MUNICIPIO Y DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La desconcentración
administrativa, siguiendo a Fabiola Tavares y Loiralith Chirinos en su obra
“Servicio Desconcentrado en la República Bolivariana de Venezuela: ¿autonomía o
autogestión?”, TELOS. Revista de Estudios Interdisciplinarios
en Ciencias Sociales, Volumen 18, Universidad Rafael Belloso Chacín, Estado Zulia, Venezuela, 2016; la definen
como la transferencia de competencias de un órgano superior a un órgano
inferior, ambos pertenecientes a la misma persona jurídica, con el objetivo de
- cumplir las metas de la Administración Pública,
- acercarse a las personas y
- mejorar el servicio público prestado.
Eloy Lares Martínez en su “Manual
de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela,
Caracas, Venezuela; se refiere a la desconcentración administrativa como la
modalidad mediante la cual, en un sistema de centralización administrativa, se
transfieren a funcionarios subalternos del poder central, facultades de
decisión ejercidas hasta entonces por el máximo jerarca.
Éste – afirmaba el maestro Lares
– mantiene un poder de control sobre las decisiones del órgano subordinado en
la forma que establezca la ley y, a falta de disposición expresa, se admite el
recurso jerárquico contra las decisiones del inferior.
El profesor José Peña Solís en su
libro “Manual de Derecho Administrativo. Adaptación a la Constitución de 1999 y
a la Ley Orgánica de la Administración Pública”, Ediciones Tribunal Supremo de
Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Caracas, Venezuela; concordante con lo manifestado por Lares
Martínez (Ob. Cit.), señala que la
desconcentración administrativa transfiere la competencia a un órgano inferior
de la misma persona jurídica.
Caso tal de ser distinta
estaríamos frente a una descentralización, como ocurre con los institutos
autónomos o públicos.
Muchas veces se tiende a
confundir que – hecha la transferencia – se desvincula del superior lo que no
se rompe, ya que – en todos los casos – se conserva la relación jerárquica, ya
que continúa dentro de las estructuras centralizadas, lo que se corresponde con
los órganos.
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) establece que el municipio podrá crear
parroquias con el objeto de promover la desconcentración de la administración
del ámbito local, la participación ciudadana y la mejor prestación de los
servicios públicos.
Las parroquias y los institutos
autónomos o públicos de los municipios solamente se crean mediante ordenanza, a
diferencia de entes como las empresas y fundaciones municipales que lo
hacen por otra modalidad, lo que genera dudas acerca de los servicios
desconcentrados, partiendo de la idea – por imperativo de la LOPPM – que
aquéllas determinarán el régimen organizativo y funcional de los poderes
municipales.
También se presenta la incógnita
con las previsiones normativas sobre diversidad de regímenes, ya que – por
ejemplo – tienen mención constitucional para los distritos metropolitanos
(entidad local) y legal en forma genérica los municipios.
Si bien la legislación nacional
sobre municipios ha previsto la desconcentración no hay regulaciones
expresamente sobre los servicios desconcentrados como manifestación de ésta,
teniendo que acudirse a otras fuentes para su implementación en lo local.
Dentro del campo legislativo, la
Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), cuyo objeto es desarrollar
los principios constitucionales referidos con el Poder Municipal, constituye el
marco normativo de referencia.
Este texto destaca aspectos como
su
- autonomía,
- organización,
- funcionamiento,
- gobierno,
- administración y
- control;
para el efectivo ejercicio de la
participación en los asuntos de la vida local, teniendo como valores la
democracia participativa, la corresponsabilidad social, la planificación, la
descentralización y la transferencia hacia las comunidades organizadas.
Como principio señala que los
municipios promoverán la desconcentración del gobierno y administración,
debiendo establecer formas efectivas de participación ciudadana, lo que puede
materializar con los Medios de Gestión Municipal a que ella se contrae.
Bajo la modalidad de sujetos
locales la LOPPM los denomina con la anterior empleada por la legislación
nacional (servicios autónomos sin personalidad jurídica); actualmente el Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP,
2014) se refiere como servicios desconcentrados.
También aquélla trae una norma que
dispone su sometimiento a la hacienda pública municipal; no podía ser de otra
manera, toda vez que hay imposibilidad absoluta de exclusión de órganos y entes
de las regulaciones sobre administración financiera y control en todas sus
vertientes por mandato constitucional, lo que ha destacado la jurisprudencia
del Máximo Tribunal, por cuanto considera que la serie de mecanismos de pesos y
contrapesos genera garantías efectivas en favor de los ciudadanos.
La escasa y deficiente regulación
en la LOPPM sobre los servicios desconcentrados conlleva suplir la
carencia, por lo que (i) a partir del
orden de prelación o aplicación de las fuentes previstas por ella, conformada
por:
- Normas
Constitucionales.
- La
propia Ley Orgánica.
- La
Legislación aplicable de acuerdo con la materia, por ejemplo: Bienes
públicos, presupuesto, entre otros.
- Leyes
Estadales.
- Ordenanzas
y demás instrumentos jurídicos municipales.
Quien estudie el problema
encontrará el inicio del camino por esta vía hacia la aclaración de estas y
otras interrogantes.
Mención especial debe hacerse sobre
las ordenanzas, ya que ejercen un rol
importante en cuanto a la potestad organizativa y las competencias que tiene a
su cargo el ámbito local, lo cual tiene asidero en principios como el de
legalidad, reserva tributaria, entre otros; esto permite también la respectiva
coordinación institucional y evita posibles invasiones a las competencias de
otros poderes públicos, como se verá más adelante.
Hay que recordar que corresponde
al ámbito estadal la creación de sus municipios, así como también intervienen
en las llamadas leyes de desarrollo, relacionadas – a su vez - con las leyes de
base a cargo del Poder Nacional según la CRBV.
Una vez encontrada la forma para
la aplicación de la o las fuentes pertinentes, se topa el analista con la
escala forzada en (ii) la noción de autonomía lo que implica
·
- Elección de sus autoridades.
- Creación de parroquias y otras entidades
locales: mancomunidades, distritos metropolitanos, entes empresariales y no
empresariales, así como otras formas autogestionarias y cogestionaria, con
miras a la profundización de la descentralización, desconcentración y
participación ciudadana.
- Legislar y gestionar en las materias de su
competencia como también sobre la organización y funcionamiento de los órganos
y entes locales.
- Crear, recaudar e invertir sus ingresos.
- Ejercer el control sobre ingresos, gastos y
bienes, al igual que sobre las operaciones relacionadas con ellos.
- Impulsar la participación ciudadana.
- Las demás actuaciones relativos con los asuntos
propios de la vida local.
A su vez, el último de los
aspectos de la autonomía lleva (iii) a lo que el profesor Allan Brewer Carías
al estudiar las competencias municipales – especialmente en el caso de las
concurrentes - nos explica y reciben el nombre de conceptos jurídicos
indeterminados, ya que todo – de forma directa o indirecta - se vincula con la
vida local.
A título enunciativo e
ilustrativo pueden mencionarse la cultura, ambiente, educación, policía, agua,
aseo urbano y domiciliario, mercados, mataderos, gas doméstico, atención a
personas con discapacidad o adultos mayores (servicios sociales).
Recoge el mencionado autor doctrina
extranjera como Eduardo García De Enterría, Tomás Ramón Fernández, entre otros,
y lo plasma en su obra “La Técnica de los Conceptos Jurídicos Indeterminados
como mecanismo de control judicial de la actividad administrativa” (2005)
publicada en su página
www.allanbrewercarias.net.
Uno de los ejemplos mencionados
en ese trabajo aplicados al municipio lo constituye la ruina en materia
urbanística.
También el profesor Brewer hace
alusión sobre los conceptos jurídicos indeterminados en el libro “Ley Orgánica
del Poder Público Municipal” (ley comentada, varios autores), Editorial
Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007.
Partiendo del hecho de la escasa
regulación por la LOPPM e incursión en otras fuentes, la legislación nacional
vía habilitante puede resultar el auxilio ideal a través del
·
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014)
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015).
Ello en razón que tanto en lo
nacional como local se aplican ambos instrumentos porque – en el caso de los
servicios desconcentrados - su nacimiento y otros elementos que los rodean se
realizan mediante mediante normas del primero, puesto que allí están los supuestos
normativos y técnicos jurídicos para su creación, modificación y supresión.
Con la salvedad que – por la
autonomía municipal de rango constitucional – se toman algunas de sus
disposiciones de manera supletoria.
El DLOAP es el instrumento
jurídico nacional que regula la desconcentración por ocuparse de la
organización administrativa; de allí el establecimiento de su diferenciación
con la descentralización y lo que respecta a los entes, como la delegación.
En tal sentido, el principio de
desconcentración lo justifica el mencionado texto normativo con miras al
- acercamiento
hacia las personas desde la gestión pública y el
- mejoramiento
de los servicios, lo que trata
- a
través de la adaptación de sus estructuras a determinadas condiciones de
especialidad funcional y particularidad territorial, por la
- transferencia
de atribuciones desde los órganos de rango superior hacia los inferiores.
Asigna al Presidente de la
República – desde una perspectiva nacional - la competencia para la creación de órganos con
carácter de servicios desconcentrados, cuyo objeto es la posibilidad de
percibir ingresos para su sostenimiento.
Al respecto, Alejandro Canónico
en su publicación sobre los Servicios Desconcentrados en la Revista Electrónica
de Derecho Administrativo (N° 1, 2013) expresa que el decreto de creación
(nacional) debe también establecer su
- objeto,
- competencia,
- forma y
ubicación dentro de la estructura del Estado,
- órgano
de adscripción,
- asignación
presupuestaria, entre otros;
Otras características – apunta
Canónico – es que carecen de personalidad jurídica, aun cuando poseen autonomía
presupuestaria, financiera, de gestión; lo que debe determinar el acto que les da nacimiento.
Ahondando en la noción de personalidad jurídica el profesor José Luis
Aguilar Gorrondona en su obra “Derecho Civil I Personas”, Ediciones de la
Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela; indica que la
personalidad es la cualidad de ser persona o sea, la aptitud para ser titular
de derechos o deberes jurídicos.
En idéntico sentido que Aguilar se pronuncia la profesora María
Candelaria Domínguez Guillen en su obra “Ensayos sobre capacidad y otros temas
de Derecho Civil”, Ediciones Tribunal Supremo de Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela, Caracas, Venezuela, 2006.
Otro aporte doctrinario de esta autora sobre la materia es “Inicio y
Extinción de la Personalidad Jurídica del ser humano”, Ediciones Tribunal
Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Caracas,
Venezuela, 2007.
Dentro de la clasificación de las personas – siguiendo al Código Civil
Venezolano (1982) – como naturales (individuos de la especie humana) y
jurídicas, las cuales son creación del legislador; están las entidades que
componen el Estado, lo cual comprende a los municipios por mandato constitucional.
Si bien estos no sugieren a primera vista lo que trata la
desconcentración administrativa o un servicio desconcentrado, por ser aquéllas
de Derecho Civil y el tema es de Derecho Público, no es menos cierto que la
personalidad jurídica es una noción importante para ambas disciplinas.
Esta caracterización a la que
alude Canónico (Ob. Cit.) permite a los
servicios desconcentrados generar recursos y deslastrar de la carga de
sostenimiento al sector oficial, lo que puede lograrse a través de la
implementación de tasas.
Los servicios desconcentrados, tanto
en lo nacional como municipal, no siempre aparejan la prestación de un servicio
público domiciliario o esencial como el gas doméstico, agua potable, entre
otros.
Se sugiere dar un vistazo a otros
artículos de quien suscribe denominados “Competencias Municipales”,
“Organización y Gestión Municipal”, “Medios de Gestión Municipal”, “Medios de
Participación”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación
Interterritorial”, “El Distrito Capital”, “El Distrito del Alto Apure”, “El
Área Metropolitana de Caracas”, “Autonomía Municipal”, “Cogestión y
Autogestión”, “La Contraloría Social”, “Municipio y Planificación”, “La Función
de Planificación”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Municipio y Poder
Popular”, “Municipio y Reforma Habilitante 2014:
Ley Orgánica de Administración Pública”,
“Municipio y Servicios Sociales”, “Municipio y Ley Orgánica de Misiones,
Grandes Misiones y Micro Misiones”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley
de Simplificación de Trámites”, “Municipio y Servicios Públicos“, “Municipio y
Presupuesto”, “La Función de Control en el Municipio” “El Concejo Municipal”,
“Municipio y Ley sobre Acceso, Información e Intercambio de Datos y Documentos
entre los órganos y entes públicos”, “Municipio y Ley de Infogobierno”, “Los
Servicios Desconcentrados Municipales” “Municipio y Ley de los CLPP del año
2015”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”,
“Las instancias de atención ciudadana”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”,
“Municipio y Jurisdicción Contencioso Administrativa”, “El Cabildo
Metropolitano de Caracas”, entre otros; que aparecen publicados en
www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información.
En otra oportunidad se tocarán
otros tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
