Municipio y Responsabilidad Patrimonial III

MUNICIPIO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL III

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Al leer la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se aprecia lo referente con la responsabilidad patrimonial del Estado, considerándose como una obligación directa de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que esa lesión sea imputable al funcionamiento  normal o anormal de los servicios públicos y por cualesquiera de sus actividades públicas

·        
       Administrativas.

·         Judiciales.

·         Legislativas.

·         Ciudadanas. 

·         Electorales.

·         De los entes o incluso de

·         Personas privadas en ejercicio de tales funciones.

Continuando con lo relacionado al ámbito local corresponde el turno a la derivada por hecho lícito o conforme a la ley como se conoce en Derecho Constitucional, Procesal y Administrativo.

Puede resultar extraño a primera vista que se origine un daño derivado de la aplicación de la ley, cuando ésta tiene como finalidad proteger a los ciudadanos y garantizar la igualdad de derechos frente a la actuación de entidades públicas como otros particulares.

Esta responsabilidad consiste – en palabras de Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela - en saber si el Estado está obligado a reparar los daños causados por la aplicación de las leyes.

Con vista de lo enunciado en el primer párrafo de estas líneas se establece la posibilidad de su exigencia cuando ocurra algún hecho dañoso, conforme la Carta Magna y la legislación.

Ahora bien, no siempre la historia reseña el reconocimiento de una situación de esta naturaleza, ya que hubo épocas – casi universalmente - en que se negaba toda posibilidad que el Estado reconociera la responsabilidad por actos legislativos, basado en

·         La soberanía es irresponsable, partiendo que reside en el Poder Legislativo por lo cual los actos legislativos no pueden engendrar ninguna responsabilidad.

·          Que, por definición, la actividad prohibida por la ley es una actividad perjudicial, injusta o, al menos, contraria a derecho.

·         Que en vista del alcance general de las leyes no pueden causar sino daños comunes a todos los individuos a quienes concierne, constituyendo cargas públicas generales.   

Enrique Sayagués Laso en su libro “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I,  Editorial Martin Bianchi Altuna Maldonado, Montevideo, Uruguay, 1986; lo resume así:

·         
      La ley – dícese – es un acto de soberanía y lo propio de la soberanía es imponerse a todos, sin que pueda reclamarse ninguna compensación.

·         Las leyes nuevas modifican o extinguen derechos que las leyes anteriores reconocían; pero no violan ningún derecho preexistente, porque tales derechos han dejado de existir o de ser como eran desde el mismo momento en que la ley nueva los ha extinguido o modificado.

·         La ley es una norma general que no ataca situaciones jurídicas de personas determinadas; se aplica genéricamente y beneficia o perjudica a todos por igual. Nadie tiene el derecho adquirido al mantenimiento de un orden jurídico dado.

·         Reconocer el derecho a indemnización supondría paralizar la evolución legislativa, por la enorme cuantía de las sumas que habrían de abonarse. El progreso social no puede detenerse a causa de los intereses individuales.

·       Ningún juez tiene facultad para sustituir al legislador y acordar indemnizaciones que la ley no autorizó; los jueces deben fallar conforme a las leyes.

Las leyes en el ámbito municipal se denominan Ordenanzas, definidas por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.

Ahora bien este planteamiento de la irresponsabilidad estatal legislativa ha sido superado ampliamente a todo nivel, incluso con larga data en Venezuela, tal y como se reflejó supra, porque

·       
           La soberanía reside en el pueblo.

·   El Poder Legislativo, como cualquier otro, se debe a la Constitución y se encuentran en la impostergable obligación o deber de cumplir y hacer cumplir el Texto Fundamental.

·       El hecho que la ley (Ordenanzas) sea de aplicación general y concebida de forma abstracta, resulta indudable que la situación frente a la norma puede afectar en mayor o menor medida a la población por razones de diversa índole.

·         El progreso de una sociedad no puede descansar en un perjuicio injusto en cabeza de un sector de la población beneficiando a otro.

·         Los jueces no pueden dejar de sentenciar – como dice el Código de Procedimiento Civil (1990) - so pretexto de silencio, contradicción o deficiencia de la ley, de oscuridad o de ambigüedad en sus términos y, asimismo, el que retardare legalmente dictar alguna providencia, puede incurrir en denegación de justicia.

·       También se cuenta con la equidad, conciliación y otros medios para la resolución de conflictos cuando la ley lo permita,

·         Desde hace muchos años se incorporaron al ordenamiento el control concentrado a cargo del Máximo Tribunal y el difuso ejercido por todos los jueces.

·         No hay acto excluido del control a cargo del Poder Judicial para la declaratoria de inconstitucionalidad e ilegalidad.

Partiendo del principio general de rango constitucional de la responsabilidad patrimonial sobre el  funcionamiento  normal o anormal de los servicios públicos y por cualquiera de sus actividades públicas, los estudiosos del Derecho Administrativo lo han estudiado desde la perspectiva del derecho de propiedad por constituir una materia en la que el nivel municipal – sujeto y objeto de esta publicación - posee competencias, como es el urbanismo o la tributación, constituyendo objeto de regulaciones legislativas.

En materia urbanística, a título de referencia, se pueden producir hechos generadores de responsabilidad patrimonial, tales como:

• Demoliciones injustificadas.
• Informaciones erradas y promesas no cumplidas.
• Revocatorias y suspensiones.

Si se analiza la legislación sobre ordenación territorial, planificación pública, ambiente y ordenación urbanística, entre otras, se observa que incluyen limitaciones – constituyendo un ejemplo práctico para el estudio del tema – consistentes en contribuciones, restricciones y prohibiciones; para el caso de los municipios deben estar previstas por las ordenanzas, como aquellas que regulan el uso de la tierra urbana y sus alrededores, teniendo como tope no constituir un sacrificio intolerable, lo que daría pie a exigir la correspondiente indemnización.

Un ejemplo claro se ha encontrado en ordenanzas rezonificatorias – según narra la jurisprudencia – donde se han producido ablaciones patrimoniales, desconociéndose los derechos de los propietarios.

Otro caso es de las llamadas afectaciones eternas en materia expropiatoria, debiendo dejarse claro que esta potestad tiene como finalidad la adquisición forzosa de bienes con fines de utilidad pública o social, puesto que suprime al particular el ejercicio de su derecho de propiedad, por lo que se impone que se determinen manteniendo la obligación de desarrollar la garantía del derecho de propiedad de rango constitucional.  

La jurisprudencia ha venido reconociendo indemnizaciones más allá de los supuestos expropiatorios, dado que la indemnización producto de la desnaturalización del derecho de propiedad, sus atributos o funcionalidad configura una categoría de responsabilidad patrimonial por actuaciones conforme a la ley (ordenanzas) siguiendo el modelo constitucional.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “De los Poderes Públicos”, “Competencias municipales”, “Medios de gestión municipal”, “Municipio y participación ciudadana”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “De la Hacienda Municipal”, “Municipios y otras Entidades Locales”, “El Alcalde”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Concejo Municipal”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “La Contraloría Metropolitana”, “El Distrito del Alto Apure”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Mobiliario Urbano”, “Los Espacios Públicos”, “El Presupuesto Participativo”, “El Territorio Insular Miranda”, “Gravabilidad del ISAE en casos de indemnización por daños”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “La Autogestión y Cogestión en el ámbito municipal”, “La Contraloría Municipal”, “La Contraloría Social”, “La Policía Administrativa”, “La Sindicatura Municipal”, “Los Concejales”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Expropiación”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y Marca Territorial”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio, Obras y Vías Públicas”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.   

Municipio y Responsabilidad Patrimonial II

MUNICIPIO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Partiendo de los lineamientos dados por la Constitución de la República (CRBV, 1999) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) sobre la responsabilidad patrimonial, corresponde el análisis de la extracontractual derivada por hecho ilícito.

A lo largo de nuestra existencia nos desenvolvemos en entornos donde realizamos contratos – como se observó en la anterior entrega – con sus consecuencias, como también lo hacemos frente a obligaciones que toda persona debe observar en comunidad o conductas establecidas expresamente por el ordenamiento.

El municipio no es la excepción.

Siguiendo a Eloy Maduro Luyando en su obra  “Curso de Obligaciones Derecho Civil III”, Fondo Editorial Luis Sanojo, Colección Grandes Juristas, Maracaibo, Venezuela, 1981; se trata de deberes jurídicos que deben ser observados y cumplidos por todo sujeto de derecho.

Cuando se produce un incumplimiento de estos puede ocurrir un daño lo que origina su reparación por parte de quien lo comete denominándose como agente en perjuicio de otro sujeto, a quien se le adjudica el nombre de víctima, bien sea por la violación, inejecución o incumplimiento.

La conducta dañosa se llama hecho ilícito. Definirlo ha sido uno de los aspectos más controversiales para la doctrina.

Sin embargo, cuando un sujeto de Derecho Público o Privado causa un daño a otro – que puede ser público o privado – sin que se derive de una obligación contractual - como sería el caso de una venta o arrendamiento, por ejemplo – se está en presencia de un hecho ilícito.

Como características del hecho ilícito señala el mencionado autor:

·          

•       El hecho que lo genera consiste en un acto voluntario y culposo por parte del agente. 
•     Se origina por el incumplimiento o inejecución de una conducta preexistente que el legislador no la especifica expresamente, pero la presupone en todo sujeto de derecho y la sanciona con la obligación de reparar.
•          El incumplimiento culposo de la conducta preexistente referida debe causar un daño.
•          El incumplimiento culposo de la conducta preexistente debe ser ilícito. 

La responsabilidad patrimonial extracontractual por hecho ilícito tiene su fundamentación legal en el Código Civil Venezolano (1982), cuando señala:

“El que con intención, o por negligencia o por impericia, ha causado un daño a otro está obligado a repararlo.

Debe igualmente reparación quien haya causado un daño a otro excediendo en el ejercicio de su derecho los límites fijados por la buena fe o por el objeto en vista del cual le ha sido conferido ese derecho.”

Héctor Turuhpial en su obra “La Responsabilidad Extracontractual del Estado por actuaciones conforme a la ley”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1994; opina que - en cuanto al reconocimiento de la responsabilidad extracontractual por hecho ilícito - la jurisprudencia se inclina por señalar que aquélla se rige por los presupuestos y principios consagrados por el Código Civil (1982) en los casos de una falta de servicio, omisión, negligencia o riesgo objetivo dentro del marco constitucional.

Cuando se estudia la responsabilidad se clasifica en ordinaria por hecho propio y especial o compleja.

La primera de ellas es de carácter personal, lo que significa que el agente queda obligado a reparar el daño.

En la segunda, el civilmente responsable no lo hace directa o personalmente a la víctima, sino por aquellos causados por persona o cosas por las que el legislador lo considera responsable y le impone la obligación de reparar.

El Código Civil Venezolano (1982) consagra las siguientes:

·         

• La del padre, madre y tutor por el hecho ilícito en que incurran los niños y adolescente que habitan con ellos.
• La del preceptor y el artesano por el daño causado por sus alumnos y aprendices, mientras estén bajo su vigilancia.
• La del dueño, principal o directores por el daño causado por sus sirvientes o dependientes en el ejercicio de las funciones propias del empleo.
• La del dueño o guardián de un animal por el daño causado por éste.
• La del guardián de una cosa por el daño causado por éste.
• La del dueño de un edificio o de otra construcción arraigada al suelo, por los daños provenientes de la ruina.

Si el hecho ilícito es atribuible a varias personas quedan obligadas solidariamente para la reparación, lo que se extiende tanto en lo material como en lo moral. Es oportuno mencionar que el Juez resolverá en su sentencia lo conducente – lo cual es de su soberana apreciación – cuando lo acuerde o no.

Una obras que ayudan a resolver dudas es la de José Melich Orsini denominada “Responsabilidades Civiles Extracontractuales”, Editorial Schnell C.A., Caracas, Venezuela, 1981, con una perspectiva de Derecho Civil; mientras que Luis Ortiz Álvarez en su libro “La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1995; lo hace con una concepción de Derecho Público.

Se recomienda consultar la jurisprudencia, especialmente del Máximo Tribunal, dado el hecho de los criterios sobre esta materia, especialmente en sentido negativo por motivos presupuestarios o de planificación pública.

Como legislación a título de complemento es pertinente leer la Ley Orgánica para las Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (LOPCYMAT, 2005), por cuanto regula supuestos vinculados con indemnizaciones derivadas del hecho laboral, de las cuales no está exento el Municipio, bien sea en lo central como descentralizado.

Otras materias dignas de estudio son la de transporte y tránsito terrestre; al respecto puede consultar la Ley de Transporte Terrestre (2008).

La práctica forense enseña que la mayoría de las reclamaciones suelen ser en casos donde la entidad pública funge como guardián, por estar estrechamente vinculada con servicios públicos, al igual de las derivadas por los trabajadores (obreros, contratados) y funcionarios públicos.

Suele confundirse entre un hecho ilícito con las obligaciones con cláusula penal y las de carácter penal (delito).

Las dos primeras corresponden con el ámbito civil (Derecho Privado) mientras que, la última, con la rama del Derecho Público que se ocupa de estudiar las sanciones como castigo por la responsabilidad delictual que puede implicar privación de libertad y posee regulaciones propias; ejemplos: el Código Penal Venezolano (2005) y el Código Orgánico Procesal Penal (COPP, 2012), entre otros.

En palabras del maestro Maduro Luyando (Ob. Cit.) la denominación implica una semejanza entre el hecho ilícito y el delito (penal) por ser violaciones del ordenamiento jurídico.

La que contiene una cláusula penal – siguiendo al Código Civil Venezolano (1982)- se refiere cuando el deudor, para asegurar el cumplimiento de una obligación, se compromete a dar o hacer alguna cosa para el caso de inejecución o retardo en el cumplimiento; se suele encontrar en contratos donde se promete la entrega de bienes en un término fijado, como el arrendamiento o la venta, lo que tampoco debe confundirse con garantías como la fianza, aval, hipoteca, ni con el préstamo a interés por aquello de los intereses, ya que tienen sus regulaciones propias.

Continúa explicando el Maestro de las Obligaciones en su libro acerca de las diferencias entre el hecho ilícito y el delito; se pueden observar en cuanto a su

• Naturaleza.      
•  Efectos.
•  Existencia.
• Apreciación de la culpa.
• Régimen de responsabilidad.
• Tipificación.
•  Prescripción.
•  Jurisdicción.
•  Renuncia.
•  Efectos de la cosa juzgada.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “De los Poderes Públicos”, “Competencias municipales”, “Medios de gestión municipal”, “Municipio y participación ciudadana”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “De la Hacienda Municipal”, “Municipios y otras Entidades Locales”, “El Alcalde”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Concejo Municipal”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “La Contraloría Metropolitana”, “El Distrito del Alto Apure”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Mobiliario Urbano”, “Los Espacios Públicos”, “El Presupuesto Participativo”, “El Territorio Insular Miranda”, “Gravabilidad del ISAE en casos de indemnización por daños”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “La Autogestión y Cogestión en el ámbito municipal”, “La Contraloría Municipal”, “La Contraloría Social”, “La Policía Administrativa”, “La Sindicatura Municipal”, “Los Concejales”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Expropiación”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y Marca Territorial”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio, Obras y Vías Públicas”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

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Municipio y Responsabilidad Patrimonial I

MUNICIPIO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) consagra la responsabilidad patrimonial por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública.

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) establece que

·  

•        el Municipio responderá patrimonialmente por los daños que cause         
•           con ocasión del funcionamiento de sus servicios por acción, falta u omisión
•           quedando a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y   
•        el derecho de aquél de actuar contra éste de conformidad con el ordenamiento jurídico.

      En materia de responsabilidad patrimonial se debe distinguir la correspondiente con lo contractual y la extracontractual. A su vez,  ésta se divide en:

·          

•         por hecho ilícito 
•         por hecho lícito o conforme a la ley.

Como se infiere de la primera es aquella derivada – siguiendo la definición del Código Civil Venezolano (1982) – por una convención entre dos o más personas para constituir, reglar, transmitir, modificar o extinguir entre ellas un vínculo jurídico.

En cuanto a los contratos del sector público resulta inevitable abordar dos aspectos; el primero se refiere a los llamados contratos administrativos y, el segundo, los contratos de derecho común.

Aquí uno o ambos deben ser una entidad pública local, a los efectos de estas líneas, con la finalidad de ubicar al municipio como sujeto capaz de derechos y obligaciones patrimoniales lo que es una consecuencia de los conceptos de autonomía y personalidad jurídica.

Al igual que en materia civil, las contrataciones del municipio deben reflejar la existencia de una obligación con consentimiento, objeto y causa.

Ello significa que el ámbito local, tanto en lo central como descentralizado, debe cumplir con los requisitos mínimos para todo contrato de naturaleza civil – sin perjuicio de los mecanismos de control – debiendo también cumplir con las exigencias legales propios de regulaciones en materias públicas, como las previstas por el

•    Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del             sector público (LOAFSP, 2015)
•     Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014)
•    Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014).
•    Ley Orgánica de la Contraloría General de la Repúblic (2010), entre otros.

A mayor abundamiento sobre las obligaciones y contratos se puede consultar a los maestros Eloy Maduro Luyando en su célebre obra “Curso de Obligaciones Derecho Civil III”, Fondo Editorial Luis Sanojo, Colección Grandes Juristas, Maracaibo, Venezuela, 1981; y a José Luis Aguilar Gorrondona con su conocido “Contratos y Garantías (Derecho Civil IV), Ediciones Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela. 

Los contratos administrativos, según Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; son acuerdos de voluntades creadores de situaciones jurídicas.

Comparte con otros autores el criterio que son una fuente creadora de obligaciones pero que, no siempre, el régimen legal de los contratos del sector público, coincide con las disposiciones del Código Civil.

Señala el maestro Lares que los contratos que celebra la administración se dividen en dos grandes categorías:

·          

•        contratos de derecho común 
•          contratos administrativos.

Los de derecho común son idénticos a los que celebran los particulares entre sí. Ejemplos de ello son la compra o arrendamiento de un vehículo o un inmueble sin hacer uso de la potestad expropiatoria, pues ésta se corresponde con otros parámetros normativos y de procedimiento.

Por su parte, los contratos administrativos integran un tipo especial ya que persiguen fines de naturaleza pública, como es el caso de las concesiones de servicio público, pudiendo mencionarse el transporte público urbano o un cementerio.

Allan Brewer Carías en “Nuevas consideraciones sobre el régimen jurídico de los contratos del Estado en Venezuela” contenida en su obra “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007; hace la precisión que los contratos del Estado, contratos estatales o contratos públicos son todos aquellos en los cuales una de las partes (o ambas) es una persona jurídica estatal, sea de carácter territorial (República, estados o municipios) o no (institutos públicos o autónomos, empresas del Estado).

Adicionalmente - dice el profesor Brewer (Ob. Cit.)-  que han sido clasificados por la CRBV como contratos de interés público y en algunas leyes como contratos administrativos.

Tienen como característica primordial que

·         

•         los contratantes no se encuentran en una posición igualitaria, ya que
•         uno (municipio) representa el interés general y
•            el otro (contratista) es el interés privado;

          

           La entidad pública goza de una serie de prerrogativas, como la potestad unilateral de modificación lo que se conoce como el ius variandi, pero ello no significa que la entidad pública pueda cambiar de tal forma el contrato que modifique el objeto, implicando también para el particular el derecho a replantear el instrumento que los vincula.

Como referencia se puede consultar las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, publicadas mediante Decreto 1821 (Ejecutivo Nacional) de fecha 30 de agosto de 1991, hoy derogadas.

Al respecto Ana Cristina Núñez Machado lo expone en “El ejercicio del ius variandi en los contratos de concesión de servicio público: potestad limitada de la Administración” contenido en la obra colectiva “Ensayos Jurídicos en celebración de los 90 años del Escritorio Tinoco, Travieso, Planchart & Núñez”, Vadell Hermanos Editores C.A., Caracas, Venezuela, 2004.

Plantea esta autora un problema recurrente a la hora de celebrar contratos concesorios, ya que se encuentra el funcionario a cargo del control (Concejo Municipal, Contraloría Municipal), con el hecho de pretender evadir la Administración el proceso de contratación pública por el uso de esta prerrogativa, con solamente variar algunas cláusulas del contrato primario, cambiando su objeto o nuevas prestaciones bajo el argumento de continuar en la relación con el contratista.

Esto implica la nulidad absoluta por violación de normas legales y acarrea responsabilidad de acuerdo con los sistemas que la regulan: civil, penal, administrativa, disciplinaria y gremial.

Sobre los contratos administrativos es oportuno mencionar la interpretación que de ellos hiciera la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2.241 de fecha 03 de septiembre de 2000 cuando expresó -  con criterio vinculante - que

·       

•        solamente se deben considerar como contratos de interés público los suscritos por la           República, Estados y Municipios, excluyendo a los entes
•            por cuanto requieren autorización parlamentaria previa y por escrito
•             de acuerdo con la materia que traten.

Actualmente, la noción de contratos administrativos ha perdido la notoriedad de tiempos pasados, no porque dejaran de hacerse ya que continúan, sino por otro tipo de consideraciones, aunque la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) contempla como una competencia de ésta, conocer las pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad contractual de los órganos que ejercen el Poder Público. 

Igualmente, conoce de las demandas que ejerzan – o las que contra ellas se intenten – la República, los estados, municipios,  institutos autónomos o públicos, empresas y otros entes donde tengan participación decisiva.

Para Héctor Turuhpial Cariello en su obra “La Responsabilidad Extracontractual del Estado por actuaciones conforme a la ley”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1994; la responsabilidad patrimonial contractual se rige por los mismos principios indemnizatorios que el Código Civil; se responde por el incumplimiento de obligaciones, el retardo en su ejecución o el cumplimiento inexacto, así como por los daños y perjuicios derivados directamente de su incumplimiento.

También – expone Turuhpial en su libro – se debe cumplir por parte de la Administración con el pago del precio que corresponde al cocontratante en el lugar, tiempo, forma y condiciones convenidas, siendo responsable por los daños y perjuicios causados por las obligaciones asumidas, siendo extensiva a los contratos de concesión donde – generalmente – existen las llamadas clausulas exorbitantes.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “De los Poderes Públicos”, “Competencias municipales”, “Medios de gestión municipal”, “Municipio y participación ciudadana”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “De la Hacienda Municipal”, “Municipios y otras Entidades Locales”, “El Alcalde”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Concejo Municipal”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “La Contraloría Metropolitana”, “El Distrito del Alto Apure”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Mobiliario Urbano”, “Los Espacios Públicos”, “El Presupuesto Participativo”, “El Territorio Insular Miranda”, “Gravabilidad del ISAE en casos de indemnización por daños”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “La Autogestión y Cogestión en el ámbito municipal”, “La Contraloría Municipal”, “La Contraloría Social”, “La Policía Administrativa”, “La Sindicatura Municipal”, “Los Concejales”, “Las Instancias de Atención Ciudadana”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Expropiación”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y Marca Territorial”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio, Obras y Vías Públicas”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

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Municipo y Expropiación III

MUNICIPIO Y EXPROPIACION III

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@cantv.net

Dentro de la secuela de trámites del procedimiento expropiatorio existe una etapa importante, ya que es sobre la cual se calculará la indemnización; la entidad expropiante deberá – en todo caso – conformar una Comisión de Avalúos, integrada por tres miembros quienes reciben el nombre de peritos, de los cuales uno va por la expropiante; uno por el propietario o expropiado y, un tercero, nombrado de común acuerdo entre los anteriores.

Una vez declarada la utilidad pública por el Poder Legislativo (Concejos Municipales) y dictado el decreto de afectación por el Ejecutivo (Alcalde) se procederá a llevar el trámite por la vía del arreglo amigable, para lo cual se hará un llamamiento a todas aquellas personas naturales o jurídicas, mediante notificación escrita publicada por la prensa, una sola vez, a través de un diario de de los de mayor circulación nacional y en alguno de la localidad donde se encuentre el bien, para que dentro de los treinta (30) días continuos siguientes a partir de la publicación, concurran ante la entidad expropiante.

Es pertinente destacar que, de no acudir persona interesada o no se exprese la aceptación, culmina la fase previa de arreglo amigable y quedará en libertad la autoridad pública para acudir ante la vía judicial. La manifestación del avalúo hecho por la Administración se le notificará por escrito durante esta etapa previa a la tribunalicia.

De tener necesidad de ventilar el procedimiento ante el Juez, se hará por escrito debiendo llenar los requisitos exigidos por la ley para toda demanda que se presente, debiendo acompañar los recaudos concernientes con la propiedad sobre el bien a expropiar (documento de propiedad, certificación de gravamen expedida por el Registro Inmobiliario, solvencia de impuesto sobre sucesiones, entre otros); aun cuando la Ley de Expropiación no lo indique, debe la autoridad municipal hacer valer su privilegio fiscal al período de tiempo no prescrito que antecede a la expropiación, ya que debe recaudar las cantidades pendientes, como lo haría cualquier administración tributaria, dado que decaerá posteriormente con las obras. Las Ordenanzas de Impuestos sobre Inmuebles Urbanos suelen contemplar esta situación dentro del elenco de dispensas de pago del tributo.

La autoridad judicial que conozca del juicio ordenará la publicación por edicto para emplazar a los propietarios, poseedores, arrendatarios, acreedores y, en general, a todo aquel que tenga un derecho sobre el bien a expropiar. Asimismo, se ordenará publicar por la prensa la solicitud de expropiación, la certificación de gravámenes y el auto de emplazamiento, en un diario de los de mayor circulación nacional y en alguno de la localidad donde esté el bien a expropiar, durante un mes a razón de tres veces por semana con un intervalo entre una y otra publicación de diez días.

Vencida la fase de emplazamiento, comparecerán ante el Tribunal por sí o mediante apoderado constituido al efecto dentro de los diez días siguientes a la última publicación; se le nombrará defensor de oficio a quien no acuda al Juzgado, quien deberá tomar juramento.

Hecha la citación se contestará en el tercer día de despacho (día hábil de actuación del Tribunal con atención al público) siguiente al vencimiento de los diez días a que se contrae el párrafo anterior. Si se formula oposición se abrirá la causa a pruebas durante quince (15) días, para la promoción, admisión y evacuación de las probanzas.

Para plantear oposición se deberá fundamentar en violaciones expresas de ley, defecto en el tipo de expropiación, es decir, si debe ser total por aquello de la inutilidad del bien si se hiciere parcial o lo haría impropio para el uso a que está destinado.

Concluida la etapa probatoria se iniciará la relación de la causa, que no es otra cosa que la preparación del Juez para dictar el fallo, para luego pasar a los informes (último acto alegatorio de las partes) y de allí a la sentencia.

Quedando firme la decisión se procederá con el avenimiento, lo cual toman como referencia el valor establecido inicialmente por la Comisión de Avalúo que se mencionó al inicio de este artículo. De no llegar a acuerdo, se efectúa el justiprecio del bien con miras al pago del valor fijado, lo cual es anterior a la ocupación definitiva, mediante la consignación de la suma ante el Tribunal de la Causa.

Por cuanto no basta con la fijación del pago ni su consignación, debe ordenarse la inscripción de un ejemplar en copia certificada del fallo ante el Registro Inmobiliario. Al respecto hay una sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 15 de noviembre de 2000 que toca el punto.

Debo dejar sentado que no se agotan en esta secuencia de tres artículos todos los elementos que se manejan en una expropiación, ya que es complejo su tratamiento aun para los abogados especializados en el área, por cuanto apareja simultáneamente varias ramas jurídicas, tales como: Derecho Constitucional, Derecho Civil, (Contratos, Garantías, Sucesiones, Personas, entre otras) Derecho Administrativo, Derecho Tributario, Derecho Financiero, Derecho Procesal, entre otras.

La idea es llamar la atención de la importancia y utilidad para la gestión local.

Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos sobre Organización y Gestión Municipal, Municipio y Servicios Públicos, Modos de Gestión Municipal, De la Hacienda Pública, Municipio y Presupuesto, Competencias Municipales, Bienes Municipales, Municipio y Urbanismo; de este Autor publicados en eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, (Blog en Google), www.tecnoiuris.com; donde podrá obtener información conexa con lo aquí tratado.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el Tema.

Municipio y Expropiación II

MUNICIPIO Y EXPROPIACIÓN II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@cantv.net

El Estado puede ejercer la potestad expropiatoria a través de los niveles territoriales de poder público: nacional, estadal o municipal. Sin embargo, es posible extenderla a los entes, por ejemplo, empresas del estado, como es el caso de la C.A. Metro de Caracas, la cual ha venido construyendo las obras para cada una de las líneas de servicio que hacen realidad la movilización masiva y diaria de personas por toda la ciudad capital.

Ahora bien, el hecho que sea ejercida no significa que el particular queda desvalido ante ella. Existen derechos de los sujetos objeto de la expropiación que tampoco pueden ser relajados por la entidad pública.

La doctrina los ha venido denominando como garantías. Por ejemplo, Allan Brewer Carías (2002) en su obra denominada “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social” (Ley comentada en coautoría con Dolores Aguerrevere, Caterina Balasso y Gustavo Linares Benzo) menciona las siguientes:

1.- Jurídica. La legislación regula no solamente los procedimientos con ocasión para la adquisición del bien del particular, sino también existen otros controles para el cabal ejercicio de la potestad expropiatoria, como ejemplo está el poder contralor, en cuanto a la eficiencia en la aplicación del gasto.

Otro tipo es la intervención de la jurisdicción contenciosa administrativa, porque se puede accionar contra un decreto que no reúna los extremos de ley: causa, competencia, entre otros.

2.- Patrimonial. Si bien la expropiación implica una transferencia de la esfera patrimonial del particular hacia la de la entidad pública, no es menos cierto que es de carácter onerosa, es decir, media el pago de una justa indemnización.

Ello significa que no puede haber un empobrecimiento del particular en beneficio del Estado, el cual está en la obligación de efectuarla con corte actualizado. La jurisprudencia refleja casos donde se ha compensado por el transcurso del tiempo en el pago de la indemnización y obliga a la entidad pública a cancelar sumas de dinero compensatorias al expropiado como parte de aquélla.

3.- Devolución. Nace en cabeza del particular un derecho de recobrar el bien si se varía la afectación inicial o se agota la vigencia del plan respectivo, como está previsto por la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio; ello le impide a la entidad expropiante apartarse del ámbito singular que conforme a la Ley aparece concretado con el decreto de expropiación y que envuelve un acto de reconocimiento singular de la operación.

Resulta curioso el hecho que en una expropiación pueden intervenir casi todos los poderes públicos.

Por ejemplo, al Ejecutivo, dictar el decreto de afectación, que determina lo que se va a expropiar, obra, tiempo de realización, presupuesto, planes, proyectos, entre otros elementos.

El Legislativo, la declaratoria de utilidad pública o el interés social a través de un texto de rango legal, al punto que no podría el Ejecutivo dictar su decreto sin la declaratoria previa por la actividad normativa del legislativo.

El Judicial, porque controla la legalidad o constitucionalidad frente a una lesión de los derechos del particular.

El Ciudadano, porque se pueden determinar responsabilidades delictuales a través de una investigación, como corresponde al Ministerio Público; si se aplicó o no el gasto con eficiencia, que es el caso de la Contraloría General de la República y, por último, exigir el restablecimiento de derechos humanos de los particulares, lo que estaría a cargo de la Defensoría del Pueblo.

Trasladando esto al nivel municipal, para llevar a cabo una obra de utilidad pública debe emitirse el decreto de expropiación por el Alcalde (dentro de la administración central), pues es quien tiene la función administrativa o ejecutiva, como establece la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, contando con la correspondiente disponibilidad presupuestaria; eso es lo que se denomina como decreto de afectación.

Al Concejo Municipal, además del control parlamentario sobre el Ejecutivo, dictar las ordenanzas u otros actos que fueren menester, donde se refleje la declaratoria de utilidad pública.

Sin embargo, la Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social contiene un elenco de asuntos objeto de la declaratoria de utilidad pública previa que le permite al órgano legislativo hacerlo sin mayor complicación. Por su parte, a la Contraloría Municipal, ejercer el papel de control financiero de la entidad, pues ha de ser con recursos del municipio como se construirá la obra y formará parte del patrimonio local.

Resulta oportuno que la legislación no señala norma alguna al respecto sobre la posibilidad de ejercerla, en el poder municipal, por parte de los entes; sin embargo, aplicando las normas nacionales sería posible como ha quedado anotado.

Es importante que las obras y servicios deben estar enmarcadas dentro de las competencias correspondientes al Municipio, por lo que se tratará de aquellas denominadas propias, concurrentes, delegadas y descentralizadas, como señala la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

En el ámbito municipal la expropiación viene a constituirse en un gran aliado para emprender obras y servicios en pro de la comunidad, ya que hace posible la adquisición de los inmuebles donde tendrán asiento.

Por ejemplo, si se requiere un terminal de pasajeros para el transporte urbano o un cementerio, mediante el procedimiento expropiatorio, es algo que puede materializarse en el tiempo porque el municipio tendrá la sede en propiedad para cada caso sin necesidad de acudir al arrendamiento u otro tipo de contrato, lo que implica ahorros a largo plazo y un activo productivo.

Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos sobre Organización y Gestión Municipal, Municipio y Servicios Públicos, Modos de Gestión Municipal, De la Hacienda Pública, Municipio y Presupuesto, Competencias Municipales, Bienes Municipales, Municipio y Urbanismo; de este Autor publicados en eduardolarasalazarabogado.blogspot.com, (Blog en Google), http://www.tecnoiuris.com/; donde podrá obtener información conexa con lo aquí tratado.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el Tema.

Municipio y Expropiación I

MUNICIPIO Y EXPROPIACIÓN I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@cantv.net

La expropiación es una institución del Derecho Público por medio del cual puede el Estado realizar obras en beneficio de la comunidad. Constituye una limitación al derecho de propiedad. Consiste en la transmisión forzosa del patrimonio del particular hacia el de la entidad pública.

Se dice que es forzosa porque no puede anteponerse el bienestar individual sobre el colectivo, ya que no media el consentimiento del afectado como ocurre con la venta, aun cuando existe el pago de una suma de dinero por la operación, lo que se denomina justa indemnización.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela regula esta figura jurídica, al incluirla dentro del elenco de los derechos económicos, estrechamente vinculado con el de propiedad, ya que expresamente señala que “… (s)e garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.

Como se desprende del párrafo anterior solamente es expropiable la esfera patrimonial de los particulares, es decir, no puede ser objeto de esa limitante de la propiedad lo atinente a los derechos personales, siendo característicos los derivados de las relaciones personales o familiares; por ejemplo: no se puede acordar sobre el ser nieto o hijo de una persona, menos aun amigo o vecino de ésta.

Otra observación es que el Estado no se expropia a sí mismo, por lo que solamente se hace con el patrimonio de los privados o particulares, bien sea personas naturales o jurídicas.

La expropiación y la seguridad jurídica van tomadas de la mano ya que inciden e impactan directamente sobre el campo de las inversiones, tanto nacional como extranjera; el trabajo; el ambiente; la salud; el turismo; el urbanismo; la tributación; las finanzas públicas, entre otras áreas.

Se maneja bajo los parámetros del derecho público, lo que apareja la noción de orden público, es decir, no habría la posibilidad de relajar las normas por convenios particulares, como lo define el Código Civil Venezolano.

El concepto de utilidad pública lo establece la Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social (2002), como las obras que “… tengan por objeto directo proporcionar a la República, a uno o más Estados o Territorios, a uno o más municipios, cualesquiera usos o mejoras que procuren el beneficio común, bien sean ejecutadas por cuenta de la República, de los Estados, del Distrito Capital, de los Municipios, Institutos Autónomos, particulares o empresas debidamente autorizadas”.

Esto nos indica quiénes pueden hacerlas.

Solamente podrá llevarse a cabo una expropiación de bienes de cualquier naturaleza mediante el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1.- Disposición formal que declare la utilidad pública.

2.- Declaración de que su ejecución exige indispensablemente la transferencia total o parcial de la propiedad o derecho.

3.- Justiprecio del bien objeto de la expropiación.

4.- Pago oportuno y en dinero efectivo de justa indemnización.

Nótese que el párrafo que antecede pauta sobre cuáles bienes se puede hacer, es decir, todo tipo de bienes: muebles o inmuebles, siguiendo la clasificación que estatuye el Código Civil Venezolano.

La potestad expropiatoria del Estado tiene como característica que no se discute el mérito o no de ella o la necesidad, ni aun por el poder contralor, el cual solo se limita al control o la llamada eficiencia de la aplicación del gasto, por cuanto deben cumplirse los lineamientos en el ámbito presupuestario.

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En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el Tema.