¿POSEE EL MUNICIPIO RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LOS DAÑOS QUE CAUSE? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La historia jurídica remota relata sobre este punto que el sector público no siempre ha respondido frente a los perjuicios ocasionados a los particulares, al punto de declararlo como no responsable bajo ningún respecto, debiendo soportar estoicamente.
La doctrina en Derecho, ciencias políticas y la sociología recogen cantidad de episodios donde el Estado era declarado así porque éste podía obrar libremente y se presumía que su actuación jamás iría en detrimento de sus pobladores.
El maestro Eloy Lares Martínez en su conocida obra “Manual de Derecho Administrativo” reseña que, por ejemplo, en Francia a mediados del siglo XIX, regía el principio de la irresponsabilidad, solamente pudiendo accionar cuando actuaba como persona privada, es decir, no en el ejercicio de potestades públicas.
Otro tanto podría observarse en Italia cuando se decía que existiría responsabilidad si se actuó ilegítimamente por los órganos que conforman al aparato estatal.
Un tercer ejemplo – continúan mismo autor y obra – lo constituyen los Estados Unidos porque no era posible hasta hace unos años, demandar al nivel federal ante tribunales.
Para el caso venezolano – precisa Lares Martínez (Ob. Cit.) – que la Constitución de 1901 reconoció indirectamente la responsabilidad, pues solo era procedente cuando se produjera tras actuaciones desplegadas no legítimas.
Afortunadamente, las sociedades evolucionan y modifican pareceres que permiten el ejercicio de los derechos ciudadanos para reparar las lesiones sufridas en la esfera personal tanto el campo físico, moral y patrimonial.
Cuando se ha pretendido hacer valer el derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios cuya autoría tiene su génesis en el sector oficial, los tribunales han venido valiéndose de formas propias del Derecho Civil (rama del Derecho Privado), como la guarda de las cosas y bienes, al igual que el resto de las llamadas responsabilidades objetivas, el deber de reparación ante la causación de un daño, cumplimiento cabal de obligaciones como han sido pactadas, entre otras; lo que ha servido de fundamento para establecer la participación y grado de ésta por parte de los agentes y entidades públicas, pudiendo provenir por vía contractual o extracontractual. El basamento para establecerla se hizo con fundamento en el Código Civil venezolano.
Autores como Eloy Maduro Luyando, Emilio Pittier, Gert Kummerow, José Mélich Orsini, Manuel Simón Egaña, José Luis Aguilar Gorrondona, o María Candelaria Domínguez Guillen en el campo nacional – así como la amplia lista de foráneos - con sus obras en Derecho Civil han sido baluartes para esto.
Nos brindan la idea cardinal que hay que conducirse con rectitud, ante la alegación de carencia de una legislación expresa que regulase la materia.
Varios autores en materia de Derecho Público así lo hicieron sentir, como sería el caso de Allan Brewer Carías o Carlos Escarrá Malavé.
Esto va en sintonía con lo expuesto por la doctrina sobre este punto de manera general.
Sin embargo, con el auge del Derecho Administrativo se han adquirido herramientas en favor de éste y desenvolverse para ir delineando todo el entramado jurídico que implica afrontar la responsabilidad patrimonial que es algo complejo, por cuanto posee privilegios y prerrogativas, además de múltiples normas preñadas de interés público, interés general, orden público y tantas otras nociones y principios que lo nutren.
Los municipios, como cualquier otro sujeto del sector público, están expuestos permanentemente de forma voluntaria o involuntaria a ocasionar daños.
El ordenamiento jurídico ha previsto tal circunstancia al estatuir dentro de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) el principio de responsabilidad por su actuación, pudiendo exigirse la determinación de su participación, como la de sus agentes, y obtener la correspondiente indemnización, al punto que – en el Poder Judicial – existen unos tribunales especializados donde se ventilan las causas contra la administración pública en todas sus vertientes - salvo que se atribuya la competencia a otra autoridad judicial, como sucede en materia laboral - por asuntos derivados de su quehacer, lo cual se denomina como jurisdicción contencioso administrativa; a nivel legislativo se ha aprobado un texto normativo que recibe el nombre de Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010).
Al respecto nos dice aquélla:
“… El Estado tendrá la obligación de indemnizar integralmente a las víctimas de violaciones de los derechos humanos que le sean imputables, o a su derecho habiente, incluido el pago de daños y perjuicios.
El Estado adoptará las medidas legislativas y de otra naturaleza para hacer efectivas las indemnizaciones establecidas en este artículo.
El Estado protegerá a las víctimas de delitos comunes y procurará que los culpables reparen los daños causados.”
“… El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la administración pública.”
“… La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.” (Subrayado mío en todos los casos).
Asimismo, están consagrados distintos tipos de responsabilidad: civil, penal, administrativa y disciplinaria. Cada una es independiente de la otra, por lo que podría suceder que alguien se encuentre incurso en responsabilidad civil pero no en penal, por ejemplo.
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) también contiene este principio así:
“… El Municipio responderá patrimonialmente por los daños que cause con ocasión de su funcionamiento de sus servicios por acción, falta u omisión; queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y el derecho del Municipio de actuar contra éste, de conformidad con las leyes que regulan la materia.” (Subrayado mío).
Luis Ortiz Álvarez en obras de su autoría como “La responsabilidad patrimonial del Estado y de los funcionarios públicos en la Constitución de 1999” o “La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública”, formula críticas a esa posición iusprivatista; es de la opinión que el Derecho Administrativo puede y debe fundar sus actuaciones en materia de responsabilidad patrimonial - dada la constitucionalización de dicha rama jurídica – porque:
“… estas normas civilistas no responden totalmente a las exigencias modernas en materia de responsabilidad administrativa ni responden - a los superiores y preferentes - principios y normas constitucionales…”
“… Es aquí, en la Constitución o, si se quiere, en la “atmósfera constitucional”, donde deben buscarse todos los elementos necesarios para la revolución científica requerida en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración en Venezuela. Las referencias exclusivas al Código Civil como base normativa de la responsabilidad administrativa debe regirse por principios propios publicistas los cuales, si bien en algunos casos son compatibles con los principios propios de Derecho Privado, en general los depasan (sic), y de largo. Las particularidades del fenómeno administrativo, y la enorme gama de reglas específicas que rigen el instituto resarcitorio frente a los entes públicos, así como la existencia de un bloque normativo propio, justifican el buen grado de autonomía y originalidad de la responsabilidad administrativa…” (Subrayados míos).
Este mismo autor, como quien aquí escribe, hacen una enumeración de textos legislativos nacionales que se han producido regulaciones obedeciendo esta tendencia; por ejemplo: Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2026) (como también la legislación que regulaba la hoy extinta Corte Suprema de Justicia), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983, vigente), Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987, vigente), Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación, Transferencia de competencias del Poder Público (2009), Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), entre otras.
El maestro Eloy Lares Martínez en su conocido “Manual de Derecho Administrativo” daba cuenta – según menciona Hernández (Ob. Cit.) que:
“… si indagamos el fundamento de la responsabilidad del Estado, veremos que consiste en la idea de la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas. En efecto, como antes se apuntó, los servicios públicos funcionan en interés general de la colectividad; como ésta aprovecha de las ventajas, es justo que soporte la carga de la reparación…”
Dentro de las materias propias del Derecho Público, el Derecho Administrativo tiene a su cargo las regulaciones y relaciones del sector público, toda vez que vigoriza y desarrolla principios que figuran en la Carta Magna. Ahora bien, aun cuando – luego del Derecho Constitucional – es la rama jurídica que tiene sobre sí el mayor peso dentro del Derecho Público, no es menos que también interactúa con otras disciplinas en aras del interés general; como apuntan en doctrina – pudiendo mencionar a Ana Cristina Núnez Machado o José Ignacio Hernández – no se desprende del Texto Fundamental de 1999, que el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado sea solamente de Derecho Público.
José Ignacio Hernández en su trabajo “Actividad Consultiva de la Administración y Responsabilidad Patrimonial nos aporta:
“… el sistema constitucional venezolano de responsabilidad administrativa, se inspira en el principio de globalidad, desde que la responsabilidad se consagra en base a los daños y perjuicios ocasionados por la actividad administrativa, sin distinguir el Texto Constitucional la forma de manifestación de esa actividad: actos, hechos, omisiones y contratos. Tampoco califica el constituyente, si esa actividad administrativa ha de ser lícita o ilícita…” (Subrayado mío).
“…según nuestro régimen constitucional, la Responsabilidad Patrimonial de la Administración está fundada - con prescindencia de la causa - en una sola idea: la lesión antijurídica, frente a la integralidad patrimonial del ciudadano; siendo tal integralidad más o menos sensible, según la relación jurídica-subjetiva que el ciudadano tenga con la Administración, todo ello teniendo en cuenta el interés general que persigue la actividad administrativa…” (Subrayado mío).
En otra de sus obras denominada “Reflexiones críticas sobre las bases constitucionales de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración en Venezuela” nos va insertando en cómo entender las normas constitucionales sobre esta materia; hace recordar el origen de los artículos que perfilan la responsabilidad, remitiéndonos a la Ley de Expropiación Forzosa española de 1954.
Que el estado venezolano es responsable, lo cual se encuentra en varias disposiciones constitucionales, resaltando – a los fines de estas líneas:
“… el Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública…”
La doctrina ha coincidido que la interpretación de esto no puede ser jamás literal, porque desvirtuaría la intención del Constituyente, porque existen – por ejemplo – responsabilidad derivada por la actividad legislativa o judicial y no solamente las que se ocasionen por el ejecutivo en todas sus vertientes, de acuerdo con la distribución del Poder Público.
Lejos de lo que pudiera pensarse, el municipio en Venezuela forma parte del Estado, siendo calificado por la Constitución de 1999, como la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley.
No se trata de una mera parcela de poder político o demarcación administrativa, sino que abarca gran cúmulo de competencias, siendo un buen número de ellas del tipo concurrentes, es decir, comparte rol estelar con los otros niveles del Poder Público, como se observa en materias varias: ambiente, policía, cultura, educación, salud, tránsito y circulación, entre otras.
El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), aplicable también al ámbito local, establece:
“… La actividad de la Administración Pública se desarrollará con base en los principios de economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación, honestidad, accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia, buena fe, paralelismo de la forma y responsabilidad, con sometimiento pleno a la ley y con supresión de las formalidades no esenciales.” (Subrayado mío).
Esto ya permite ir sacando como premisa que la Administración responderá por cualquier daño que ocasione con presidencia de la culpa, como se maneja en Derecho Civil, tomando en cuenta que su uso no implica – forzosamente – violentar las normas constitucionales, dado que lo acotado por la Constitución de 1999, no ordena ningún régimen para su tratamiento como tampoco lo proscribe; en pocas palabras, al sentar las bases en ésta, cualquier decisión que se tome en sede administrativa o judicial, no deberá apartarse del cauce constitucional, pues se tiene que ceñir a ella.
Ahondando en este punto, el mismo articulado constitucional consagra para la jurisdicción contencioso administrativa:
“… son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.” (Subrayado mío).
La doctrina en Derecho Administrativo nos aporta aquello de los poderes del juez en lo contencioso administrativo, lo que recogen tanto la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) como la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2026), en aras de restablecer el buen orden.
En otra oportunidad se abordarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
