¿LA CONTRIBUCIÓN POR MEJORAS ALUDIDA EN LA LEY SOBRE EXPROPIACIÓN Y LA LEY SOBRE ORDENACIÓN TERRITORIAL ES LA MISMA QUE EN LA LEY ORGÁNICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL?
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante una sesión de clases un grupo de estudiantes que se encuentran en la elaboración de trabajo de grado, me manifestaron una confusión sobre el punto a que se refiere el título de estas líneas, porque pensaron desarrollar temáticas conexas; tras responder su inquietud quedé comprometido – como en anteriores oportunidades – a escribir alguna publicación que sirviera para aplicar como una referencia y avanzaran.
Lo que sigue es la consecuencia de la conversación de su planteamiento.
Al leer la Ley sobre Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002), la Ley Orgánica sobre Ordenación del Territorio (1983) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) – efectivamente - mencionan contribuciones, todas ellas como uno de los tributos utilizados en la tradición venezolana para la obtención de recursos con miras al sostenimiento de las cargas públicas.
Sin embargo, utilizando quien suscribe una expresión para abordar temas como el presente, se requiere hacer algunas precisiones.
La Constitución de la República de Venezuela (1961-1999) no consagró de forma expresa la contribución por mejoras como un ingreso municipal propio, es decir, de aquello denominados por la doctrina como de la potestad originaria, dejando el encargo al legislador nacional tal tarea.
En efecto, si se remonta – inclusive con antelación a tal Carta Fundamental - la legislación sobre expropiaciones venía desde 1958 hasta su modificación en el año 2002, como se encuentra ahora.
Si se hace un poco de historia, la Ley Orgánica de Régimen Municipal aprobada en 1978 (hoy derogada) creó la contribución por mejoras; ello con la finalidad de marcar distancia frente a la legislación expropiatoria de finales de la década de los cincuenta del siglo XX.
La profesora Dolores Aguerrevere Valero en un trabajo de su autoría denominado “La Contribución por Mejoras en la nueva Ley de Expropiación por cusa de utilidad pública o social” dentro de la obra “Ley de Expropiación por cusa de utilidad pública o social” (ley comentada, varios autores), reseña que - en la Exposición de Motivos de la mencionada Ley supra – se encuentra lo siguiente:
“… De esta manera, se ha pensado que quedan subsanados los inconvenientes basados hasta el presente y que han impedido a nuestros Municipios beneficiarse de este moderno recurso fiscal, cuya utilización abrirá extraordinarias perspectivas a la acción progresista de las administraciones municipales. Queda entendido que la aplicación del artículo comentado, en lo relativo a la contribución por mejoras por parte de los Municipios se normará por las disposiciones legales nacionales que se aprueben sobre la materia y por las ordenanzas respectivas…” (Subrayado mío)
Continúa la mencionada autora y libro:
“… Cabe destacar que el concepto de la contribución por mejoras acogido en el Proyecto, se vincula al costo de la obra o de la instalación del servicio que dé origen a ella, con lo cual se diferencia del concepto confuso y contradictorio de la vigente Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social que, a una contribución por plusvalía, la denomina contribución por mejoras, la cual ha hecho inoperante la institución.” (Subrayado mío)
En los mismos términos se hizo con la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989 (hoy derogada), solamente reduciendo el porcentaje máximo de recuperación de los costos de la obra:
“… El Municipio, además de los ingresos que señala el artículo 31 de la Constitución de la República (de Venezuela, 1961-1999), tendrá los siguientes:
(…)
3º. La contribución de mejoras sobre los inmuebles urbanos que directa o indirectamente se beneficien con la construcción de obras o el establecimiento de servicios por el Municipio y que sean de evidente interés para la comunidad, de acuerdo a lo que determine la ley nacional sobre la materia y las ordenanzas respectivas…” (Paréntesis y subrayado míos)
La profesora Aguerrevere Valero (Ob. Cit.) añade que aun cuando la Constitución de 1961 hace referencia a la contribución por mejoras y no a la contribución de mejoras en los términos de la Ley Orgánica del Régimen Municipal (hoy derogada por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en el año 2005, siendo la vigente desde el 2010), debe entenderse que la ley creadora del tributo a la que se refiere el ordinal transcrito es precisamente aquélla, sentando una distinción frente a la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social de 1958, que se mantuvo en la vigente hoy día desde el año 2002.
Por otra parte, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), menciona la existencia de una contribución de mejoras por plusvalía, que se autoriza a los Municipios para insertar en ordenanzas en estos términos:
“… Los mayores valores que adquieran los Municipios en virtud de los cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidos por los planes de ordenación urbanística, serán recuperados por los Municipios en la forma que establezcan las Ordenanzas que deben dictar a tal efecto, en las cuales deben seguirse los lineamientos del Código Orgánico Tributario…” (Subrayado mío).
Así se mantuvo el ordenamiento hasta que se cambió el Texto Fundamental en 1999.
- Siendo preconstitucionales esas leyes, ¿perdieron su vigencia o no?
Para quienes piensan que los dos textos normativos de ordenación en referencia no son exigibles a los particulares, tras la aprobación del nuevo Texto Fundamental en 1999, se ha previsto tal circunstancia regulándolo de esta manera:
“… Las leyes se derogan por otras leyes y abrogan por referendo, salvo las excepciones establecidas en esta Constitución. Podrán ser reformadas total o parcialmente. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.” (Subrayado mío).
“… Queda derogada la Constitución de la República de Venezuela decretada el veintitrés de enero de mil novecientos sesenta y uno. El resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga esta Constitución.” (Subrayado mío).
Ello significa que, aun con el tiempo transcurrido a la fecha, es menester que sea aprobada por la Asamblea Nacional una ley que reforme parcial o totalmente a dichas leyes orgánicas, caso tal que se piense en una actualización o remozamiento con otros textos normativos conexos más recientes.
Un segundo escenario factible es que se haya producido una sentencia del Máximo Tribunal que declare la nulidad por colidir con otra ley o la Constitución de la República (1999), no evidenciándose hasta el momento.
- ¿Qué se entiende por ordenación del territorio?
Según la ley orgánica en referencia, la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valoración del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral.
¿Y por ordenación urbanística?
Partiendo de la noción sobre ordenación territorial, la Ley Orgánica sobre Ordenación Urbanística (1987) busca normar lo relacionado con el crecimiento de los centros poblados en toda la República, por cuanto es de la competencia nacional – siguiendo a la Carta Fundamental tanto de 1961 como la de 1999 – el régimen sobre conservación, fomento, aprovechamiento de bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales, establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, arquitectura, urbanismo y la legislación urbanística.
Hubo un intento de modificar ambos textos legales, pero no llegó a entrar en vigencia; acerca de esto documenta el profesor Allan Brewer Carías en la Revista de Derecho Público número 109.
- ¿Luego de la aprobación de la Constitución en 1999, se modificó en algo la situación?
Con la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, le son asignadas por esta vía a los municipios la Contribución por Mejoras y la Contribución sobre plusvalías de las propiedades por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidos por los planes de ordenación urbanística.
Como quiera que también es de la competencia nacional dictar la legislación sobre régimen municipal, tal encargo se cumplió desde el año 2005, con reformas en el 2006, 2009 y 2010 hoy vigente.
Todas esas versiones de la legislación marco municipal, incluyen ambas contribuciones y figuran como ingresos municipales, dejando en las ordenanzas su implementación; por cuanto ninguna ley puede violentar los postulados constitucionales so pena de nulidad, la Asamblea Nacional se ve en la imperiosa obligación de armonizar para evitar eventuales conflictos entre poderes y autoridades, lo que se observa no solamente en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), sino también otras como el Código Orgánico Tributario (2020) o la Ley Orgánica para la Coordinación y Armonización de las potestades tributarias que corresponden a estados y municipios (LOCAPTEM, 2023), por ejemplo.
Haciendo un ejercicio académico - si se quiere – quedó acogida por el legislador nacional la interpretación de la profesora Aguerrevere Valero ya expresada en estas líneas, por lo que los lineamientos de la Ley Orgánica sobre Ordenación del Territorio (1983) cedieron el protagonismo a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), que venía alejándose de la legislación sobre expropiaciones, habida cuenta que se levantó el impedimento que poseían los municipios para su activación mediante una ley nacional expresa y específica que se los permitiera, pues - al encuadrarlos en los ingresos municipales - se cumplió el principio del Constituyente, pues fueron dotados de la potestad tributaria y normativa necesarias tras incorporarlos en la legislación nacional que regula al poder local.
Para el profesor Nelson Geigel Lope-Bello en su libro “La ejecución y control del urbanismo” las distingue porque es del parecer que – en el fondo – la que se encuentra en la Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social (2002) es una auténtica contribución por plusvalía; en cambio la municipal (2010) sí es una verdadera contribución por mejoras relacionada con los costos de las obras o de la instalación de los servicios que supuestamente benefician a determinas propiedades.
Con vista de lo anterior se podría decir que se dieron pasos en procura para que los municipios puedan obtener por esta vía recursos tendentes hacia el sostenimiento de las cargas públicas con regulaciones perfectibles y que no interfieren las previsiones de otros instrumentos normativos.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
