POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL, AUTONOMÍA Y
ARMONIZACIÓN POR LEY NACIONAL I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante una sesión de clases se hizo un ejercicio por equipos en el que estaban conformados por roles y posiciones antagónicas; un primer grupo representó al contribuyente, los cuales debían tramitar la renovación de una Licencia de Funcionamiento para un Establecimiento Comercial, cuyo municipio pretendió el cobro para renovar la Licencia de Funcionamiento para un Establecimiento, a su decir, con exceso a la previsión normativa.
El segundo, representaría a la Administración Tributaria y otras dependencias de ese ámbito local.
Para ello buscaron un modelo de una sociedad de comercio que sirviera de ejemplo, así como también la documentación conexa con ello: Registro de Información Fiscal (RIF), copias de Cédulas de Identidad, copia de una Licencia de Actividades Económicas, modelos de planillas suministradas por la Administración, instructivo, entre otros.
Por su parte, el otro equipo también contó con Ordenanza del respectivo arbitrio, formatos de planillas, instructivos y otros textos alusivos con la situación para realizar la actividad.
Lo primero fue requerir y tener a mano tener a mano la legislación aplicable en lo inmediato, que fue cumplido al momento, pues asisten regularmente con eso.
Hecha la parte introductoria por la Cátedra, lo que sigue fue el resultado del análisis grupal.
Nos manifestaron - tras un lógico consenso de cuál sería el municipio modelo con sus formatos y demás, al igual que la documentación del contribuyente hipotético - para dar lectura a las disposiciones más relevantes, con miras a formarnos criterio de cómo el Municipio ha previsto para la regulación jurídica de la renovación, puesto que se partió de la publicación de un Aviso Oficial donde informaban que las Licencias debían adecuarse con las previsiones de la nueva Ordenanza, tomando en consideración la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias correspondientes a los Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023).
La Ordenanza reproduce la norma de dicho texto normativo sobre la duración de la Licencia y que causa unas tazas para su tramitación.
A partir de allí fue que surgió lo medular del ejercicio, ya que al exigirse el cobro de las tazas “se trabó la litis”.
Leído el artículo correspondiente se percataron que está fijado en veinticuatro (24) veces el Tipo de Cambio de la Moneda de Mayor Valor (TCMMV) publicado por el Banco Central de Venezuela, adicionando multiplicarlo por el área bruta de terreno y, a su vez, por el dos por ciento (2%).
Al contrastarlo con la Tabla de Valores Máximos aplicables a Impuestos y Tasas Estadales y Municipales que, en su Apéndice V, está lo más aproximado a la renovación de una Licencia de Funcionamiento según el Impuesto sobre Actividades Económicas; allí se fija como máximo tope hasta quince (15) veces el Tipo de Cambio de la Moneda de Mayor Valor (TCMMV) publicado por el Banco Central de Venezuela, bien sea para el otorgamiento de la Licencia como su Mantenimiento Anual, ya que no hay regulación expresa para la renovación a secas.
Relatan los estudiantes que hicieron el planteamiento, acudieron a las oficinas de la Administración Tributaria con copia de las Gacetas Oficiales para hacer valer sus derechos; obviamente, como era de esperarse, con el personal subalterno no encontraron receptividad, pues les argumentaron que eso proviene de un sistema informático y no tienen acceso para modificar su contenido, debiendo dirigirse a las altas autoridades.
Solicitaron una entrevista con quien regenta la Administración Tributaria, tardando varios días en recibirles, llegando inclusive a abordarlo en los pasillos ante lo que sentían como una negativa para ser atendidos, puesto que - en dos oportunidades - fue diferido el encuentro.
En esa oportunidad le manifestaron su inquietud y el funcionario negó toda posibilidad señalando que los municipios son autónomos, no depende de la Administración la elaboración de la Ordenanza y ellos allí solamente se dedican a cobrar por lo que, si querían obtener la renovación de la Licencia debían pagar lo establecido y después hicieran una “carta explicativa de la problemática para ver qué se puede hacer”, si les parecía.
Como ya la Administración Tributaria estaba en conocimiento que no poseían licencia vigente tras lo sucedido, realizaron una visita y se produce una acalorada discusión porque se asomó la posibilidad de sanción pecuniaria y de clausura al momento, dejándoles un citatorio, llegando a requerirse apoyo policial.
Es aquí cuando se produce una pregunta por la Cátedra si se exhibió Providencia Administrativa, respondiendo negativamente.
Para resolver la situación se leyó en voz alta lo que para fiscalizaciones ha previsto el Código Orgánico Tributario (COT, 2020), dejando aclarada las dudas si amerita o no Providencia.
Luego de concatenar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), la (LOCAPTEM, 2023) y el (COT, 2023), la Resolución 011-2023 de fecha 29 de diciembre de 2023 con la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas, se abrió la ocasión para repasar nociones de este tributo.
Esto fue altamente beneficioso porque permitió entender la dimensión del problema propuesto y dar con la respuesta apropiada.
El segundo equipo tenía como tarea defender y sostener que la petición del contrario no era procedente, usando las mismas herramientas jurídicas.
La primera defensa opuesta fue la autonomía municipal; que es de rango constitucional, lo cual comprende legislar sobre las materias de su competencias, siendo los impuestos municipales una de ellas.
Ante esto, se contradijo expresando que la autonomía municipal, si bien es de rango constitucional, pues allí se reconoce y la describe como elección de sus autoridades (alcaldes, concejales), legislar sobre las materias de su competencia, dictar su propio ordenamiento jurídico, gestionar las materias de su competencia y la creación, administración, control, gobierno, inversión de sus ingresos.
La respuesta no se hizo esperar.
Si bien la autonomía posee rango constitucional, no es menos cierto que - desde hace más de un siglo - en lo atinente con aquélla coincidieron el Constituyente con el Legislador en que es de carácter relativo, así como también someterse a los lineamientos constitucionales y legales nacionales.
El profesor Allan Brewer Carías con una expresión en su dilatada obra que Venezuela es un Estado Federal con las peculiaridades de la Constitución.
Como demostración del alegato trajeron decisiones del Máximo Tribunal a lo largo del tiempo, tanto cuando era Corte Supremo de Justicia como ahora bajo la denominación de Tribunal Supremo de Justicia.
Es de vieja data el planteamiento acerca de la relatividad de su autonomía de acuerdo con la Constitución; en efecto, la hoy extinta Corte Suprema de Justicia lo reflejaba en un fallo del año 1997 en la que, a su vez, hacía mención de otro de fecha 02 de diciembre de 1937.
Véase a continuación.
“… Ya en 1937 este Tribunal en Pleno en
sentencia del día 2 de diciembre estableció lo siguiente:
‘… aunque desde el punto de vista sociológico
puede afirmarse que la autonomía municipal es emanación del pueblo,
anterior a los preceptos constitucionales de cualquier país se la considera
exclusivamente de la Constitución porque es ésta la que distribuye el Poder
Público, entre el Poder Federal, el de los Estados y el Municipal y le señala
sus respectivos límites…”
(Subrayado mío).
“… Por lo tanto, esa autonomía municipal restringida por la Ley Fundamental de la República, a precisas y determinadas atribuciones no puede ser absoluta sino muy relativa en el sentido de que aun en el caso de las competencias que le han sido otorgadas debe cuidarse muy bien el Concejo de no rivalizar con el Poder Federal…” (Subrayado mío).
“… la intención de los redactores del
Proyecto de Constitución vigente, no fue la de consagrar la autonomía municipal
con carácter absoluto sino relativo, es decir, dentro del marco de los
principios y limitaciones establecidos en la propia Constitución y en las leyes
orgánicas nacionales y en las leyes estadales habilitadas para
desarrollar el contenido de las normas constitucionales debiendo esas
leyes conservar y respetar ciertos ‘Principios Generales Ineludibles’
establecidos en el Texto Fundamental…”
(Subrayado mío)
Tiempos más recientes, es decir,
vigente la (CRBV, 1999) la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
profirió sentencia de fecha 02 de mayo de 2001:
“…En ese sentido, el Municipio es
la unidad política de menor nivel territorial dentro del sistema de
distribución vertical del poder en el Estado venezolano, pero cuyos mecanismos
de ejercicio del poder se encuentran más próximos a los ciudadanos, por ello es
definido constitucionalmente como un ente “primario” y esencialmente
autónomo, autonomía esta que se encuentra limitada por la propia normativa
constitucional, principalmente en lo que respecta al reparto de competencias de
los distintos poderes político-territoriales, cuestión que ha sido prevista
así, lógicamente, a
objeto de mantener la convivencia
armónica de todos los elementos que conforman el Estado…”
(Subrayado mío).
“…Asimismo, esta Sala estima
necesario señalar que la vida de los Municipios se rige no sólo por las
normas que en virtud de su autonomía éstos dictan, sino que además se deben
regir, en primer término, por la Constitución de la República, así como por las
leyes orgánicas nacionales que desarrollan los postulados constitucionales
y por las
disposiciones legales dictadas por
las Asambleas Legislativas Estadales, de conformidad con la Constitución y
las mencionadas leyes orgánicas.
(Subrayado mío).
Al respecto, la sentencia transcribe el artículo 169 constitucional:
“... La
organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá
por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los
principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y
por las disposiciones legales que en conformidad con aquellas
dicten los Estados. (Resaltado y subrayado de la Sala).
Observa esta Sala la gran relevancia
que el propio Texto Fundamental le otorga a las leyes orgánicas nacionales que
desarrollan principios constitucionales en materia de organización municipal, y
la sujeción que con respecto de éstas tienen las leyes estadales en
dicha materia...” (Subrayado mío).
“…Ahora bien, cabe advertir que el
Legislador Nacional previó un sistema racional y lógico para medir la
capacidad presupuestaria de los entes locales, toda vez que los servicios
mínimos obligatorios que dicho ente debe prestar, no son meros listados
impuestos caprichosamente, sino que han sido graduados en consideración al
número de habitantes…” (Subrayado mío).
Los municipios, siguiendo el texto supra deben - al momento de legislar sobre la materia tributaria - estar en consonancia con los principios constitucionales que también se aplican al nivel nacional y estadal, tales como: principio de legalidad, no confiscatoriedad, capacidad contributiva, generalidad, entre otros.
Es fundamental el respeto por el ámbito local para conservar la armonía y convivencia, además de cumplir los fines del Estado; esto - a título de ejemplo - se podría explicar así. Para que ello ocurra, atendiendo el principio de legalidad tributaria, tras su asignación al Municipio, es competencia del Concejo Municipal discutir y aprobar la ordenanza respectiva; así también está contemplado por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).
La segunda consistió en decir que la Administración Tributaria no realiza la Ordenanza y que no le es dable establecer su contenido; al respecto se leyó el articulado para establecer cuál es el órgano al que corresponde, lo que está asignado al Concejo Municipal, el que ejerce la potestad tributaria del Municipio, según la (LOPPM, 2010); acerca de esto fue replicado que la Administración interviene consultivamente de conformidad con el (COT, 2020) y, en muchas ocasiones, por no decir que siempre, es de donde proviene el anteproyecto para su elaboración por el Legislativo Municipal, al igual que el Síndico Procurador Municipal - además de poseer competencias hacendísticas - también asesora jurídicamente a la Entidad.
Aun cuando la (LOPPM, 2010) nos enseña que sus dictámenes no son - en principio - vinculantes, la práctica diaria ensena que lo estudiado por este Órgano Auxiliar tiene peso específico, especialmente en poblaciones alejadas de los grandes centros urbanos.
También durante la secuela de procedimiento existe una etapa obligatoria de someter a consulta el proyecto y resulta pertinente hacerlo llegar a la Administración, la cual debe contar con servicios jurídicos y hacer las observaciones que debe hacer llegar tanto al Concejo Municipal como al Alcalde porque, conoce de antemano, que el problema se ha de presentar tras su aprobación en estos términos y deberán dar solución en primera etapa.
Ahora bien, si la “política”es buscar percibir mayor cantidad de recursos y fueron quienes sugirieron establecer esos montos, entonces el asunto podrá escalar a un mayor nivel de complejidad.
Como tercer punto, ante el tercer planteamiento, es decir, presentar una solicitud donde se expone la pretensión, indicaron que lo llevaron a cabo, para lo cual se dio lectura en voz alta de su contenido y así poder realizar la discusión y análisis.
Expresaron que la Ordenanza contiene un cobro excesivo en relación con las previsiones normativas armonizadoras nacional, por lo que debían atenerse a ellas, y que solamente se acogerían porque lesiona su capacidad contributiva, ser confiscatoria, atentatoria contra la seguridad jurídica y confianza esperada de la Administración Municipal.
No recibieron respuesta escrita.
El otro grupo argumentó que la situación no era tal pero que tomarían su tiempo para responder porque estaban ponderando los intereses en juego.
Luego el primer equipo tomó la palabra e hizo valer el derecho de petición y obtener oportuna respuesta, puesto que esa conducta lo único que buscaba era aumentar la posible deuda con la Administración y, más aun, si negaban la solicitud.
Los defensores de la postura oficial en el ejercicio mantenían el criterio que el ordenamiento obliga a sostener las cargas públicas y que los tributos que se recaudan son reinvertidos en obras y otros elementos, especialmente sociales para las comunidades. Cuando ya esto se iba a transformar en un debate más político, la Cátedra intervino para canalizar el debate y que esto sea utilizado para desviar la atención y el propósito de la actividad.
Retomando la idea original, el segundo equipo invocó que la Administración, mientras no estuviere prescrito, hacer uso de los amplios poderes que el confiere el (COT, 2020), a lo cual les contestaron que ese mismo texto les obliga a dar respuesta a las solicitudes, bien sea por consulta, planteamientos o recursos, ya que los principios de eficiencia, eficacia, simplificación de trámites, entre otros; que están dispersos en distintos instrumentos jurídicos, como el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Simplificación de Trámites (DLST, 2014), Ley de Infogobierno (2013), Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), entre otros, también les son aplicables y, más aun, cuando el propio municipio legisla sobre esto, como ha ocurrido con los que cuentan - por ejemplo - con ordenanzas sobre procedimientos administrativos.
Todos ellos desarrollan postulados constitucionales como el que la Administración Pública - y la tributaria forma parte de ella en su nivel - está al servicio de los ciudadanos, se fundamenta en principios como el de honestidad, celeridad, eficiencia, eficacia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad.
En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema
NO lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.
