Potestad Tributaria, Municipal Autonomía y Armonización por ley nacional II

 POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL, AUTONOMÍA Y ARMONIZACIÓN POR LEY NACIONAL II

 Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Continuando la secuencia, los estudiantes que representaban al contribuyente del ejercicio disertaron acerca de la potestad tributaria que - según la doctrina - se clasifica en originaria y derivada.

De la primera decían que su génesis viene por la Constitución.

En efecto, ha sido tradición constitucional venezolana que el Texto Fundamental sea quien asigne las competencias y ramos rentísticos; si se observa de la Carta Magna vigente desde 1999 (CRBV, 1999), el nivel nacional posee mayor número de competencias y ramos desde donde se manifiesta el Estado para detraer de los particulares los recursos para el sostenimiento de las cargas públicas.

Ejemplo de ello, en las rentas de orden interno están el Impuesto sobre la Renta, al Valor Agregado, Sucesiones, Donaciones, Tabacos, Alcoholes, Hidrocarburos, Minas.

También le competen al nivel nacional el régimen aduanero, el comercio exterior, la exportación e importación de bienes y servicios.

A los estados (provincias, regiones) les fue asignado, por ejemplo, lo atinente con los minerales no ferrosos no reservados al Poder Nacional, timbres fiscales.

Por último, no menos importante, a los municipios - por ejemplo -  Impuestos como a las Actividades Económicas, Comercio o Servicios de carácter similar; Inmuebles Urbanos, Espectáculos Públicos, Vehículos, Juegos y Apuestas Lícitas, Publicidad y Propaganda Comercial.

En cuanto a la llamada potestad derivada, la definen como aquella producto del legislador por encargo del Constituyente que deberá realizar mediante una ley nacional o estadal de creación; es el caso de los Impuestos sobre Transacciones Inmobiliarias, cuyo desarrollo se encuentra en la legislación (nacional) registral y notarial, bien sea por habilitante como legislativa ordinaria.

Ese ha sido el caso en las de los años 2006, 2014 y la vigente de 2021.

Para el caso del Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias lo constituye la serie de actuaciones que se someten ante la oficina registral o notarial, tales como: operaciones de compra, venta o permuta de bienes inmuebles, dación o aceptación en pago de los bienes citados; de los actos en que se dé, se prometa, se reciba, se pague alguna suma de dinero, o bienes equivalentes, adjudicaciones en remate judicial, particiones de herencia, sociedades o compañías anónimas, contratos, transacciones y otros actos en que las prestaciones consistan en pensiones, como arrendamientos, rentas vitalicias, derechos para la formación de sociedades, las contribuciones y demás actos traslativos de propiedad de bienes inmuebles, así como la constitución de hipotecas y otros gravámenes sobre ellos.

En efecto, la Ley de Registros y Notarías (2021) establece que los actos a que se contrae el párrafo anterior genera un ingreso de carácter tributario dentro del tipo denominado impuesto a favor del municipio; no debe confundirse el hecho que un acto sometido a diversos ámbitos tributarios, por ejemplo nacional y local, ya que no interfieren en nada. Un inmueble está gravado con el impuesto sobre inmuebles urbanos y, a la vez,  el Impuesto sobre la Renta.

Mientras que, en el Impuesto sobre la Renta, se gravan los enriquecimientos originados por la utilidad o beneficio, no existiendo identidad.

Al respecto la (LOPPM, 2010) cuando se menciona ese tributo en (LOPPM, 2010) nos expresa que se regulará mediante ordenanza, por lo que – siguiendo el principio de legalidad – sería exigible una vez aprobada el respectivo instrumento normativo, la cual deberá ceñirse a lo establecido no solamente por aquélla sino por lo previsto por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y tomando las referencias del Código Orgánico Tributario: prescripción, sanciones, entre otras.

Otro ejemplo es el Impuesto sobre Predios Rurales, del cual la doctrina pone en duda sea el mismo que se observa en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010)  

Para el caso de las tierras rurales el municipio no puede aplicar el impuesto sobre inmuebles urbanos en razón de la materia, pues – como se ha dicho – el que grava los ubicados en el campo es distinto de aquél, menos aún el de tierras ociosas y usos no conformes.

Es pertinente recordar que – siguiendo a la Carta Magna – corresponde al Poder Público Nacional    una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas con premisa del desarrollo sustentable, acompañada por la participación ciudadana.

El régimen de tierras se vincula con lo previsto por el Texto Fundamental como competencias del Poder Nacional establecerlo en lo atinente a ordenación del territorio, bosques, suelos, aguas, aire, ambiente, producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal, impuestos territoriales o sobre predios rurales.

Sobre este tema ya se han aprobado regulaciones a nivel legislativo nacional como la Ley Orgánica del Ambiente (2006), la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (1983), la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987), la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010), el Código Civil Venezolano (1982), la Ley de Bosques (2013), Ley Especial para la Regularización de Tierras en Asentamientos Urbanos y Periurbanos (2011), Ley de Aguas (2007), Ley de Calidad de Agua y del Aire (2015), entre otras.

La doctrina ha elevado su preocupación sobre este punto, ya que se hay una interpretación sobre el tributo que grava las tierras ociosas, donde se afirma ser diferente al impuesto sobre predios rurales, basándose en el hecho imponible, por cuanto el fin es convertir a los terrenos improductivos o infrautilizados en unidades con mayor rendimiento.  

Una regulación acerca de impuestos sobre predios rurales, como mínimo, debe reunir las siguientes características:

1.- Su exigencia no implica contraprestación, como ocurre con las tasas.

2.- No se activa su causación a instancia de parte interesada, sino que el sujeto activo de la relación tributaria (municipio) está en la obligación de exigirlo en razón del principio de sostenimiento de las cargas públicas, además del  principio de indisponibilidad de las obligaciones tributarias.

3.- Posee carácter territorial, pues solo tiene vigencia en la jurisdicción del municipio donde está ubicado el inmueble. 

4.- De él se dice también que no es trasladable su pago a terceros, ni toma en cuenta la situación patrimonial del sujeto pasivo tributario, puesto que se causa y debe cumplirse la obligación fiscal.

5.- Se limita al ámbito espacial no urbano, quedando pendiente establecer normas precisas sobre los inmuebles ubicados en lo periurbano. 

Lo más relevante es que el tema pasa por regulaciones de ordenación territorial, donde puedan conciliarse las visiones fiscales, ambientales, agrarias, urbanísticas, entre otras, en aras de un verdadero y auténtico desarrollo con armonía.

Esa incógnita todavía no se ha despejado.

Como en todo impuesto, tasa o contribución deben verse reflejado expresamente el hecho imponible, base imponible, sujetos que intervienen en la relación jurídica tributaria y, en donde así lo considere el legislador de que se trate,  exenciones, exoneraciones, incentivos, fijar alícuotas.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema

NO lo  olvide, el país se construye desde sus Municipios.

       

 

¿Procede la aprobación y aplicación de Clasificadores de Actividades en ISAE por los Municipios mientras no se publicó el ordenado por la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias en estados y municipios ? II

 

PROCEDE LA APROBACIÓN Y APLICACIÓN  DE CLASIFICADORES DE ACTIVIDADES EN ISAE POR LOS MUNICIPIOS  MIENTRAS NO  SE PUBLICÓ EL NACIONAL ORDENADO POR LA LEY ORGÁNICA PARA LA COORDINACIÓN Y ARMONIZACIÓN DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS DE ESTADOS Y MUNICIPIOS? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Es importante tener en cuenta, antes de continuar,  que los municipios conservaban intacta su autonomía para el momento de la armonización por la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023), más allá de los casos comentados anteriormente.

Esto significa que - inclusive - podían aprobar ordenanzas y clasificadores antes de esta Ley Orgánica, toda vez que no se encontraba en vigencia.

Luego de agosto 2023 - mientras aparecía la publicación del Clasificador Armonizado haciendo caso omiso de la Ley,  tomando a conveniencia como basamento que el tope máximo es del tres por ciento (3%) con afán simplemente recaudador - y que era potestad del Municipio llevarlo a cabo, sin consideración de lo previsto por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), la (LOCAPTEM, 2023), la (LOPPM, 2010), el Código Orgánico Tributario (COT, 2020), la Ley Orgánica contra la Corrupción (2022), ni la jurisprudencia de la Sala Constitucional vinculante y Político  Administrativa  del Tribunal Supremo de Justicia.

Todo esto generó controversias entre administraciones tributarias incursas en esta práctica y sujetos pasivos, pues muchos manifestaron su inconformidad porque al aplicar indebidamente sin esperar el Clasificador ordenado por la (LOCAPTEM, 2023), ya que hubo ordenanzas con clasificadores de actividades que emplearon la alícuota de tres por ciento (3%) como tope máximo frente a la otra de seis enteros con cinco décimas por ciento (6,5%) para cierto tipo de actividades en lista cerrada, incluido en aquellas que contaban con norma armonizadora como se ha manifestado.

Algunos albergaron la esperanza que se mantendría con la plena vigencia de la (LOCAPTEM, 2023) al transcurrir los noventa (90) días calendarios siguientes a su publicación en la Gaceta Oficial de la República, pensando que  el Consejo Superior de Armonización Tributaria (COSAT) como instancia creada por dicha Ley, no propondría algo distinto.

La realidad posterior fue diferente.

Ahora bien, lo trascendente de esto es que no podían los municipios ir más allá de la previsión armonizadora de la (LOPPM, 2010), aun contando con la (LOCAPTEM, 2023) de un posible ajuste pues había que esperar por el Clasificador de Actividades Armonizadas porque eso es lo que definiría todo, además de brindar seguridad jurídica.

Para el caso que pudieren hacerlo, debe estar precedido de un estudio técnico, pues no se trata de creer que la recaudación subirá por sí sola, nada más porque las alícuotas son mayores nominalmente en la nueva legislación. La realidad social y económica no es un capricho porque se vincula estrechamente con la capacidad contributiva y otros principios tributarios de rango constitucional.

Es una quimera y ejemplos abundan, hasta en los municipios de la ciudad de Caracas.

De eso se trató la creación del (COSAT): acabar con la improvisación en el campo municipal, pues es una necesidad impostergable. La idea era hacer aportes que permitieran manejar la información pertinente, ejecutar los ajustes donde se justificara y mantener las alícuotas casos que no.

Jugar esa posición adelantada equivale a violar preceptos legales expresos al que deben acatar los municipios, ya que en sus primeros artículos de la (LOPPM, 2010) - por ejemplo -  da las pautas del régimen, concordado con otros en estos términos:

“Los municipios y las entidades locales se regirán por las normas constitucionales, las disposiciones de la presente Ley,  la legislación aplicable, las leyes estadales y lo establecido en las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales...”

 

“La administración de la hacienda pública municipal está conformada por los sistemas de bienes, planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad y tributario.

 

“La administración financiera de la Hacienda Pública Municipal se ejercerá de forma planificada con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio fiscal de manera coordinada con la Hacienda de la República y la de los estados, sin perjuicio de  la autonomía que la Constitución de la República consagra a favor de los municipios...

 

“...Asimismo, los municipios ejercerán su poder tributario de conformidad con los principios, parámetros y limitaciones que se prevean en esta Ley, sin perjuicio de otras normas de armonización que con estos fines dicte la Asamblea Nacional.” (Subrayado mío en todos los casos). (Cursivas mías).Ante la aplicación del argumento de la autonomía municipal porque se irrespetaría el Texto Constitucional, cabe preguntar - en primer término - si no es ese mismo que consagra la armonización en el artículo 156, numeral 13?

 Ha dicho o no la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en decisiones vinculantes donde pone de manifiesto que la autonomía local no es absoluta y que resaltó que los poderes públicos deben someterse a los mandatos de la Constitución? 

La armonización es ejemplo de esto. Haciendo un análisis del asunto, el problema de fondo no es la ordenanza, sino el clasificador de actividades, puesto que el mandato de la (LOCAPTEM, 2023) era enfático en adecuarse a sus preceptos; en la práctica, las primeras se limitan - entre otros - a:

- Modificar la unidad de cuenta dinámica (UCD) y otros ajustes, es decir, asumir el Tipo de Cambio de Mayor Valor (TCMV) establecido por el Banco Central de Venezuela.

- Períodos para gravar los ingresos, en el caso del (ISAE), ya que es notorio el hecho que aguardar un trimestre o anualidad en un entorno altamente inflacionario donde se recibirán bolívares complicará la gestión, especialmente en lo social e infraestructura, ante la ausencia de planificación y recursos en dinero suficientes.

- Establecer modalidad digital: formatos, sistemas informáticos, por ejemplo; teniendo como una premisa la simplificación de trámites, eficiencia, transparencia, entre otros.

- Cambiar la forma organizativa de la administración tributaria; por ejemplo, de gestión directa a desconcentración (superintendencia u otra denominación semejante que implique la mención como administración tributaria).

- Asumir la nueva duración de las Licencias en (ISAE).

- Incorporar montos de tasas para tramitación, como sería el caso de instalación, mantenimiento o renovación.

- Realizar convenios con la banca como agentes de percepción para facilitar los procesos

El Clasificador de Actividades constituye la herramienta para la implementación de la base imponible del Impuesto, sin lo cual no podrían exigirlo por su carácter de elemento fundamental.

Es aquí donde está lo medular del problema.

La orden es clara en verbo imperativo, consecuencia del principio del Orden Público, lo que equivale a decir que los particulares ni la entidad pública  les es dable sustraerse de sus normas  realizadas de una manera rígida para asegurar su cumplimiento estricto.

Los municipios, si bien podían - y debían - ir modificando sus ordenanzas y demás instrumentos normativos a las exigencias de la (LOCAPTEM, 2023), no era correcto que se aventuraran con los clasificadores porque estaban en la obligación de esperar el ordenado por la Ley, el cual no es otro que el encargado al Ejecutivo Nacional, por medio del (COSAT), como instancia creada por dicho texto legal.

En eso consistía la armonización.

Para quienes se dedican a la rama tributaria municipal no pudo haber más que asombro frente a actitudes como la de fijar una alícuota superior en casos donde ya existía una disposición armonizadora prevista por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Ahora bien, se reitera que sí es cierto que el Texto Fundamental de 1999 otorga autonomía a los municipios, lo cual comprende legislar sobre las materias de su competencia; creación, recaudación e inversión de sus ingresos; no es menos que ella también ha previsto que es de la competencia nacional, la legislación para garantizar la coordinación y armonización de las potestades tributarias, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales.

Como se ha dicho, la (LOOPM, 2010), el (COT, 2020), también obran expresamente en ese sentido.

La (LOCAPTEM, 2023) lejos de producir una nueva tendencia contraria, afianzó a la (LOPPM, 2010) sin mencionarlo en su texto, cuando se llevaron a cabo los estudios por el (COSAT), como se verá más adelante.

Tampoco se demuestra la realización de un estudio técnico que justificara tal medida, toda vez que la Carta Magna de 1999 también ha previsto la justa distribución de las cargas públicas, según la capacidad económica del obligado, atendiendo al principio de progresividad;  la protección de la economía; la elevación del nivel de vida de la población; la estabilidad económica; asegurar el bienestar social.

Para eso se ha de contar con  un sistema tributario eficiente.

Descendiendo al ámbito legislativo ya existen antecedentes en este campo dentro del ordenamiento patrio. 

Las normas derogatorias de la (LOCAPTEM, 2023) no señalan de forma expresa que las contenidas en la (LOPPM, 2010) cesaban de la escena jurídica, por lo que se presenta una tarea inmediata del legislador local de hacer la adecuación de ordenanzas y cualquier otro instrumento normativo,  con  aquélla, la Resolución  No. 011-2023 del 29 de diciembre de 2023, el  Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y la última de las leyes, para mantener el debido orden que se espera del ámbito municipal, luego del ejercicio de la competencia armonizadora del Poder Nacional conferida por el artículo 156, numeral 13 constitucional.

Si bien como técnica interpretativa puede pensarse en este caso que una ley de igual rango de fecha posterior y con materia especial, deroga a la anterior porque se presume que el legislador -con el tiempo - hace consideraciones no plasmadas en el texto anterior o por otras circunstancias, el (COSAT) cuando elevó el proyecto para la consideración de aprobación y firma de la Resolución, no hizo otra cosa - pese a todo lo que puedan argumentar sus detractores - comenzó una iniciativa perfectible con el tiempo anhelada por muchos, dejando intacta las normas armonizadoras de la (LOPPM, 2010 - por ejemplo - en telecomunicaciones.

Situados en la realidad de los hechos, cuando los contribuyentes o quienes sus derechos representan acudieron ante la Administración Tributaria - retomando el caso de las telecomunicaciones y otras materias previamente armonizadas - la respuesta casi unánime fue que podían aumentarlo al tres (3%) por ciento según la (LOCAPTEM, 2023) porque no había norma expresa que se mantuviera la (LOPPM, 2010); a esto le sale al paso la Resolución 011-2023 de fecha 29 de diciembre de 2023, fruto de una norma legal nacional con rango de orgánica como es la (LOCAPTEM, 2023) concordado con la segunda de las leyes y el (COT, 2020), ya que el acto administrativo en referencia mantuvo intacta la alícuota, vedando toda posibilidad de exigir un cobro mayor.

Un segundo argumento esgrimido fue la prevalencia de la Ordenanza sobre la Resolución Armonizadora.

Como reacción frente al cuestionamiento pretendían justificar, decían que el último es un acto administrativo y la ordenanza ley local, encontrándose por encima; pero olvidaron que eso es la manera de expresar el Ejecutivo Nacional sus actos - conforme la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981) y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración  Pública (DLOAP, 2014) - y es producto de un mandato del legislador nacional (cooperación entre poderes públicos) tal tarea, por lo que tal cosa no tiene asidero.

Con semejante razonamiento tampoco podría existir la Unidad Tributaria, por ejemplo, y se sabe el origen de ella en el (COT, 2020).  Esto permite comprender la adopción del Tipo de Cambio de Mayor Valor (TCMV) como unidad de cuenta dinámica en la (LOCAPTEM, 2023) que sustituyó a la criptomoneda Petro y a la Unidad Tributaria (UT) como ordena el (COT, 2020).

Otro escenario es que durante los noventa (90) días de vacatio legis de la (LOCAPTEM, 2023) y ante la ausencia de Clasificador, hicieron abuso de las competencias de tipo sancionador que posee la Administración Tributaria, conforme  a que se contrae el (COT, 2020) y ordenanzas,  donde se llegó al extremo de padecer (i) restricción de acceso a portales para cumplir deberes formales, aun estando dentro del tiempo fijado por la propia Ordenanza, con la “exigencia” de hacerlo en la sede de las oficinas (entendiéndose no como la presentación de la declaración y pago, sino la realización de las labores preparatorias para ello) o de (ii) una ‘’asesoría’’ no requerida por los sujetos pasivos, con la justificación de unos índices económicos que jamás se exhibieron ni citaron la fuente, para ejercer sobre ellos los argumentos o defensas y así hacer valer los derechos e intereses; hasta amenazas de sanciones que hubieran implicado clausura de establecimientos o (iii) “ajustes” que calificaron como reparos, sin procedimiento previo.

Unido esto a los llamados “bloqueos” - en algunos casos - derivados por la actividad de concesionarios de servicios municipales, que algunas administraciones pretenden acostumbrar a los contribuyentes, especialmente comerciantes.

-        ¿Será necesaria la intervención de los poderes Judicial y Ciudadano para obtener legalidad y seguridad jurídica?

-      ¿Se impondrá el articulado de la (LOCAPTEM, 2023) que ante el cobro por encima de lo armonizado en la Resolución 011-2023 no modifican sus sistemas informáticos, debiendo hacer uso de recursos administrativos para restablecer la situación jurídica infringida? 

Solamente el tiempo lo dirá y mientras tanto se hace un llamado a la sindéresis en aras de una sana relación jurídica tributaria.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.

 

¿Procede la aprobación y aplicación de Clasificadores de Actividades en ISAE mientras no se publicó el ordenado por la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios? I

 

¿PROCEDE LA APROBACIÓN Y APLICACIÓN  DE CLASIFICADORES DE ACTIVIDADES EN ISAE POR LOS MUNICIPIOS  MIENTRAS NO  SE PUBLICÓ EL NACIONAL ORDENADO POR LA LEY ORGÁNICA PARA LA COORDINACIÓN Y ARMONIZACIÓN DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Con ocasión de la aprobación por la Asamblea Nacional de la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023),  durante el periodo legislativo enero-agosto 2023, muchos municipios pusieron en vigencia  Ordenanzas Tributarias, como la del Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) con Clasificador de Actividades, sin esperar el encargo hecho por el Órgano Legislador al Ejecutivo Nacional sobre la elaboración de uno que deberán aplicar las entidades federales y municipales una vez entrada plenamente en vigencia, es decir, a los noventa (90) días calendarios luego de su publicación en Gaceta Oficial de la República, aunque la instalación formal del Consejo Superior de Armonización Tributaria (COSAT) - creado por la (LOCAPTEM, 2023) - y el instrumento complementario se produjeron tiempo después.

Esto originó un inconveniente porque - al publicarse la Resolución No. 011-2023 emanada del Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Comercio Exterior en fecha 29 de diciembre de 2023, mediante la cual se establecen las Tablas de Valores Máximos aplicables a Impuestos y Tasas Estadales y Municipales - los municipios que incurrieron en la conducta descrita supra,  presentaron resistencia para adecuar lo existente, limitándose a aplicar solamente sus Ordenanzas y - únicamente - corregir o ajustar cuando el contribuyente lo manifiesta por recursos administrativos contra las decisiones o entrevistas en las oficinas de la Administración Tributaria o el Alcalde, en sus casos, ya que la (LOCAPTEM, 2023) fue previsora porque dispone derogatorias y normas no facultativas para afianzar el acatamiento de las fijaciones hechas por ella ante un escenario como este, obrando en favor de los contribuyentes y abriendo las puertas para el ejercicio de diversas acciones, tanto en sede administrativa como judicial.

Si se va a analizar esta situación debe situarse en los siguientes escenarios para comprenderlo en su mayor dimensión. No se trata de tomar partido por el sector público ni privado, pues va más allá de eso.

El primero de ellos es lo acontecido en algunos municipios, meses y días previos a la (LOCAPTEM, 2023), la cual - con todos sus defectos que puedan atribuirle - no deja de sentar bases para la armonización de tributos estadales y municipales.

-  ¿Qué ocurría?

Ante los anuncios del proyecto y jornadas de consulta, algunos municipios - participando en ellas o no - se dieron a la tarea de aprobar ordenanzas de Impuesto sobre Actividades Económicas y su Clasificador de Actividades, cometiendo la torpeza de violentar leyes nacionales; esto también se observó en el obrar de administraciones tributaria que exigieron alícuotas superiores a las fijadas con antelación por esta vía.

Ejemplo de esas leyes nacionales lo constituyen  (i) la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, a la que se deben  -primordialmente - porque es la que desarrolla los postulados constitucionales o, lo que es lo mismo, podría decirse que es de ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), lo que se demuestra con solamente ver sus primeros artículos; no hay que olvidar que esa debe ser orgánica porque - precisamente - hace viable los principios constitucionales, es decir, organiza un poder público.

Contiene preceptos armonizadores como la fijación de topes máximos en materia de (ISAE) cuando se trata de telecomunicaciones o actividades agrícolas, cría, pesca y forestal; que cuentan con legislación nacional que las regula por ser de la competencia de la República.

También incluía la prestación de servicio eléctrico pero, ante la creación de la Corporación Eléctrica Nacional (CORPOELEC) de acuerdo con la Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico (LORSE, 2010), su régimen cambió pasando de empresas privadas a un ente público, lo que le hace pasible de otro tratamiento por estar incluida dentro de la llamada inmunidad fiscal por mandato constitucional y desarrollado por legislación nacional, sin contar que las ordenanzas suelen excluirlas expresamente de su ámbito impositivo por esa razón. Allí se asume desde entonces la competencia del alumbrado público, tradicionalmente municipal.

Véase a continuación.

Como se acotó, la (LOPPM, 2010) contiene normas armonizadoras; una de ellas es en telecomunicaciones con una alícuota que no excederá del uno por ciento (1%) de los ingresos brutos efectivamente percibidos durante el período, lo que equivale a un mensaje en términos mandatorios que no es procedente cualquier incremento hasta que una ley nacional manifieste lo contrario.

Si se estudia la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (2011) se encuentra el analista que no hay alusión a los tributos municipales; únicamente se encuentran los propios del sector dirigidos hacia su organismo regulador.

Para quienes no conocen de la historia tributaria, uno de los nichos de actividad económica donde surgió gran polémica judicial fue en este.

Todo comenzó con una reserva en la Ley, lo que fue interpretado durante años que la llamada potestad reguladora también comprendía la tributaria, manteniéndose por largos períodos de tiempo, aunque hubo momentos en que empresas públicas como la Compañía Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), la cual fue objeto de debate si era procedente o no gravarla con tributos municipales; una de las justificaciones se tomó como ejemplo que los telégrafos en su ley reconocía tal posibilidad. 

Mediante sentencias del Máximo Tribunal que interpretaron acordando la procedencia, aplicando las disposiciones constitucionales haciendo esto más racional y, al descender al ámbito legislativo, se dieron cuenta que la potestad reguladora no incluía lo tributario cuando la propia (CRBV, 1999) le asigna al municipio tributos aplicables a las telecomunicaciones como el impuesto sobre actividades económicas, inmuebles urbanos, vehículos, transacciones inmobiliarias, publicidad y propaganda comercial, entre otros.

Basta con recordar el Recurso de Interpretación de fecha 04 de abril de 2004 intentado por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, sobre el cobro del (ISAE) en espacios como el Lago de Maracaibo por los municipios ribereños.  

En esa oportunidad manifestó:

“La Sala manifiesta la misma extrañeza que el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, pues no encuentra razón para negar la tributación en algunas materias reguladas por el Poder Nacional y no en otras. Banca y seguros constituyen un ejemplo fácil. Se trata de dos sectores no solo regulados totalmente a nivel nacional, sino controlados por órganos nacionales totalmente especializados y en ningún momento se discute la exigencia del tributo local...”     (Subrayado mío).

Como ejercicio, hágase las siguientes preguntas.

- ¿Si una empresa de telecomunicaciones organiza y lleva a cabo un espectáculo público como un festival gaitero por el que cobra entradas, no es sujeto pasivo del Impuesto sobre Espectáculos frente al Municipio en cuya jurisdicción se hace la presentación?

- ¿Si una empresa de telecomunicaciones organiza y efectúa una rifa cobrando boletos (tickets) con premios como aparatos o servicios de suscripción propios de su actividad, no es sujeto pasivo frente al Municipio del Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas?

- ¿Por qué une empresa de telecomunicaciones  no va a ser sujeto del Municipio cuando lleva a cabo una actividad de comercio en su jurisdicción por medio de uno o más establecimientos permanentes?

- Si las flotillas de vehículos de una empresa de telecomunicaciones que tenga allí su establecimiento permanente lo que le subsume como sujeto domiciliado y hasta están inscritas en la jurisdicción señalando dirección de ella ante el Registro de Vehículos Nacional, ¿cuál es la razón por la que no pueda no va a ser sujeto pasivo del Impuesto sobre Vehículos?

- Si una empresa de telecomunicaciones posee anuncios visibles desde adentro de sus instalaciones hacia el exterior o en fachada del inmueble o base donde está asentada como en vía pública o en instrumentos electrónicos o no que le permiten hacer publicidad, ¿acaso no es sujeto pasivo frente al Municipio del Impuesto sobre Publicidad o Propaganda Comercial? 

Póngase el ejemplo a nivel estadal.

-          Si una empresa requiere un trámite que amerite timbres fiscales, ¿no puede la administración tributaria exigirlos?

-          -Si una empresa de telecomunicaciones obtiene un crédito bancario o suscribe un instrumento financiero, ¿no puede la administración tributaria exigirle la cancelación del impuesto 1 x 1000?

 Cada uno, si se contrasta con los que deben cancelar en materia de telecomunicaciones al nivel nacional, como los correspondientes al órgano que controla y regula el uso del espectro radioeléctrico (CONATEL), el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (FONACYT), entre muchos otros; no invaden la competencia de ninguno porque su hecho imponible fue definido por el legislador al manifestar su interés tributario.

Nótese que se nombran administraciones tributarias que tienen a su cargo impuestos o contribuciones, según sus casos, y todas ellas deben ser satisfechas por quienes ejercen la actividad de telecomunicaciones.

Retomando el tema municipal, quienes aprobaron ordenanzas sobre (ISAE) y/o su Clasificador aumentando las alícuotas para telecomunicaciones, obviaron que la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (2011) las concibe como derecho humano, lo que conduce a la lectura de las normas sobre estos en la (CRBV, 1999) y los efectos de la legislación supranacional en derechos humanos en nuestro ordenamiento.

Un segundo ejemplo de normas o materias armonizadas por la (LOPPM, 2010) lo constituye la actividad agrícola, cría, pesca y forestal; esta vez escaló hasta conocer la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, donde intervinieron como partes Supermercados Unicasa vs. Municipio Anaco del Estado Anzoátegui, de fecha 08 de julio de 2023, es decir, poco tiempo antes de la publicación de la (LOCAPTEM, 2023) donde la Sala expresó que las ordenanzas municipales debían estar en sintonía con la legislación nacional, lo que  contempla la (LOPPM, 2010), en la cual se tomó como parámetro la seguridad agroalimentaria, con origen constitucional y legislación nacional vigente, reforzando los principios generales del régimen municipal.

Ellas - estatuye la (LOPPM, 2010) - podrán ser gravadas con el (ISAE), siempre y cuando no se trate de actividades primarias, hasta tanto la ley nacional sobre la materia disponga alícuotas distintas.

Define el legislador como actividades primarias la simple producción de frutos, productos o bienes que se obtengan de la naturaleza, no sometiéndolas a ningún proceso de transformación o de industrialización; quedan comprendidas en esta categoría el cosechado, trillado, secado, almacenado, matanza, beneficio, conservación, almacenamiento, tumba, descortezado, aserrado, secado. 

Sobre el tema, la profesora Adriana Vigilanza García en su obra “La Federación Descentralizada. Mitos y Realidades en el reparto de tributos y otros ingresos entre los entes políticos territoriales en Venezuela”, Los Ángeles Editores C.A., Maracaibo, Estado Zulia, Venezuela, 2010; hace un aporte esclarecedor.

El profesor José Guillermo Andueza en su publicación “Limitaciones a la Potestad Tributaria de los Municipios”, dentro de “Doctrina de la Procuraduría General de la República 1962-1981”, Procuraduría General de la República, Caracas, Venezuela, 1984; también lo aborda.

En idéntico sentido, el profesor Manuel Rachadell en la publicación “La Hacienda Pública Municipal”, dentro de la obra “Ley Orgánica del Poder Público Municipal, (ley comentada), “(varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007. Sostiene que los productos del campo gozan de exención en su estado natural pues, una vez sometidos a elaboración de subproductos, ya debe aplicarse el Impuesto, pero no excederá del uno por ciento (1%) sobre los ingresos brutos efectivamente percibidos durante el período.

La razón que privó para este criterio es evitar el encarecimiento de los alimentos o los insumos para producirlos, dado que pasan por tres fases: la primera, en que están exentos porque se encuentran en esa etapa primaria o sin transformaciones; la segunda, se gravan con la alícuota especial y, por último, la tercera, encontrándose en los detales de comercio, se gravan sin ninguna particularidad.  

El nivel nacional – tradicionalmente - ha concedido dispensas por ley o del Ejecutivo Nacional en impuestos como el sobre la renta (ISLR) o al valor agregado (IVA).

La sentencia mencionada reza así:

“… La referida disposición normativa, limita a los Estados y a los Municipios, según el caso, desplegar su potestad impositiva sobre la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal, a la oportunidad, forma y medida que lo permita la Ley Nacional, limitación que va dirigida a que esos entes políticos territoriales se abstengan de ejercer su poder de detracción en las materias rentísticas reservadas a la República. (Vid., sentencia Nro. 00212 de fecha 9 de marzo de 2010, caso: Alimentos Súper S, C.A.).

 

Por su parte, se reitera que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 226, antes descrito, prevé que las actividades de agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal, no podrán ser gravadas cuando se trate de una producción primaria y aquellas que no lo son, como en el caso de autos, referido a las actividades secundarias y terciarias tendrán un porcentaje máximo del uno por ciento (1%) para ser gravados.

 

Así pues, a la luz de todas las normas precedentemente examinadas, considera esta Sala que el Legislador Nacional, ha dado un especial tratamiento fiscal a la actividad agropecuaria, en virtud de su importancia para la alimentación de la población tendente siempre a la dispensa de impuestos nacionales y municipales, bajo ciertas y determinadas condiciones.

 

Ahora bien, advierte esta Máxima Instancia que no es un hecho controvertido, que la contribuyente Supermercados Unicasa, C.A., desarrolla su actividad económica enmarcada dentro del rubros de la comercialización de alimentos, entre otros productos, actividad esta perteneciente al sector terciario. Así se declara.

 

A mayor abundamiento, consta en autos a los folios 151 al 158 del expediente judicial, Resolución Nro. AMA-SATMAR-R-2014-001 del 18 de julio de 2014, emitida por la Superintendencia de Administración Tributaria del Municipio Bolivariano de Anaco (SATMA) del Estado Anzoátegui, dirigida a la mencionada empresa, en la que el ente político-territorial consideró: “TERCERO: Gravar la venta de productos agropecuarios no sometidos a procesos de transformación o industrialización, que realiza SUPERMERCADOS UNICASA, S.A., de acuerdo al clasificador de actividades económicas vigente (…) con una alícuota del 0,50%, mínimo tributable: 2UT. CUARTO: Gravar la actividad de venta de productos agropecuarios procesados o transformados con una alícuota del 1%”. (Destacados de la Sala)

 

En tal sentido, esta Máxima Instancia destaca que la contribuyente venía gozando de manera habitual e ininterrumpida las alícuotas del 0.5% y el 1%, respectivamente, por la práctica de la actividad comercial, antes descrita.

 

De esta forma, resulta evidente para esta Alzada, que mal podía el Municipio Anaco del Estado Anzoátegui, gravar en su jurisdicción con el impuesto sobre actividades económicas, de industria, comercio, servicios o de índole similar, la parte específica de la actividad de la recurrente referida a la comercialización de alimentos con un porcentaje que excedió el estipulado por el artículo 226 de la Ley del Poder Público Municipal del año 2010, vale decir, dos por ciento (2%), razón por la cual esta Sala declara improcedente el vicio de falso supuesto de hecho y falso supuesto de derecho alegado por el Fisco Municipal. En tal sentido, esta Máxima Instancia declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la “Síndico Procurador Municipal del Municipio Bolivariano Anaco del Estado Anzoátegui” contra la sentencia definitiva Nro. 01 dictada el 12 de mayo de 2022, por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Oriental, la cual se confirma. Así se determina.” (Negrillas y cursivas del original) (Subrayado mío).

 

Otro caso es el (ii) Código Orgánico Tributario (COT, 2020), que recoge desde su primera versión hasta la hoy vigente normas de esta naturaleza, como el tope de sanciones, prescripción, jurisdicción judicial donde se ventilará el control de legalidad de los actos administrativos, procedimientos, entre otras; sin lesionar la autonomía municipal, al punto que la reconoce, aunque hace la remisión que no sobrepasarán al Texto Constitucional de 1999.

A estas alturas, había sucedido el episodio de sentencias emanada del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, como es la N° 078 de fecha  07 de julio de 2020, donde se dictó un primer fallo que anula disposiciones municipales con pago de sanciones en divisas; esto abrió la puerta para la armonización, que se hará al tiempo, como la N° 118 de fecha 18 agosto de 2020 en la que se ordenó a los municipios que suscribieron un Acuerdo de Armonización Tributaria Municipal donde se adecuarían los tributos de (ISAE) y el de Inmuebles Urbanos y Periurbanos realizar una serie de gestiones para poder optar al levantamiento de las medidas cautelares que sobre ellos pesaban.

Mientras tanto, se pasó de un estadio de procurar desesperadamente ingresos y es allí cuando se migró a la criptomoneda Petro, luego de transitar por Unidades Tributarias (UT), entre la nacional con origen en el (COT, 2020), el cual prohíbe su uso por otros niveles del poder público, reservándolo solo para lo nacional, como la creaciones propias que se duraron mucho por el paso al Petro.

Con la aparición en la escena jurídica de la (LOCAPTEM, 2023) hace su entrada una nueva unidad de cuenta dinámica que consiste en el Tipo de Cambio de Mayor Valor (TCMV-BCV) por el Banco Central de Venezuela.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

¿Puede un Municipio aumentar unilateralmente tributos dispuestos para armonizar por la Legislación Nacional? II

 ¿PUEDE UN MUNICIPIO AUMENTAR UNILATERALMENTE TRIBUTOS DISPUESTOS PARA ARMONIZAR POR LA LEGISLACION NACIONAL? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Como en toda discusión o debate pueden existir puntos coincidentes, los cuales se recomienda fijarlos para luego ir en pos de donde no haya acuerdos previos y así resolver el problema.

Recordando que uno de los aspectos sobre los cuales se realizó el debate fue la entrada en vigencia de las normas, puesto que es un hecho que puede establecerse con tener a la mano las respectivas Gacetas Oficiales de los textos legislativos, tanto de la ley nacional como de la ordenanza del ejemplo hipotético. 

Nadie puso en duda que el (ISAE) es un tributo municipal, que es competencia del Concejo Municipal el ejercicio de la potestad tributaria local, como indica la (LOPPM, 2010), lo que se completó con el reconocimiento de la competencia del Poder Nacional, a través de la Asamblea Nacional, por mandato constitucional, para discutir y aprobar la legislación que regule la armonización de los tributos de estados y municipios, lo que materializó como lo más nuevo durante el año 2023 con la (LOCAPTEM, 2023).

Al confrontar los ejemplares se dio lectura en voz alta para reforzar las posturas, quedando establecido de forma fehaciente que la ordenanza se publicó en la Gaceta Municipal para el mes de mayo mientras que, la nacional fue el 10 de agosto de 2023 con vigencia plena a los noventa (90) días continuos siguientes de su publicación.

Entre quienes nos situamos en una opinión no del todo compartida, nos permitimos manifestar que las ordenanzas - como todas las leyes - deben estar vigentes, lo que equivale a decir que el Municipio pueda hacerla efectiva frente a los sujetos pasivos porque, no solamente se siguió el cauce para su elaboración, discusión – incluidas las consultas técnicas y popular – y aprobación, sino que no riñe con otro instrumento que prela sobre la ordenanza, como – en este caso es la (LOPPM, 2010) que se encuentra vigente y valido a la fecha, por ser  la ley que organiza en ejecución directa de la (CRBV, 1999) el ámbito local - mientras con ocasión de la (LOCAPTEM, 2023) se produzcan los cambios de acuerdo con sus parámetros.

En pocas palabras, pareciera que el Municipio del ejemplo violentó el principio que señala que una ley (ordenanza en el caso de los municipios) solo se deroga por otra ley, pudiendo ser modificadas total o parcialmente, como pauta la (CRBV, 1999), que recogen la (LOPPM, 2010) y el (COT, 2020). 

Entonces, si todo esto es cierto y se demostró con la lectura y transcripción de las normas aplicables, ¿Qué fue lo que produjo el debate?

La respuesta se encuentra en los mismos instrumentos legales mencionados.

SI bien es cierto que el Concejo Municipal, como órgano legislativo puede crear, modificar o suprimir los tributos de los municipios, no es menos que el procedimiento debe ser cumplido a cabalidad, so pena de nulidad; al igual que si aún no está en vigencia plena la (LOCAPTEM, 2023), que – por cierto – contiene un encargo al Ejecutivo Nacional – en términos mandatorios - para la elaboración del Clasificador de Actividades del (ISAE), cuya finalidad es hacer exigible el monto del Impuesto de acuerdo con las alícuotas producto de los estudios técnicos que deben realizarse para evitar lesión a los principios generales de tributación traducidos en derechos del contribuyente.

Otro aspecto que fue la intención expresa del Legislador Armonizador es homogenizar – se comparta o no este criterio – las normas y procedimientos tributarios.

Además, se crea una instancia de participación y consulta denominada Consejo Superior de Armonización Tributaria (COSAT), siguiendo las palabras de la (LOCAPTEM, 2023) “…para el desarrollo de las políticas orientadas a la coordinación y armonización del ejercicio de las potestades tributarias de los estados y municipios…”

Deberá emitir opinión para la elaboración del Clasificador de Actividades “…con el propósito de reducir, simplificar y uniformar las categorías a considerar con fines impositivos. El Clasificador establecerá límites máximos tanto para las alícuotas como para el mínimo tributable anual, dentro de los limites previstos por (la) Ley”.  (Paréntesis mío)   

-          ¿Quiénes le conforman?

-          Está integrado por el Ministro en materia de Economía y Finanzas, quien lo preside.

-          El Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).

-          Tres (3) Gobernadores de Estado.

-          Tres (3) Alcaldes.

Ante esta previsión cabe preguntar, ¿cómo llegan a formar parte del Consejo los gobernadores y alcaldes, toda vez que no son funcionarios nacionales ni son subordinados del mencionado Ministerio ni Superintendencia?

La (LOCAPTEM, 2023) lo soluciona al manifestar que serán quienes conforman la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno.

Es oportuno a estas alturas recordar que en la (CRBV, 1999) se crea el Consejo Federal de Gobierno como órgano encargado de la planificación y coordinación de las políticas y acciones en materia de descentralización administrativa dirigida hacia estados y municipios. 

Con ocasión de esto, surgen interrogantes que es pertinente despejar en aras de la legalidad, seguridad jurídica, confianza de inversiones, entre otros.

SI con anterioridad a la publicación de la (LOCAPTEM, 2023) mantienen su autonomía, se evidencia que con este texto normativo tampoco son suprimidos de su potestad tributaria, aunque pueda parecer que se limita porque no deja que los municipios libremente fijen las alícuotas, como hasta ahora, más allá de las regulaciones existentes y aplicadas.

También es bueno apuntar que la armonización se ha venido haciendo por la Asamblea Nacional mediante textos distintos como la (LOPPM, 2010) y el (COT, 2020).

Sobre esto la profesora Adriana Vigilanza en su libro “La Federación Descentralizada. Mitos y realidades en el reparto de tributos y otros ingresos entes políticos territoriales en Venezuela”, Editorial Los Ángeles, Maracaibo, Zulia, 2010 trata el tema, lo que ha sido recogido por la (LOPPM, 2010) y el (COT, 2020).

De hecho, en una ocasión dentro de un pleito judicial se presentó la alegación que la armonización debía ser mediante una sola ley, lo que fue replicado que ni el Constituyente ni el Legislador tienen esa tendencia normativa, siendo ejercida – como se ha dicho – en los más reciente con la (LOPPM, 2010), el (COT, 2020) y la (LOCAPTEM, 2023), pues de sus textos se colige la existencia de normas armonizadoras; ejemplo la fijación de unas alícuotas como la de telecomunicaciones en la primera para el (ISAE);  los topes sancionatorios del Código y los limites impositivos en la tercera.

Todas tienen en común que poseen rango orgánico.

Como los instrumentos normativos se llevan a cabo su discusión y aprobación mediante un procedimiento prefijado por el Constituyente y el Legislador, en sus casos, todos deben indicar una fecha de vigencia, es decir, a partir de cuando en el tiempo es exigible a los sujetos pasivos para lo tributario.

En cuanto a la vigencia de la ordenanza que fijaba una alícuota más alta que la establecida por la (LOPPM, 2010) se mencionó – para efectos del ejemplo – en julio de 2023 con entrada en vigencia a los pocos días, lo que introdujo un punto porque se argumentó que debían ser a los sesenta días luego de su publicación por mandato constitucional; ello se aclaró pues no es cierto.

La (CRBV, 1999) la obligatoriedad de dar certeza de una entrada a regir. Para eso, manifestó que – en caso de no existir indicación expresa – se entenderá que ocurrirá en sesenta días continuos posteriores a la publicación en la Gaceta Oficial, pudiendo aplicarse en el ámbito nacional, estadal y municipal.

En idéntico sentido se pronuncian la (LOPPM, 2010) y el (COT, 2020).

La razón es resguardar la seguridad jurídica, lo que involucra también la confianza legítima, certeza, buena fe, predictibilidad; tanto para la Administración Tributaria como los sujetos pasivos.

Esto también redunda en la buena planificación fiscal.

No debe confundirse la vacatio legis de una norma con la transición de las normas; la primera pretende extender o prolongar en el tiempo la entrada en vigencia de la norma sin que sea indefinido, con la transitoriedad que suele encontrarse al ocurrir situaciones reguladas bajo la vigencia de una ley y es arropada por el inicio de la otra, cuya vinculación también es estrecha con la llamada irretroactividad de la ley, que será tratada en otra ocasión.

Aplicado a los hechos que generan estas líneas, se debe dejar sentado que la ordenanza al aprobarse con una alícuota superior a la norma armonizadora de la (LOPPM, 2010) (uno por ciento (1%) sobre ingresos brutos percibidos efectivamente) se violentó lo deseado por el Constituyente de no lesionar principios como la No Confiscatoriedad o la Capacidad Contributiva y desarrollado por el Legislador, que el órgano municipal debió tomar en cuenta al momento de discutir y aprobar la ordenanza en cuestión.

No es menos importante que aquí también se ha puesto de manifiesto una figura procesal denominada Condición o Plazo Pendiente, la cual se ejemplifica en materia procesal civil dentro de las Cuestiones Previas.

La otra vertiente se encuentra en Derecho de Obligaciones y en Derecho de Contratos, pero aun tratándose de Derecho Procesal Tributario o Derecho Tributario Municipal sustantivo, no deja de nutrirse de nociones de otras ramas del Derecho, lo que reconoce el (COT, 2020) y adaptarlo por razón de la materia para el esclarecimiento.

Esto se relaciona, para el caso que nos trae a discusión que la obligación no puede ser exigible por el municipio exactor, porque su pretensión está por nacer, porque la autonomía de crear, modificar o suprimir el tributo está supeditada al ejercicio de una competencia atribuida al Poder Nacional, el cual ya la manifestó con una indicación de esperar noventa (90) días siguientes a la publicación en la Gaceta Oficial de la República, los cuales no han transcurrido íntegramente para la fecha, por lo que aumentar unilateralmente la alícuota le hace incurrir en violación expresas de normas.

Para aclarar un poco lo aseverado, el autor Humberto Bello-Lozano Márquez en su libro “Las Fases del Procedimiento Civil”, Editorial Móvil Libros, Caracas, 1996 cuando expresó:

“… la condición o plazo pendiente, está referida (o) a “que la obligación que se demanda no es exigible en este momento, ya que el tiempo para la verificación de la misma no se ha agotado (plazo), o el supuesto para que se cumpla la misma no se ha dado (condición)…”.  (Paréntesis y subrayado mío)

 

Bajo la óptica que se le busque, el órgano local no puede hacer uso de la competencia para alterar la alícuota en cuestión, por cuanto le ha sido fijada con antelación por una ley nacional, la cual viene en ejecución de mandato constitucional como es la armonización; por otra parte, la (LOPPM, 2010) establece el orden de prelación normativo de las disposiciones aprobadas por los municipios, siendo el caso mediante dos leyes nacionales: (LOPPM, 2010) aún vigente pues la alícuota no ha sufrido cambio por obra de lo dispuesto por la (LOCAPTEM, 2023), ni ninguna otra.

Además, en previsión que el encargo acerca del Clasificador de Actividades para el (ISAE) no estuviere aprobado y publicado para la entrada en vigencia plena de ésta, se ha previsto que no podrán cobrar por encima de lo allí estipulado; por lo que mal se podría cobrar por encima – para este supuesto – por encima del uno por ciento (1%) sobre ingresos brutos.-

Esto genera varios tipos de trasgresiones al ordenamiento.

La primera es la norma armonizadora que jamás podía rebasarse, ya que su cometido es la protección de la economía local, no lesionar el patrimonio público con ingresos indebidamente causados, al igual que el de los contribuyentes y responsables a los cuales se les provocó un empobrecimiento (disminución indebida), lo cual difiere sustancialmente del principio de sostenimiento de cargas públicas locales.

Esto conlleva la automática activación de la determinación de responsabilidades, siguiendo los parámetros constitucionales, producto de la acción dañosa del municipio en cuestión. 

Una de ellas es de carácter tributario, puesto que al sujeto pasivo le nace el derecho de solicitar una repetición de tributos conforme lo regulado por el (COT, 2020).

También podría pedir de la Administración Tributaria el reconocimiento de lo pagado en exceso, pudiendo oponer la compensación como medio valido para extinguir la obligación tributaria, conforme también las exigencias regulatorias del (COT, 2020), hasta la concurrencia de la deuda a períodos futuros del mismo Impuesto o de otro tributo compensable,  tras el surgimiento de un crédito fiscal a su favor que, en la práctica diaria, es la más socorrida.

En simultáneo, desarrollando la norma constitucional sobre el funcionamiento de la Administración Pública, puede requerir la indemnización por los danos patrimoniales que esto le produjo derivada de la acción en este caso.

Queda también abierta la posibilidad de solicitar que se determine la responsabilidad de funcionarios actuantes de carácter civil, penal y administrativa, tales como: alcalde, concejales, síndico procurador municipal, contralor municipal; jerarca de la dependencia de la administración tributaria sea centralizada (dirección o departamento) como desconcentrada (superintendencia, servicio desconcentrado), en sus casos, auditor interno, entre otros.

Al respecto, la (LOOPM, 2010) estatuye:

“…Cualquier vecino del Municipio podrá exigir a las autoridades municipales competentes el ejercicio de las acciones respectivas. Cuando la autoridad competente no las ejerza el o los vecinos podrán accionar legalmente, sin perjuicio de la intervención del o la Fiscal del Ministerio Publico a fin de que inicie la averiguación a que hubiere lugar.” (Subrayado mío).

 

Como complemento, si bien el Ministerio Publico ostenta el monopolio de la acción penal en los delitos de acción pública, también podría requerirse la actuación de la Defensoría del Pueblo por la eventual lesión al derecho a la comunicación concebida como un derecho humano, reconocido por la República Bolivariana de Venezuela en su ordenamiento según la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (LOTEL, 2011).

Otra alternativa válida por la legislación venezolana es proceder, siguiendo los lineamientos genéricos de la (LOPPM, 2010), requerir del Ministerio Público se exija la responsabilidad penal eventual que pudiere existir de los hechos, con basamento en los textos mencionados hasta el momento y su debida concordancia con la legislación nacional contra la corrupción.

A nivel de Contraloría, siguiendo la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), pudiera devenir en una sanción, cuyo origen hipotético del ejemplo de estas líneas, sería la percepción indebida de ingresos por encima de la norma que lo fija; entre las que estaría la llamada inhabilitación tan cuestionada públicamente pero que acarrearía la imposibilidad para el desempeño de cargos públicos, sin importar sean de elección popular o mediante designación por el tiempo que fije el acto del organismo.

Para quienes no conocen de estas temáticas cada una de ellas es completamente independiente una de otra y podría suceder, por ejemplo, que no se lleve a cabo una de tipo civil autónoma porque el daño eventualmente causado no fue de gran magnitud o consideran que con la desvalorización monetaria la reparación no sería oportuna.

Una más fuerte sería acudir ante la Sala Constitucional y demandar la nulidad del Clasificador y/o la Ordenanza con las consecuencias que apareja una sentencia emanad de esa Sala.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.

 

¿Puede un Municipio aumentar unilateralmente tributos municipales pendientes para armonizar por la legislación nacional ? I

 

¿PUEDE UN MUNICIPIO AUMENTAR UNILATERALMENTE TRIBUTOS MUNICIPALES DISPUESTOS PENDIENTES PARA ARMONIZAR POR LA LEGISLACIÓN NACIONAL? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Aunque el título de estas líneas pueda parecer extraño, surgió con ocasión de una ordenanza aprobada anterior a la publicación en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023), estando aquella vigente y esta aun no por establecerse la plenitud en noventa (90) días continuos luego de su publicación en Gaceta Oficial.

Para fijarlo con un ejemplo de manera que se comprenda la idea,  la ley nacional en referencia fue publicada en agosto de 2023 y la ordenanza de impuesto sobre actividades económicas  es de mayo de 2023, en la que se fija alícuota superior en materia de telecomunicaciones prevista por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) que actúa en este caso como una disposición armonizadora; quedando establecida por la segunda en un dos por ciento (2%), según su Clasificador de Actividades, cuando la última lo ha previsto en un máximo del uno por ciento (1%).

Sobre esto se generó una discusión porque entre los partidarios del aumento la (LOCAPTEM, 2023) abriría la puerta para una posible modificación de la alícuota, ya que expresa que:

 

“…La alícuota del impuesto municipal a la actividad económica, comercio servicios o de índole similar no podrá ser superior al tres por ciento (3%) de los ingresos brutos obtenidos…” (Subrayado mío)

 

Sin embargo, hay que advertir que ella en su Disposición Transitoria señala que:

“…Los estados y municipios deberán adecuar los instrumentos jurídicos vigentes en materia de tributos a las disposiciones de esta Ley, dentro del plazo de noventa (90) días continuos siguientes a su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. En todo caso, una vez entrada en vigencia no podrán cobrar alícuotas que excedan los limites previstos en esta Ley.” (Subrayado mío)

 

Mientras que en las Disposiciones Finales:

 

“…Esta Ley entrara en vigencia a los noventa (90) días continuos siguientes a la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.”

(Subrayado mío)       

 

Cuando trata de las Derogatorias lo hizo así:

 

“…Una vez entrada en vigencia esta Ley quedan derogadas las disposiciones de leyes estadales y ordenanzas que establezcan tipos impositivos distintos a los previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y esta Ley.” (Subrayado mío)   

 

“…Quedan derogadas las disposiciones contrarias a la presente Ley.”

 

A estas alturas hay que puntualizar si los municipios pueden o no efectuar la creación, modificación o supresión de tributos.

La respuesta es afirmativa por imperativo constitucional y desarrollado posteriormente por la (LOPPM, 2010), el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y, más reciente, la (LOCAPTEM, 2023) que ha de entrar en plena vigencia – como se dijo – a los noventa (90) días continuos siguientes de la publicación en Gaceta Oficial de Venezuela, lo que sucedió el día 10 de agosto de 2023 y, para el momento de escribir estas líneas, se está esperando que transcurran.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) le asignó al Municipio una serie de tributos propios, entre los que se encuentra el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE).

Por otra parte, instituido cómo se ha conformado el elemento vacatio legis para la (LOCAPTEM, 2023), se observa que lo establecido por (LOPPM, 2010) ha de cumplirse hasta que – como ella expresa – hasta tanto la ley nacional sobre la materia disponga otra alícuota distinta.

-          ¿Cuál es esa ley nacional a la que alude la (LOPPM, 2010)?

-        La respuesta se puede circunscribir a la (LOPPM, 2010) y la (LOCAPTEM, 2023), con un remoto de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (LOTEL, 2011), por ser el marco regulatorio de la actividad,  contiene normas tributarias creados por ella de corte nacional.

Continuando con la idea de la factibilidad positiva para que los municipios puedan crear, modificar o suprimir tributos, es decir, la llamada potestad tributaria originaria por provenir del Texto Constitucional, no es menos cierto que éste  también delinea cómo  ha de llevarse a cabo: Reserva Legal Tributaria y demás principios (Capacidad Contributiva, No Confiscatoriedad, entre otros) le van trazando al ámbito local el ejercicio de aquélla para no incurrir en violaciones al ordenamiento jurídico, al igual que el procedimiento de formación de las leyes (ordenanzas en el caso de los municipios), pues – por ejemplo – la Administración Tributaria no podría crear o suprimir tributos, pues está asignado al Concejo Municipal.

Asimismo, tanto la (LOPPM, 2010) como el (COT, 2020) guardando la debida concordancia.

En efecto, la primera reza:

“…El Municipio, a través de ordenanzas, podrá crear, modificar o suprimir tributos que le corresponden por disposición constitucional o que les sean asignados por ley nacional o estadal…” (Subrayado mío).

 

 

“…La ordenanza que cree un tributo fijara un lapso para su entrada en vigencia. SI no lo estableciera, se aplicará el tributo una vez vencido los sesenta días continuos siguientes a su publicación en Gaceta Municipal.” (Subrayado mío)

 

“…No podrá cobrarse impuesto, tasa ni contribución municipal alguna que no esté establecido en ordenanza…”

 

El Código, a su vez, lo regula así:

 

“…Solo a las leyes (ordenanzas en el caso de los municipios) corresponde regular con sujeción a las normas generales de este Código las siguientes materias:

 

1.       Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho imponible; fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo…”  

 

“…Las normas de este Código se aplicarán en forma supletoria a los tributos de los estados, municipios y demás entes de la división político territorial. El poder de los estados y municipios para la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos que la Constitución y las leyes les atribuyan, incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios y demás incentivos fiscales, será ejercido por dichos entes dentro del marco de la competencia y autonomía que les son otorgadas, de conformidad con la Constitución y las leyes dictadas en su ejecución…” (Subrayados míos)      

 

De la misma manera, tampoco el órgano legislativo podría discutir ni aprobar una ordenanza tributaria sin seguir cabalmente el procedimiento pautado para ello, so pena de nulidad.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.