POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL, AUTONOMÍA Y
ARMONIZACIÓN POR LEY NACIONAL I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
Durante una sesión de clases se hizo un
ejercicio por equipos en el que estaban conformados por roles y posiciones
antagónicas; un primer grupo representó al contribuyente, los cuales debían
tramitar la renovación de una Licencia de Funcionamiento para un
Establecimiento Comercial, cuyo municipio pretendió el cobro para renovar la Licencia
de Funcionamiento para un Establecimiento, a su decir, con exceso a la
previsión normativa.
El segundo, representaría a la
Administración Tributaria y otras dependencias de ese ámbito local.
Para ello buscaron un modelo de una
sociedad de comercio que sirviera de ejemplo, así como también la documentación
conexa con ello: Registro de Información Fiscal (RIF), copias de Cédulas de
Identidad, copia de una Licencia de Actividades Económicas, modelos de
planillas suministradas por la Administración, instructivo, entre otros.
Por su parte, el otro equipo también contó
con Ordenanza del respectivo arbitrio, formatos de planillas, instructivos y
otros textos alusivos con la situación para realizar la actividad.
Lo primero fue requerir y tener a mano
tener a mano la legislación aplicable en lo inmediato, que fue cumplido al momento, pues asisten
regularmente con eso.
Hecha la parte introductoria por la
Cátedra, lo que sigue fue el resultado del análisis grupal.
Nos manifestaron - tras un lógico consenso
de cuál sería el municipio modelo con sus formatos y demás, al igual que la
documentación del contribuyente hipotético - para dar lectura a las
disposiciones más relevantes, con miras a formarnos criterio de cómo el
Municipio ha previsto para la regulación jurídica de la renovación, puesto que
se partió de la publicación de un Aviso Oficial donde informaban que las
Licencias debían adecuarse con las previsiones de la nueva Ordenanza, tomando
en consideración la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las
Potestades Tributarias correspondientes a los Estados y Municipios (LOCAPTEM,
2023).
La Ordenanza reproduce la norma de dicho
texto normativo sobre la duración de la Licencia y que causa unas tazas para su
tramitación.
A partir de allí fue que surgió lo medular
del ejercicio, ya que al exigirse el cobro de las tazas “se trabó la litis”.
Leído el artículo correspondiente se
percataron que está fijado en
veinticuatro (24) veces el Tipo de Cambio de la Moneda de Mayor Valor (TCMMV)
publicado por el Banco Central de Venezuela, adicionando multiplicarlo por el
área bruta de terreno y, a su vez, por el dos por ciento (2%).
Al contrastarlo con la Tabla de Valores
Máximos aplicables a Impuestos y Tasas Estadales y Municipales que, en su
Apéndice V, está lo más aproximado a la renovación de una Licencia de
Funcionamiento según el Impuesto sobre Actividades Económicas; allí se fija
como máximo tope hasta quince (15) veces el Tipo de Cambio de la Moneda de
Mayor Valor (TCMMV) publicado por el Banco Central de Venezuela, bien sea para
el otorgamiento de la Licencia como su Mantenimiento Anual, ya que no hay
regulación expresa para la renovación a secas.
Relatan los estudiantes que hicieron el
planteamiento, acudieron a las oficinas de la Administración Tributaria con
copia de las Gacetas Oficiales para hacer valer sus derechos; obviamente, como
era de esperarse, con el personal subalterno no encontraron receptividad, pues
les argumentaron que eso proviene de un sistema informático y no tienen acceso para
modificar su contenido, debiendo dirigirse a las altas autoridades.
Solicitaron una entrevista con quien
regenta la Administración Tributaria, tardando varios días en recibirles,
llegando inclusive a abordarlo en los pasillos ante lo que sentían como una
negativa para ser atendidos, puesto que - en dos oportunidades - fue diferido
el encuentro.
En esa oportunidad le manifestaron su
inquietud y el funcionario negó toda posibilidad señalando que los municipios
son autónomos, no depende de la Administración la elaboración de la Ordenanza y
ellos allí solamente se dedican a cobrar por lo que, si querían obtener la
renovación de la Licencia debían pagar lo establecido y después hicieran una
“carta explicativa de la problemática para ver qué se puede hacer”, si les
parecía.
Como ya la Administración Tributaria
estaba en conocimiento que no poseían licencia vigente tras lo sucedido,
realizaron una visita y se produce una acalorada discusión porque se asomó la
posibilidad de sanción pecuniaria y de clausura al momento, dejándoles un
citatorio, llegando a requerirse apoyo policial.
Es aquí cuando se produce una pregunta por
la Cátedra si se exhibió Providencia Administrativa, respondiendo
negativamente.
Para resolver la situación se leyó en voz
alta lo que para fiscalizaciones ha previsto el Código Orgánico Tributario
(COT, 2020), dejando aclarada las dudas si amerita o no Providencia.
Luego de concatenar la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), la (LOCAPTEM, 2023) y el (COT, 2023), la
Resolución 011-2023 de fecha 29 de diciembre de 2023 con la Ordenanza de
Impuesto sobre Actividades Económicas, se abrió la ocasión para repasar
nociones de este tributo.
Esto fue altamente beneficioso porque
permitió entender la dimensión del problema propuesto y dar con la respuesta
apropiada.
El segundo equipo tenía como tarea
defender y sostener que la petición del contrario no era procedente, usando las
mismas herramientas jurídicas.
La primera defensa opuesta fue la
autonomía municipal; que es de rango constitucional, lo cual comprende legislar
sobre las materias de su competencias, siendo los impuestos municipales una de
ellas.
Ante esto, se contradijo expresando que la
autonomía municipal, si bien es de rango constitucional, pues allí se reconoce
y la describe como elección de sus autoridades (alcaldes, concejales), legislar
sobre las materias de su competencia, dictar su propio ordenamiento jurídico,
gestionar las materias de su competencia y la creación, administración,
control, gobierno, inversión de sus ingresos.
La respuesta no se hizo esperar.
Si bien la autonomía posee rango
constitucional, no es menos cierto que - desde hace más de un siglo - en lo
atinente con aquélla coincidieron el Constituyente con el Legislador en que es
de carácter relativo, así como también someterse a los lineamientos
constitucionales y legales nacionales.
El profesor Allan Brewer
Carías con una expresión en su dilatada obra que Venezuela es un Estado Federal
con las peculiaridades de la Constitución.
Como demostración del alegato trajeron
decisiones del Máximo Tribunal a lo largo del tiempo, tanto cuando era Corte
Supremo de Justicia como ahora bajo la denominación de Tribunal Supremo de
Justicia.
Es de vieja data el planteamiento acerca de la relatividad de su
autonomía de acuerdo con la Constitución; en efecto, la hoy extinta Corte
Suprema de Justicia lo reflejaba en un fallo del año 1997 en la que, a su vez,
hacía mención de otro de fecha 02 de diciembre de 1937.
Véase a continuación.
“… Ya en 1937 este Tribunal en Pleno en
sentencia del día 2 de diciembre estableció lo siguiente:
‘… aunque desde el punto de vista sociológico
puede afirmarse que la autonomía municipal es emanación del pueblo,
anterior a los preceptos constitucionales de cualquier país se la considera
exclusivamente de la Constitución porque es ésta la que distribuye el Poder
Público, entre el Poder Federal, el de los Estados y el Municipal y le señala
sus respectivos límites…”
(Subrayado mío).
Continúa el texto:
“… Por lo tanto, esa autonomía municipal
restringida por la Ley Fundamental de la República, a precisas y
determinadas atribuciones no puede ser absoluta sino muy relativa en el sentido de que aun en el caso de las
competencias que le han sido otorgadas debe cuidarse muy bien el Concejo
de no rivalizar con el Poder Federal…” (Subrayado
mío).
A su vez, este criterio se ratificó por el
Pleno en una decisión de fecha 13 de noviembre de 1989, así:
“… la intención de los redactores del
Proyecto de Constitución vigente, no fue la de consagrar la autonomía municipal
con carácter absoluto sino relativo, es decir, dentro del marco de los
principios y limitaciones establecidos en la propia Constitución y en las leyes
orgánicas nacionales y en las leyes estadales habilitadas para
desarrollar el contenido de las normas constitucionales debiendo esas
leyes conservar y respetar ciertos ‘Principios Generales Ineludibles’
establecidos en el Texto Fundamental…”
(Subrayado mío)
Tiempos más recientes, es decir,
vigente la (CRBV, 1999) la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
profirió sentencia de fecha 02 de mayo de 2001:
“…En ese sentido, el Municipio es
la unidad política de menor nivel territorial dentro del sistema de
distribución vertical del poder en el Estado venezolano, pero cuyos mecanismos
de ejercicio del poder se encuentran más próximos a los ciudadanos, por ello es
definido constitucionalmente como un ente “primario” y esencialmente
autónomo, autonomía esta que se encuentra limitada por la propia normativa
constitucional, principalmente en lo que respecta al reparto de competencias de
los distintos poderes político-territoriales, cuestión que ha sido prevista
así, lógicamente, a
objeto de mantener la convivencia
armónica de todos los elementos que conforman el Estado…”
(Subrayado mío).
Más adelante dice:
“…Asimismo, esta Sala estima
necesario señalar que la vida de los Municipios se rige no sólo por las
normas que en virtud de su autonomía éstos dictan, sino que además se deben
regir, en primer término, por la Constitución de la República, así como por las
leyes orgánicas nacionales que desarrollan los postulados constitucionales
y por las
disposiciones legales dictadas por
las Asambleas Legislativas Estadales, de conformidad con la Constitución y
las mencionadas leyes orgánicas.
(Subrayado mío).
Al respecto, la sentencia transcribe el artículo 169 constitucional:
“... La
organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá
por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los
principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y
por las disposiciones legales que en conformidad con aquellas
dicten los Estados. (Resaltado y subrayado de la Sala).
Observa esta Sala la gran relevancia
que el propio Texto Fundamental le otorga a las leyes orgánicas nacionales que
desarrollan principios constitucionales en materia de organización municipal, y
la sujeción que con respecto de éstas tienen las leyes estadales en
dicha materia...” (Subrayado mío).
Añade la decisión:
“…Ahora bien, cabe advertir que el
Legislador Nacional previó un sistema racional y lógico para medir la
capacidad presupuestaria de los entes locales, toda vez que los servicios
mínimos obligatorios que dicho ente debe prestar, no son meros listados
impuestos caprichosamente, sino que han sido graduados en consideración al
número de habitantes…” (Subrayado mío).
Los municipios, siguiendo el texto supra
deben - al momento de legislar sobre la materia tributaria - estar en
consonancia con los principios constitucionales que también se aplican al nivel
nacional y estadal, tales como: principio de legalidad, no confiscatoriedad,
capacidad contributiva, generalidad, entre otros.
Es fundamental el respeto por el ámbito
local para conservar la armonía y convivencia, además de cumplir los fines del
Estado; esto - a título de ejemplo - se podría explicar así. Para que ello ocurra, atendiendo el principio
de legalidad tributaria, tras su asignación al Municipio, es competencia del
Concejo Municipal discutir y aprobar la ordenanza respectiva; así también está
contemplado por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM,
2010).
La segunda consistió en decir que la
Administración Tributaria no realiza la Ordenanza y que no le es dable
establecer su contenido; al respecto se leyó el articulado para establecer cuál
es el órgano al que corresponde, lo que está asignado al Concejo Municipal, el
que ejerce la potestad tributaria del Municipio, según la (LOPPM, 2010); acerca
de esto fue replicado que la Administración interviene consultivamente de
conformidad con el (COT, 2020) y, en muchas ocasiones, por no decir que
siempre, es de donde proviene el anteproyecto para su elaboración por el
Legislativo Municipal, al igual que el Síndico Procurador Municipal - además de
poseer competencias hacendísticas - también asesora jurídicamente a la
Entidad.
Aun cuando la (LOPPM, 2010) nos enseña que sus dictámenes no
son - en principio - vinculantes, la práctica diaria ensena que lo estudiado
por este Órgano Auxiliar tiene peso específico, especialmente en poblaciones
alejadas de los grandes centros urbanos.
También durante la secuela de
procedimiento existe una etapa obligatoria de someter a consulta el proyecto y
resulta pertinente hacerlo llegar a la Administración, la cual debe contar con
servicios jurídicos y hacer las observaciones que debe hacer llegar tanto al
Concejo Municipal como al Alcalde porque, conoce de antemano, que el problema
se ha de presentar tras su aprobación en estos términos y deberán dar solución
en primera etapa.
Ahora bien, si la “política”es buscar
percibir mayor cantidad de recursos y fueron quienes sugirieron establecer esos
montos, entonces el asunto podrá escalar a un mayor nivel de complejidad.
Como tercer punto, ante el tercer
planteamiento, es decir, presentar una solicitud donde se expone la pretensión,
indicaron que lo llevaron a cabo, para lo cual se dio lectura en voz alta de su
contenido y así poder realizar la discusión y análisis.
Expresaron que la Ordenanza contiene un
cobro excesivo en relación con las previsiones normativas armonizadoras
nacional, por lo que debían atenerse a ellas, y que solamente se acogerían
porque lesiona su capacidad contributiva, ser confiscatoria, atentatoria contra
la seguridad jurídica y confianza esperada de la Administración Municipal.
No recibieron respuesta escrita.
El otro grupo argumentó que la situación
no era tal pero que tomarían su tiempo para responder porque estaban ponderando
los intereses en juego.
Luego el primer equipo tomó la palabra e
hizo valer el derecho de petición y obtener oportuna respuesta, puesto que esa
conducta lo único que buscaba era aumentar la posible deuda con la
Administración y, más aun, si negaban la solicitud.
Los defensores de la postura oficial en el
ejercicio mantenían el criterio que el ordenamiento obliga a sostener las
cargas públicas y que los tributos que se recaudan son reinvertidos en obras y
otros elementos, especialmente sociales para las comunidades. Cuando ya esto se
iba a transformar en un debate más político, la Cátedra intervino para
canalizar el debate y que esto sea utilizado para desviar la atención y el
propósito de la actividad.
Retomando la idea original, el segundo
equipo invocó que la Administración, mientras no estuviere prescrito, hacer uso
de los amplios poderes que el confiere el (COT, 2020), a lo cual les
contestaron que ese mismo texto les obliga a dar respuesta a las solicitudes,
bien sea por consulta, planteamientos o recursos, ya que los principios de
eficiencia, eficacia, simplificación de trámites, entre otros; que están
dispersos en distintos instrumentos jurídicos, como el Decreto con rango, valor
y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), el Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley de Simplificación de Trámites (DLST, 2014),
Ley de Infogobierno (2013), Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
(LOPA, 1981), entre otros, también les son aplicables y, más aun, cuando el
propio municipio legisla sobre esto, como ha ocurrido con los que cuentan - por
ejemplo - con ordenanzas sobre procedimientos administrativos.
Todos ellos desarrollan postulados
constitucionales como el que la Administración Pública - y la tributaria forma
parte de ella en su nivel - está al servicio de los ciudadanos, se fundamenta
en principios como el de honestidad, celeridad, eficiencia, eficacia,
transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad.
En otra oportunidad se tocarán otros
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NO lo
olvide, el país se construye desde sus Municipios.
