistazo a otros
artículos de mi autoría denominados “Competencias Municipales”, “Municipio y
Vivienda”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP y la
ley del año 2015”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico
venezolano”, “Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “Municipio
y servicios Públicos”, “La Autonomía Municipal”, “¿Puede un juez de paz ordenar
y/o ejecutar un desalojo de vivienda dada en arrendamiento?”, “Las Asambleas de
Ciudadanos”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de la
Administración Pública”, “ Municipio y Delegación de Competencias”, “Municipio
y Desconcentración Administrativa”, “La Potestad Organizativa del Municipio”,
entre otros que se encuentran publicados en
www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
