LA ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) reconoce el derecho de propiedad; sin
embargo, debe someterse a las contribuciones, restricciones y obligaciones que
establezca la ley (Ordenanza en el caso de los municipios).
El ordenamiento jurídico en
materia de urbanismo señala que se ejerce en el ámbito nacional y municipal; de
ello da cuenta la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987).
Cabe recordar que, hasta el
momento de la entrada en vigencia de las dos leyes nacionales en materia de
ordenación, las normativas a seguir eran el Código Civil Venezolano (1982, con
reformas anteriores en 1942 y 1922), las ordenanzas municipales y los actos
administrativos que de ellas se desprenden, cuyos lineamientos resultaban muy
elementales, dada la circunstancia que las personas hacen vida en la ciudad,
dejando atrás el campo, en la búsqueda de mejores condiciones de vida.
A mediados de la década de los
años setenta del siglo XX se da un giro con la aprobación de leyes como la Orgánica del Ambiente (1976, hoy
derogada, siendo la vigente del 2006), la Orgánica de la Administración Central
(1976, hoy derogada y sustituida por el Decreto con rango, valor y fuerza de
Ley Orgánica de la Administración Pública, siendo la vigente de 2014), así como
las de materia de planificación:
- Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular
(2014).
- Ley de
los Consejos Locales de Planificación Pública (2015).
- Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de
Planificación, entre otras.
Establece como autoridades
urbanísticas al Ejecutivo Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera
competencial.
La profesora Cecilia Sosa Gómez
lo explica en un trabajo denominado “Comentarios a la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística” dentro del libro “Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, Venezuela, 1989.
Al estudiar la Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio (1983) nos trae una referencia ilustrativa para
comprender el alcance de la limitación del derecho de propiedad mediante los
planes de ordenación, ya que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística
(1987) es norma especial, fue aprobada en fecha posterior y, por ende, de
preferente aplicación en razón de la materia, como aconsejan la doctrina,
jurisprudencia y la técnica legislativa.
Reseña que los planes limitan el
contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado
por esos, dado que se manejan la fijación de volúmenes, densidades y demás
procedimientos técnicos.
Sobre la competencia urbanística,
en orden al régimen del suelo, comprende:
·
- Determinar la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social urbanística de la propiedad.
- Asegurar el mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población.
- Imponer la justa distribución de las cargas y beneficios del plan entre los propietarios afectados.
- Regular el mercado inmobiliario a los fines de la edificación y de la vivienda.
- Afectar las plusvalías del valor del suelo originado por el plan al pago de los gastos de urbanización.
- Adquirir terrenos para construir patrimonios públicos de suelo.
A través de las Ordenanzas se
pueden establecer limitaciones al derecho de propiedad, por cuanto el uso de un
inmueble viene dado en concordancia con el plan de ordenamiento vigente, toda
vez que – como instrumento legislativo local por excelencia – es el canal de
expresión para incluir al Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), que deberá
aprobar cada municipio, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM, 2010).
Ésta solamente tiene prevista la
tarea acerca del PDUL, por lo que hay la obligatoria remisión a la Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística, las Ordenanzas y otros instrumentos normativos.
Siguiendo al profesor Allan
Brewer Carías en su trabajo “Introducción General al Régimen de Expropiación·
dentro del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social”,
ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
Venezuela, 2002 – tiene que haber un Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL),
conforme lo que se establezca por ley nacional y ordenanzas, para poder
realizar cualquier actividad privada en área urbana.
En ocasiones, esa afectación
puede conducir a la necesidad de expropiar porque se desnaturaliza el derecho
de propiedad; por ejemplo, si se aprueba un cambio de zonificación – entendida
como el sistema en virtud del cual se atribuye un destino específico al suelo
urbano, determinándose sus condiciones de desarrollo - donde un inmueble pasa a ser una nueva calle
cuando antes tenían otro uso, aun sin dictarse el decreto de afectación, se
estaría en presencia de una “afectación tácita”.
Cuando una zonificación otorga un
uso distinto al permitido por ella, origina como resultado lo que se denomina
“uso no conforme”, cuyas consecuencias son las de (i) procurar que se ejecute
la previsión normativa y, por ende, (ii) negar toda solicitud de alteración en
sentido contrario, nuevas construcciones o ampliaciones del inmueble que vaya opuesta a aquélla.
La profesora Hildegard Rondón de
Sansó posee un trabajo denominado “Zonificación y rezonificación en el ámbito
de la normación urbanística venezolana” publicado en la Revista de Derecho
Público Nº 17, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; donde
trata los elementos sobre la zonificación y los cambios de ésta.
Dice Rondón de Sansó (Ob. Cit.)
que las zonificaciones contienen uno de los elementos esenciales de la
planificación urbanística, por cuanto a través de ellas se le asigna un destino
específico a la propiedad inmobiliaria que se armoniza con el de todo el núcleo
urbano en el cual se ubica.
Cabe preguntar, ¿Existe
limitación en el tiempo para ejecutar la nueva zonificación?, ¿Cuál es el
trámite para expropiar en estos casos?
Para responder ambas interrogantes
debe acudirse a la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social
(2002) y seguir los pasos allí contenidos.
Lógicamente, puede transcurrir un
tiempo mientras se hacen ajustes, como el monto que arroje el avalúo,
designación de expertos, entre otros. No siempre es tan tardío ni tan
inmediato.
Sin embargo, esta situación es
similar a las denominadas “afectaciones eternas” cuando suceden, porque el
Municipio no puede imponer un sacrificio al particular privándolo
indefinidamente de sus derechos de uso, goce y disposición que conlleva el
derecho de propiedad, lo que es incompatible con la seguridad jurídica.
La jurisprudencia ha venido
manejando de vieja data este tipo de problemas y los tribunales suelen ordenar
el inicio del trámite que signifique la compensación por la situación mediante
la justa indemnización; un ejemplo es la decisión dictada por la extinta Corte
Suprema de Justicia en fecha 10 de agosto de 1977, ratificada el 16 de junio de
1980, en las que se concluyó que es una inconstitucionalidad la afectación de
propiedades privadas a usos públicos por ordenanzas de zonificación, de no
establecerse la adquisición por vía expropiatoria.
Sobre este y otros puntos en
materia expropiatoria se puede consultar la obra de Mary Ramos Fernández
denominada “Jurisprudencia de Expropiación”, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, Venezuela, 1989, donde se compilan varios aspectos sobre esta forma de
adquisición por el Estado.
La zonificación asigna a cada
espacio público o privado un destino que buscar la armonización con lo
circundante en aras de una sana convivencia en el entorno; si eso se potencia
hacia el resto de la jurisdicción se cumpla su finalidad
En otra oportunidad se tocarán otros
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un
vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Hacienda Municipal”,
“Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y
Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y
Servicios Públicos”, “Municipio y Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre
Transacciones Inmobiliarias”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de
Registros Público y Notariado”, “Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son
imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El Síndico Procurador Municipal
como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿60
días siempre?” “Variables Urbanas”,
“Procedencia de la Repetición de Tributos”, “El Resguardo Tributario”,
“Procedencia de la Novación de Obligaciones Tributarias”, “Potestad Tributaria
Sancionatoria Municipal”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el
ordenamiento jurídico venezolano”, “La Policía Administrativa”, “Municipio y
Vivienda”, “Municipio y Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y Principio de
Reserva Legal”, “Municipio y Principio de no confiscatoriedad”, “Municipio y
Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Ornato Público”, “Municipio
y Armonización Tributaria”, “Los CLPP y su ley del año 2015”, “Las Tasas”, “La
Movilidad Urbana”, “La Autonomía Municipal”, “Instrumentos Jurídicos
Municipales”, “El Catastro Municipal”, “Municipio, parques y plazas”,
“Municipio, obras y vías públicas”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio y
Leyes de Base”, “Las Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingresos
Ordinarios o Extraordinarios?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com;
para tener mayor información sobre lo aquí tratado.
No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
