LA ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Para el común de las personas la
competencia urbanística local pasa desapercibida, sin darse cuenta que –
gracias a ella – es posible hacer vida en comunidad, porque permite la
armonización de ambientes y espacios; de hecho, la Arquitectura, el Urbanismo,
la Ingeniería, la Geografía, la Geología, el Derecho, la Sociología, la
Antropología, entre otras, son disciplinas que pueden testimoniar la
importancia de esta aseveración.
Uno de los elementos con los que
cuenta la materia urbanística es la zonificación.
El profesor Nelson Geigel
Lope-Bello en su libro “Planificación y Urbanismo”, Equinoccio, Ediciones de la
Universidad Simón Bolívar, Fondo de Publicaciones Fundación Polar, Caracas,
Venezuela, 1994; dice que se puede expresar bajo dos modalidades:
·
Formando parte de un plan.
·
Instrumento derivado del plan pero distinto a
él.
En una línea similar se ubica al
maestro Antonio Moles Caubet en su trabajo “Planificación y Zonificación en el
Área Metropolitana de Caracas” publicado en la Revista de Derecho Público Nº 5,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1981; plasma que - como ejemplo de la primera - lo que denomina
como zonificación funcional, es un elemento constitutivo del Plan de Desarrollo
Urbano Local (PDUL) y se establece en el mismo acto que lo configura dándole
legitimidad.
Si se toma la segunda, sería un
instrumento que funge de regulación y control procedente de un plan, lo cual
sirve para llegar hasta el detalle sobre la estructura, dividiendo su área en
sub-áreas y regulando, dentro de cada sub-área, los usos del suelo, alturas,
superficies, volúmenes y demás características. Visto así, debe ser plasmada y
publicada en ordenanza como un instrumento distinto al plan.
Puede orientarse hacia temas
generales de la estructura urbana – siguiendo el trabajo de la profesora Rondón
de Sansó (Ob. Cit.) – lo cual explica con la Fijación de Usos Globales, que
conlleva un supuesto básico de la distribución territorial relativa a la
utilización del suelo a través de los usos que se le asignen; para ello toma en
cuenta factores como la densidad de población, porcentaje del terreno que puede
ser ocupado por construcción, volumen, número, clase y destino de los
edificios.
Aquí solamente se determina de
manera genérica, dejando las especificaciones para otro momento; se trata de la
división del suelo en zonas, en función de los usos urbanísticos.
Cuando se hace mediante Sistemas
Generales se trata de la vinculación del suelo urbano con las redes
fundamentales existentes: agua, comunicaciones, energía eléctrica, entre otros.
Dirige su acción hacia la política global que no solamente
abarca el suelo sino al ambiente.
Para los efectos del Derecho, según
Rondón (Ob. Cit.), la zonificación se caracteriza por:
·
- Ser una potestad de la autoridad municipal, toda vez que al ámbito local le compete la ejecución del urbanismo de acuerdo con los lineamientos generales nacionales.
- El municipio hace uso de esa ella mediante instrumentos jurídicos, despuntando las ordenanzas (leyes locales) y demás actos administrativos complementarios de carácter técnico.
- A través de ellas – en esta materia – se determina el uso y las características que las construcciones deben presentar en las diferentes zonas, lo cual ha de estar fundado en una norma que establezca los planes (ley, ordenanza).
- Perseguir la salvaguarda de las condiciones de salubridad, seguridad, higiene, funcionalidad de las estructuras (edificios, casas, galones, entre otros).
- La zonificación busca restringir al propietario el uso de su bien en aras del interés de todos, dejándolo en manos de la autoridad urbanística; cuando ésta hace uso de la potestad urbanística, se le manifiesta aquél qué, cuánto y cómo puede edificar.
Los planes urbanísticos - con
mayor referencia el PDUL - tienen como característica que no pueden alterarse
las zonificaciones de manera aislada so pena de nulidad y activación del
sistema de responsabilidad de los intervinientes (concejales, alcaldes,
directores, funcionarios, particulares).
Sin embargo, el ordenamiento
permite llevarla a cabo siempre y cuando – como dice el profesor Gustavo
Urdaneta Troconis en su obra “Marco Jurídico del Urbanismo en Venezuela”,
Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela,
2009 – se cumplan los mismos requisitos procedimentales exigidos para su
aprobación original, además de los ya fijados mediante ordenanzas.
Dice Urdaneta (Ob. Cit.) que los
PDUL cuando se reforman aparejan cambios de zonificación, por lo general, pues
es una de sus finalidades; se espera que recoja el sentir de los ciudadanos
unido a la realidad sobre la que ejerce su acción y corrija o actualice para
bien.
Continúa explicando que la Ley
Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) contiene una prohibición de
efectuar cambios aislados o singularmente propuestos.
Es lo que denomina Rondón de
Sansó como rezonificación; si una parcela en particular se pretende cambiar su
destino (zonificación) de forma específica, sin sufrir las consecuencias
anotadas, a menos que éste vaya unido al del sector en el cual se ubica, caso
en el cual se distinguen dos tipos de prohibiciones en lo atinente a
zonificación; el primer caso, es la absoluta y el segundo, relativa.
El profesor Armando Rodríguez
García en su obra “Comentarios Generales a la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística”, Ediciones Prohombre (PH), Caracas, Venezuela, 1988; explica las
características y consecuencias de la rezonificación.
También el mismo autor en obras
posteriores deja sentir su parecer técnico como ocurrió en “Fundamentos de
Derecho Urbanístico: una aproximación jurídica a la ciudad”, Serie Trabajos de
Grado Nº 20, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Centro de Estudios de
Posgrado, Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 2010, que
contiene su Tesis Doctoral; donde cita a autores de la talla de Eduardo García
de Enterría, Luciano Parejo, Tomás Ramón Fernández, Marco Negrón, Luis
Torrealba Narváez, entre otros.
Siempre surge la discusión en
Derecho acerca de cómo clasificar los planes, es decir, como textos con rango
legal o administrativo.
Esto lo explican la profesora
Rondón de Sansó (Ob. Cit.) y el profesor Brewer Carías en su libro “Urbanismo y
Propiedad Privada”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1980;
así:
Para quienes parten de la primera
corriente argumentan que al ser por ordenanza, ya viene incorporado su carácter
de norma legal, pues – de ser un acto administrativo – se corre el riesgo de su
no ejecución por la jerarquía normativa, como nos recuerda Hans Kelsen. Señalan
que es un acto normativo de efectos generales
Los que sostienen la segunda
afirman que se trata de un acto administrativo, partiendo de la base que (i) la
determinación del Plan no tiene carácter general sino individualizado; (ii)
está sometido al régimen de impugnación de los actos administrativos y (iii) no
se inserta en el ordenamiento jurídico, sino que se encuentra ordenado a éste,
agotándose con el cumplimiento de la eficacia de sus determinaciones.
Hay una postura que señala que es
una norma jurídica de valor reglamentario por aquello (i) de la remisión a la
ley; (ii) las determinaciones del planeamiento reúnen las notas de abstracción
y generalidad propias de las normas jurídicas, porque los planes – por ende las
zonificaciones – (iii) son normas jurídicas complementarias o de desarrollo de
una ley urbanística; (iv) su publicidad es expresión de la eficacia normativa;
(v) su observancia es indefinida hasta que sea sustituido por otro instrumento
similar.
Existe una posición que estima
sobre los planes – lo que abarca la zonificación – que no están enmarcados
dentro de ninguna de las anteriores, pues opinan que no posee carácter
abstracto (característico de las normas de rango legal) ni general, sino que es
concreto. Tampoco se corresponde con un acto administrativo porque no tiene
como finalidad fijar en una determinada relación entre Administración y administrado.
Entonces, ¿Cómo debemos
clasificar esa Ordenanza de Zonificación y el Plan Urbanístico?
Para Rondón (Ob. Cit.) el asunto
no depende de la forma, puesto que no encaja desde el punto de vista orgánico
(autoridad que lo aprueba) sino sustantivamente, es decir, con independencia
de cuál es la ubicación del autor del
plan dentro del sector público.
Esto lleva a plantearse, ¿cuál
normativa de control jurisdiccional es aplicable?
Sostiene que dependerá de la
redacción para que el recurrente interponga la acción ante la jurisdicción contenciosa
administrativa; sin embargo, en la actualidad debe tenerse presente cómo se
regula procesalmente un asunto de esta naturaleza para evitar demoras
innecesarias,
En otra oportunidad se tocarán
otros tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Hacienda Municipal”,
“Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y
Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y
Servicios Públicos”, “Municipio y Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre
Transacciones Inmobiliarias”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de
Registros Público y Notariado”, “Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son
imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El Síndico Procurador Municipal
como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿60
días siempre?” “Variables Urbanas”,
“Procedencia de la Repetición de Tributos”, “El Resguardo Tributario”,
“Procedencia de la Novación de Obligaciones Tributarias”, “Potestad Tributaria
Sancionatoria Municipal”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el
ordenamiento jurídico venezolano”, “La Policía Administrativa”, “Municipio y
Vivienda”, “Municipio y Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y Principio de
Reserva Legal”, “Municipio y Principio de no confiscatoriedad”, “Municipio y
Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Ornato Público”, “Municipio
y Armonización Tributaria”, “Los CLPP y su ley del año 2015”, “Las Tasas”, “La
Movilidad Urbana”, “La Autonomía Municipal”, “Instrumentos Jurídicos
Municipales”, “El Catastro Municipal”, “Municipio, parques y plazas”,
“Municipio, obras y vías públicas”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio y
Leyes de Base”, “Las Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingresos
Ordinarios o Extraordinarios?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com;
para tener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
