Derecho Urbanístico, ¿capricho o necesidad? I

 

DERECHO URBANÍSTICO, ¿CAPRICHO O NECESIDAD? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Los asentamientos urbanos deben poseer regulaciones jurídicas, puesto que el ser humano al ser concebido para vivir en sociedad y, a través de ellas, se establecen vínculos de diversa índole; ello conlleva diversos procesos en el desenvolvimiento, siendo uno de ellos lo referido con la asignación de espacios (individual y grupal), construcción de lugares para residir, trabajar, entre otros.

Para Juan Garrido Rovira en su libro “Ordenación Urbanística” el urbanismo es una ciencia que proclama la necesidad de prever y planificar con antelación la creación, remodelación y ensanche de las poblaciones, con la vista puesta en el buen uso de la tierra, la ciencia y la tecnología con el más alto grado de seguridad, comodidad y bienestar, haciendo suyos unos conceptos reflejados en una sentencia de la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de 1977, con cabida en nuestros días.

Sigue diciendo el mencionado autor en esa obra que plantea las interrelaciones entre las formas y las estructuras físico-espaciales y las distintas funciones sociales que se realizan en la ciudades y centros poblados.     

El Derecho responde a esa orientación, ya que moldea comportamientos socialmente aceptados, así como también se ocupa de quienes se apartan de la línea esperada, como se observa con el Derecho Penal, bien sea con aquellas sanciones que impliquen privación de libertad o no.

Dentro del Derecho Público hace vida una rama denominada Derecho Urbanístico; éste tiene aristas vinculadas con aspectos fundamentales para la vida, como: salud, educación, vivienda, recreación, ambiente, hábitat, transporte, policía, convivencia ciudadana (justicia de paz), agua, electricidad, gas, telefonía, internet, entre otros, los cuales pasan hasta desapercibidos cuando se reciben de forma permanente o habitual con calidad satisfactoria.

Para que ello sea factible es menester que se creen las bases; se encarga de las previsiones jurídicas que limitan y delimitan el derecho de propiedad en aras del interés general, por cuanto en él se fundamentan otros como el derecho a edificar o el de deshacer lo hecho.

El Derecho Público, en general, debe adaptarse a los cambios que transcurren con el tiempo para dar respuesta efectiva y eficiente acerca de las áreas de incumbencia.

Una de esas vertientes de él es – precisamente – la que genera estas líneas.

Si existe alguna de las disciplinas afín en las áreas públicas con él es Derecho Municipal; tanto uno como otro se tocan continuamente porque a lo local le compete la ejecución de planes, proyectos y la realización de iniciativas que hagan efectivo el enunciado descrito líneas arriba. De hecho, dentro de la organización municipal existen estructuras que responden a los fines del Derecho Urbanístico, como son el catastro, control urbano y la tributación.

No hay que pasar por alto que ambos toman de cada rama jurídica como de las que no lo son algún elemento para la realización de sus cometidos; esto puede explicarse con la relación – en aquél, por ejemplo – de ramas como el Derecho Constitucional, Administrativo, Procesal, Penal, Civil, Presupuestario, Tributario. 

Esta última es importante reseñarla, pues existen cargas fiscales estrechamente relacionadas con ese campo, aun cuando por principio obedecen al de unidad del tesoro, no es menos cierto que también su ámbito se dirige hacia éste; es el caso del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias y las Contribuciones por Mejoras y la de Plusvalía.     

El Derecho Urbanístico es una rama que busca el equilibrio y regulación de derechos como el de propiedad, pues restringe o limita derechos de los particulares en aras de la sana convivencia; de allí la existencia de instrumentos como las Ordenanzas de Zonificación, para evitar la anarquía.

Tiene relación con la llamada ordenación de espacios, pues solamente de manera metódica y organizada será posible la vida en sociedad.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) le asigna al municipio competencias relacionadas con la materia en concordancia con otras leyes, entre las que se encuentra la de ordenación urbanística; al igual que ellas el legislador – especialmente nacional y municipal, puesto que los estados no poseen competencias urbanísticas - ha venido manifestando textos que directa o indirectamente se vinculan tales como:

·         desarrollo urbano local (PDUL),

·         catastro,

·         zonificación,

·         planificación,

·     procedimientos urbanísticos (generalmente denominadas Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones o sobre Construcciones Ilegales);

·  tributarios urbanísticos (Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Ordenanza sobre Impuesto a las Transacciones Inmobiliarias, Ordenanza sobre Contribuciones Especiales por Mejoras o la de Plusvalía por Incremento de Intensidad de Uso Urbanístico), entre otras.

No solamente por vía legislativa se atiende sino que, mediante control jurisdiccional judicial en el contencioso administrativo, se ventilan los asuntos donde están involucrados tanto la Administración como los particulares.

El derecho de propiedad, siguiendo al Código Civil venezolano (1982), se define como el derecho de usar, gozar y disponer de un bien, sin más limitaciones que las establecidas por el ordenamiento. La propiedad del suelo lleva consigo la de la superficie y de todo cuanto se encuentre sobre ella o debajo.

Ahora bien, esto amerita hacer algunas precisiones.

Lo primero es que el derecho de propiedad no es absoluto; así lo recoge la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), no siendo novedoso este concepto, por cuanto ha sido tradicional en los Textos Fundamentales.

Tan es así que la jurisprudencia lo asevera en distintas temáticas donde se vincula.

Asimismo, la legislación corrobora esta afirmación, ya que existen materias en las cuales se patentiza el deber de los particulares de ceder su interés frente al general, siendo ejemplo de ello expropiaciones, minas, hidrocarburos, ordenación territorial, aguas, aviación civil, salud, ordenación urbanística, agrario, ambiente, seguridad y defensa, entre otros.

En palabras del profesor Armando Rodríguez en su libro “Fundamentos de Derecho Urbanístico: una aproximación jurídica a la ciudad”, el cual tiene como génesis, además de su dilatada experiencia, el Trabajo Especial de Grado para optar al Doctorado en Derecho, otorgado por la Ilustre Universidad Central de Venezuela; reseña que abarca normas de muy difícil origen y formato, como sería el ordenamiento supranacional, lo que ejemplifica con la Declaración Universal de Derechos Humanos, que consagra “derecho a un nivel de vida adecuado”, comprendiendo – entre otros – vivienda, salud y los servicios básicos necesarios.

El Derecho Público prela en las ramas objeto de su regulación sobre los asuntos propios del Derecho Privado, donde – por ejemplo - están enmarcado el Derecho Civil y Mercantil.

-          ¿Cuáles son las áreas donde se hace sentir mayormente el Derecho Urbanístico?

En opinión del profesor Armando Rodríguez (Ob. Cit.) – fundamentalmente - son la organización administrativa del urbanismo; régimen de la ordenación urbanística, básicamente a través de la planificación como instrumento primordial en la función urbanística; la gestión y control de las actividades públicas y privadas en el urbanismo; el régimen de los servicios públicos urbanos en tanto expresión de la funcionalidad urbana y referente del nivel de calidad de vida de la población y, finalmente, las técnicas de participación ciudadana en los espacios de las decisiones políticas y administrativas.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.    

¿Es el Juez o la Alcaldía competente en materia de paralización de obras de construcción? II

¿EL JUEZ O LA ALCALDÍA COMPETENTE EN MATERIA DE PARALIZACIÓN DE OBRAS DE CONSTRUCCIÓN? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Si bien el ordenamiento jurídico le asigna competencias al Poder Municipal para el ejercicio del urbanismo, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), hay unas previsiones en el Código Civil Venezolano (1982) que no han sido modificadas desde versiones anteriores y, de alguna manera, coexisten con aquéllas.

Sin embargo, es menester señalar que todas apuntan en dirección hacia la sana convivencia como las establecidas por las ordenanzas municipales sobre la materia.

Veamos algunos ejemplos.

·         “El propietario puede hacer en su suelo o debajo de él toda construcción, siembra, plantación o excavación y sacer por medio de ellas todos los productos posibles, salvo las excepciones establecidas para las servidumbres prediales, lo que dispongan leyes especiales y los reglamentos de policía.” (Subrayado mío).

·         “Si en la construcción de un edificio se ocupare de buena fe una parte del fundo contiguo y la construcción se hubiere hecho con conocimiento y sin oposición del vecino, el edificio y el área podrán declararse propiedad del constructor quien, en todo caso, quedará obligado a pagar al propietario del suelo el valor de la superficie ocupada y, además, los daños y perjuicios…”

Continúa el Código Civil Venezolano con el otro supuesto de la norma transcrita.

·         “…De no haber habido conocimiento por parte del vecino, el constructor, fuera del pago de los daños y perjuicios, está en la obligación de pagar el duplo del valor de la superficie ocupada.”      

Para el primero de ellos se trata cuando alguien lleva a cabo una construcción, siembra, plantación o excavación y extrae del suelo lo producido por él. 

Si bien el dueño – en aras de su derecho de propiedad - puede usar, gozar y disponer del bien, como sería el aprovechamiento de los frutos, entendidos como todo aquello que la cosa produce periódicamente y sin disminución o destrucción sensible de su sustancia, siguiendo al maestro Gert Kumerow en su obra “Bienes y Derechos Reales, Derecho civil II”, Ediciones de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; resulta significativo que la disposición en cuestión deja también abierta la posibilidad que el legislador nacional o local, en sus casos, puede aprobar instrumentos jurídicos que regulen esa situación imponiendo limitaciones a la propiedad.

Las servidumbres, en palabras del mencionado Autor y obra citada, son un derecho real limitado sobre la cosa ajena, matizado por la utilidad o ventaja que un fundo (sirviente) presta a otro (dominante).

Ejemplos de ellas son las relacionadas con caminos, conductores eléctricos, tuberías, entre  inmuebles, tanto urbanos como rurales.  

Anteriormente los llamados reglamentos o códigos de policía contemplaban conocer de asuntos donde estuviere involucrada la salubridad, ambiente, urbanismo, entre otros, como instructor y/o ejecutor de las decisiones tomadas; de allí el origen de la policía administrativa.

Sobre las leyes especiales se trata de la actividad legislativa o regulatoria; al  respecto pueden mencionarse: aguas, ambiente, agricultura, pesca, minas, hidrocarburos, bosques, electricidad, navegación aérea y acuática, entre otras.

Cada uno de ellos – en la actualidad y sin indicar orden de prevalencia – posee textos normativos en el área de su especialidad en el ámbito nacional, como serían:

·       

•          Ley de Aguas (2007).
•          Ley Orgánica del Ambiente (2006).
•          Ley de Bosques (2013). 
•          Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento          (reformada en 2007).
•          Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (1983).
•          Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987).
•          Ley Penal del Ambiente (2013).
•          Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010).  
•          Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010).
•          Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Espacios Acuáticos (2014).
•          Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria (2008).
•          Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (2014).
•          Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico (2010),
•          Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (1993).
•     Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (2015),  entre otras.

Los municipios, por su parte, están facultados para dictar ordenanzas y otros textos en las materias de su competencia, sean estas propias o concurrentes, por ejemplo, tránsito terrestre, educación, cementerios, 

Para el segundo caso se trata de una construcción que llega hasta la del vecino, pudiendo hasta provocar una extensión de los linderos del inmueble, teniendo o no conocimiento el afectado con las consecuencias jurídicas que le asignó el legislador civil, partiendo de la buena fe.

Cuando no la hubiere, el Código Civil Venezolano (1982) también aporta las vías para solventar tal problema, debiendo acotar que pasa por instituciones como la posesión, el deslinde, la declaratoria de declaración de certeza del derecho de propiedad  y la reivindicación.

Expresa el profesor Kumerow (Ob. Cit.) que la propiedad en Venezuela se reconoce pero no en forma absoluta, puesto que sigue la tendencia de la función social de ella.

El ordenamiento jurídico así lo recoge claramente, tanto en lo constitucional como legal; dentro de ese concepto hacen vida limitaciones, tales como:

·  

• Las concernientes a la extensión en sentido horizontal como vertical, lo que pasa por la no  obstaculización de la libre navegación por los ríos navegables; no efectuar determinadas construcciones o sobrepasar ciertas alturas en áreas cercanas a aeropuertos, entre otras.    
• Las concernientes con la intensidad del derecho de propiedad que tornan compatible o armonizable el poder del titular con el de otros propietarios y que se asocian tanto con las relaciones de vecindad como a las restricciones impuestas en interés público, siendo mencionables  las aguas privadas, distancias entre construcciones, luces y vistas de la propiedad del vecino, desagüe de techos, entre otros.  

Nótese que al estudiar los instrumentos legales en referencia se puede observar la creación de instancias administrativas o judiciales, sin contar con la participación ciudadana bajo diversas modalidades, estén o no agrupados en consejos comunales.

Entrando en el plano judicial la Carta Magna señala que el Poder Judicial se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales que determine la ley.

Siguiendo el modelo constitucional la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010), la Ley Orgánica del Poder Judicial (1998), la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), el Código Civil Venezolano (1982) y la Ley Orgánica sobre Amparo y Garantías Constitucionales (1988), entre otras, nos dan idea de cómo pueden actuar los órganos jurisdiccionales ante la violación de derechos y garantías.

Lo primero que debe determinarse cuál es el Juez competente ante quien se presenta una reclamación derivada de una perturbación por una obra en construcción.

El Código Civil Venezolano (1982) señala que se harán ante el Juez sin indicar específicamente, por lo que hay que acudir a la ley que regula los procedimientos en materia civil denominada Código de Procedimiento Civil (1990), el cual menciona al Juez de Distrito o Departamento, los cuales ya no existen en la organización judicial venezolana desde hace años, producto de la restructuración de la que fue objeto el Poder Judicial.

Esto conllevaría a consultar la Ley Orgánica del Poder Judicial (1998), dado que es el texto que regula la organización y estructura del Poder Judicial siguiendo las directrices del Texto Fundamental sobre leyes orgánicas; pero como es preconstitucional y, ante el conflicto con las previsiones de la CRBV, se interpretó que ésta prevalece sobre aquélla por el Principio de Supremacía Constitucional.

Todo esto nos conduce a revisar la normativa dictada por el órgano cúpula del Poder Judicial para determinar la competencia por la materia.

El Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, es el competente para dictar las regulaciones sobre la administración y organización del Poder Judicial, el cual se vale de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (DEM) que sustituyó al Consejo de la Judicatura tras la reforma constitucional en 1999.

Con vista de todo lo anterior hay que concluir que deberá intentarse ante un Juez de Municipio, que reemplazaron a los juzgados de distrito y departamento, de conformidad con las distintas resoluciones al respecto, siendo la más reciente la Nº 2018-0013 de fecha 24-10-2018  que regula lo referente con la competencia por la cuantía.

En segundo término se tiene que establecer el tipo de juicio o solicitud cuando se está padeciendo perturbación por una obra en construcción.

Los estudiosos en Derecho Civil denominan como procedimientos posesorios o interdictales prohibitivos, específicamente el llamado Interdicto de Obra Nueva.

Ángel Francisco Brice en un trabajo sobre los Interdictos publicado en una obra colectiva denominada “Títulos Supletorio, Posesión e Interdictos. Derecho Civil Venezolano”, Ediciones Fabretón, Caracas, 1991, expresó que el objeto de esta acción no es proteger la posesión que se arrebata o molesta, sino evitar que se ocasione un daño a determinadas cosas.

Citando a Ramiro Antonio Parra señala que se trata de detener la obra para evitar un perjuicio. La misión del Juez no es destruir lo hecho sino suspender la obra, detener su curso; que no se cause un daño probable  mientras la cuestión se discute en juicio ordinario.

El Código Civil Venezolano (1982) establece las pautas para intentar la acción judicial, por lo que se debe ser muy cuidadoso de no incurrir en inexactitudes, puesto que podría invadir el campo de otras vías procesales, incluidas las interdictales, ya que es frecuente que los litigantes confunden los supuestos de los de obra nueva con el de amparo, el restitutorio y el de obra vieja.

Hasta aquí partiendo de la idea de un particular.

Ahora bien, ¿cómo se puede actuar cuando quien ocasiona la perturbación es una entidad pública?, 

¿Es aplicable la fase sumaria prevista para los interdictos donde no se estila la participación de la otra parte?

Al igual que toda persona jurídica, las entidades públicas territoriales o no, deben cumplir con los requisitos exigidos por la ley para su actuación.

El Derecho Administrativo regula relaciones jurídicas con entidades públicas territoriales o no entre sí como las que se derivan entre éstas y los particulares.

Uno de los pilares fundamentales del quehacer público es el llamado Principio de Legalidad, por lo que deben someterse plenamente a la ley y al Derecho.     

Cuando alguna de las partes litigiosas sea una entidad pública territorial o no, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa  (LOJCA, 2010), constituye – de forma general porque las excepciones son expresas como ocurre en materia laboral, por ejemplo – un fuero atrayente en sentido activo o pasivo. 

Como materias que debe conocer tiene previstas las siguientes:

• Las impugnaciones que se interpongan contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, incluso por desviación de poder.
• De la abstención o carencia de las autoridades a producir un acto al cual estén obligados por la ley.
• Las reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a los órganos del Poder Público.
• Las pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual de los órganos que ejercen el Poder Público.
• Los reclamos por la prestación de los servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por los prestadores de los mismos.
• La resolución de los recursos de interpretación de leyes de contenido administrativo.
• La resolución de controversias administrativas que se susciten entre la República (Poder Nacional), algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades.
• Las demandas que se ejerzan contra la República (Poder Nacional), los Estados, los Municipios, los institutos autónomos, entes públicos, empresas o cualquiera de las personas jurídicas antes mencionadas tengan participación decisiva.
• Las demandas que ejerzan la República (Poder Nacional), los estados, los Municipios,  los institutos autónomos, entes públicos, empresas o cualquiera de las personas jurídicas antes mencionadas tengan participación decisiva, si es de contenido administrativo. 
• Las actuaciones, abstenciones, negativas o vías de hecho de los consejos comunales y de otras personas o grupos que en virtud de la participación ciudadana ejerzan funciones administrativas.
• Las demás actuaciones de la Administración Pública no previstas en los numerales anteriores.(Subrayado mío)

La idea sugerida es que se tenga noción de los supuestos en los que pudiere estar involucrada una obra en construcción en sentido amplio y cómo podría ser conocida por la jurisdicción contencioso administrativa de la cual el Municipio es objeto de su control. 

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “De las “Competencias Municipales”, “De la Organización y Gestión Municipal, “El Distrito Capital”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Servicio de Policía”, “Municipio y Seguridad Ciudadana”, “Sistema de Justicia y Justicia de Paz”, “La Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, Municipio, Tránsito y Transporte Terrestre”, “La Ordenanza de Tránsito Terrestre y Uso de Vías Públicas”, “Justicia de Paz Comunal y Legislación de Arrendamientos”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “La Fiscalización en materia de urbanismo local”, “La Justicia de Paz Comunal”, “Las Fiscalías Municipales”, “Municipio y Ambiente” “La Ordenanza de Gestión Ambiental”, “Municipio y Protección Civil”, “Municipio y Ley Orgánica del Servicio y Cuerpo de Bomberos”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Municipio y Ley de Gestión de Riesgos Socio Naturales y Tecnológicos”, “Potestad Tributaria vs Potestad Reguladora”, ¿Posee el Juez de Paz competencias en materia de Propiedad Horizontal? , entre otros  los cuales se encentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

¿Es el Juez o la Alcaldía competente en materia de paralización de obras de construcción? I

¿ES EL JUEZ O LA ALCALDÍA COMPETENTE EN MATERIA DE PARALIZACIÓN DE OBRAS DE CONSTRUCCIÓN? I

Por: Abogado  Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Estando  en  una sesión de clases  surgió un debate acerca de si solamente es la alcaldía o un juez, el competente para ordenar y efectuar la paralización de una obra en construcción por aquello de la ordenación urbanística.

Para precisar el alcance de la discusión resulta oportuno hacer unas precisiones.

En Derecho Administrativo existe la llamada policía administrativa.

La legislación puede atribuir competencia a un organismo administrativo – centralizado o descentralizado – para tomar decisiones o ejecutarlas coactivamente – por ejemplo – limitante con los derechos de los particulares  en aras de un bien jurídico tutelado de mayor entidad.

El profesor Eloy Lares Martínez explica en su célebre obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela;  que varias son las limitaciones que presentan los poderes de la Administración en el ejercicio de funciones policiales, entre los cuales acota que

• la misión de la policía consiste en hacer cumplir el deber de los particulares de no causar perturbaciones al orden público.   
• Las medidas de policía deben tener por objeto el mantenimiento del orden público.  
• Deben ser necesarias para el mantenimiento del orden público aplicando la proporcionalidad en atención de las circunstancias.

En idéntico sentido se pronuncia también José Peña Solís en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Volumen Tercero, Ediciones del Tribunal Supremo de Justicia (Venezuela), Caracas, Venezuela, 2006.    

El hecho que existan conceptos como el orden público o paz ciudadana no implica que se trate de una eliminación de la libertad personal o el derecho de propiedad, por ejemplo, por lo que el  legislador debe ser muy cuidadoso para evitar lesiones graves en la esfera de sus derechos, actuando como principal árbitro el juez llegado el caso.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) consagra el libre desenvolvimiento de la personalidad sin más limitaciones que las derivadas del derecho de los demás, el orden público y social.

Asimismo, está prevista la garantía por el Estado – según la Carta Magna – del goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos, siendo obligatorios su respeto y garantía por los órganos del Poder Público, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados válidamente por la República y las leyes que los desarrollen.

Ahora bien, la relación con el tema se establece con el hecho de la factibilidad para los particulares para realizar construcciones en su inmueble, ya que se pretende el mejoramiento de la calidad de vida a través del patrimonio; esto no quiere decir que – de forma arbitraria – prive al resto del ejercicio de los derechos también consagrados para ellos por el ordenamiento.

De allí el origen y la necesidad de limitar a los ciudadanos en sus derechos en aras de la sana convivencia, mediante la legislación.

Es aquí cuando se dictan normas que regulen las construcciones y se consagran las competencias sobre ordenación urbanística, ambiente, salud, entre otras.   

Si bien es cierto que en Venezuela está previsto el derecho de propiedad, no es menos que debe su ejercicio estar circunscrito al marco normativo.

La competencia en el área de urbanismo se ejerce repartida entre el nivel nacional, quien fija el régimen como las normas técnicas de ingeniería mientras que, al municipio, le corresponde ejercer la ordenación urbanística.

A través de ordenanzas ha venido legislando sobre la materia a su cargo; en algunos casos aprueban normas que regulan aspectos como

• el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL). 
• La zonificación, procedimientos urbanísticos (generalmente denominadas Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones o sobre Construcciones Ilegales).  
• Tributarios urbanísticos (Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Ordenanza sobre Contribuciones Especiales por Mejoras o por Incremento de Intensidad de Uso Urbanístico), entre otras.

Por razones de servicio puede estar prevista la creación de cuerpos de policía especializada para un manejo más técnico de la actividad.

Ese el caso de la Dirección de Ingeniería Municipal o de la denominación que le atribuya la ordenanza donde se establece la competencia para la inspección de obras, con miras a garantizar el cumplimiento de las normas tendentes a la armonía que permita la sana convivencia de los particulares ante una violación del ordenamiento.

Estas dependencias cuentan con un personal que realiza labores de fiscalización e inspección pudiendo ejecutar medidas – siguiendo el procedimiento – como la paralización de obras porque no cuenta con los permisos o lesiona derechos de terceros, por ejemplo.

Imagine que en una zona catalogada como residencial alguien compra un terreno y decide instalar un cementerio o un matadero.

Si bien ambas actividades son importantes, tampoco es menos que puedan efectuarse en cualquier lugar, aun basándose en aquello del derecho de propiedad o la libertad económica.

Es frecuente encontrar casos en materia urbanística que se pueda ver afectado negativamente el ambiente o la ordenación, siendo necesario implementar correctivos, tales como paralización de obras, demoliciones, retiro de materiales, restricción de acceso de materiales, entre otros; de allí que la legislación tenga previsto medidas cautelares con la finalidad de velar por los intereses, no solamente de la institución municipal sino de la comunidad.

Como todas las de su tipo se trata de acciones provisionales adoptadas por la Administración, con la finalidad de impedir la ocurrencia de daños irreparables o de difícil reparación.

Cuando el órgano local urbanístico realiza tareas de inspección o fiscalización se está ante una actividad de policía, siguiendo las nociones del Derecho Administrativo; con aquélla lo que se persigue es garantizar la adecuación de la conducta de los particulares hacia la previsión normativa.

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) posee un artículo en el cual ordena que la policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, de control de espectáculos públicos, orden público y de circulación.

Cuando se habla de policía administrativa en el supuesto de esta Ley se trata para velar por el cumplimiento de las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales especialmente; como se indicó precedentemente la Dirección de Ingeniería Municipal o denominación equivalente es la que ejerce la competencia, correspondiendo al cuerpo de policía municipal el apoyo a ésta.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “De las “Competencias Municipales”, “De la Organización y Gestión Municipal, “El Distrito Capital”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Servicio de Policía”, “Municipio y Seguridad Ciudadana”, “Sistema de Justicia y Justicia de Paz”, “La Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, Municipio, Tránsito y Transporte Terrestre”, “La Ordenanza de Tránsito Terrestre y Uso de Vías Públicas”, “Justicia de Paz Comunal y Legislación de Arrendamientos”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “La Fiscalización en materia de urbanismo local”, “La Justicia de Paz Comunal”, “Las Fiscalías Municipales”, “Municipio y Ambiente” “La Ordenanza de Gestión Ambiental”, “Municipio y Protección Civil”, “Municipio y Ley Orgánica del Servicio y Cuerpo de Bomberos”, “Municipio y Participación Ciudadana”, “Municipio y Ley de Gestión de Riesgos Socio Naturales y Tecnológicos”, “Potestad Tributaria vs Potestad Reguladora”, ¿Posee el Juez de Paz competencias en materia de Propiedad Horizontal? , entre otros  los cuales se encentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com  para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.

En otra oportunidad se tocarán aspectos relacionados con el Tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

      

            

Municipio, Obras y Vías Públicas III

MUNICIPIO, OBRAS Y VÍAS PÚBLICAS III

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Para asegurar que la relación municipio-ciudadanos-empresas en lo atinente a las obras que afecten los bienes del dominio público, es importante mantener altos niveles de comunicación e información, a los que hay por agregar la participación.

Los vecinos y ciudadanos no residentes de un determinado municipio, se ven forzosamente obligados a involucrarse en el seguimiento de la gestión de las autoridades locales, por aquello de la afectación individual, bien sea en la esfera subjetiva o de su actividad económica.

Esto – en términos más simples – no es otra cosa que cuando las personas hacen vida laboral, transitan habitualmente o residen en un sector y deben desplazarse – bien sea  dentro o fuera de aquélla – se encuentran con la circunstancia de no poder circular con libertad por: 

(i) Obstáculos producto de roturas de calles, avenidas o plazas.  

(ii) No fue retirado un sobrante de obras. 

(iii) Se depositaron materiales de construcción de forma indebida sobre aceras. 

(iv) No se coordinaron debidamente – en forma previa - por quienes encargan y/o ejecutan las obras con los munícipes por la carencia o deficiencia en la tramitación de permisos, licencias o autorizaciones.

(v) Una emergencia, como cuando se presenta con tuberías de agua, fugas de gas o los  transformadores para electricidad.

Cabe destacar que la competencia sobre la vialidad, circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas relacionadas con el ámbito urbano son de corte municipal por mandato constitucional.

En idéntico sentido se pronuncian la Ley de Transporte Terrestre (2008) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPM, 2010), dado que el tránsito debe ser libre por todo el territorio nacional, tanto de bienes como de personas, con las estipulaciones legales correspondientes, tales como aduanas, control de tránsito, seguridad, entre otras.

Todo esto viene a colación porque – como se decía en entregas previas – las comunidades han padecido por la realización de obras donde no se restablecen los espacios al estado de uso adecuados luego de efectuados los rompimientos.

Sin duda que afecta el libre desenvolvimiento en muchos órdenes: movilidad, seguridad, entre otros.

Para ello también los ciudadanos han buscado encausar esa preocupación  a través de medios de participación. Estos permiten que, tanto en solitario como en grupos, puedan ver resueltos problemas que les aquejan; por ejemplo, la calidad de los servicios públicos, tales como: agua, gas, telefonía, internet, transporte público, vialidad urbana.

La LOPPM trae un elenco enunciativo de medios de participación, entre los que destacan la asamblea de ciudadanos, cabildos abiertos, consultas públicas, iniciativa legislativa,  cogestión.

Dicho texto normativo obliga a los concejos municipales a legislar sobre estos para facilitar su ejercicio, lo que puede hacerse mediante ordenanzas, con miras a fijar un marco que brinde seguridad jurídica y reste discrecionalidad a los funcionarios, lo cual también – en otro orden - podría llegar a la interposición de acciones judiciales como las contenidas por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) en materia de servicios públicos.    

Específicamente asigna a los juzgados de municipio las reclamaciones relacionadas con esos quehaceres.

Se les denomina como Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa porque tienen su sede en jurisdicción de uno o más municipios, de acuerdo con la resolución de creación a dictar por el Tribunal Supremo de Justicia, teniendo como conocer sobre  rol la materia de servicios públicos y  y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por los prestadores de estos.

Sin embargo, los municipios pueden ser objeto de demandas no exclusivamente por la buena marcha de aquéllos, sino que también se podrían intentar acciones cuyo conocimiento les competa a otros jueces dentro del sistema contencioso administrativo.

Véase la situación con un ejemplo.

Cuando un consejo comunal decide acudir ante un juez porque no le han cumplido con la entrega programada de recursos financieros, en ejercicio de políticas públicas, determina los supuestos en que basará su acción e introduce la demanda, debiendo proponerla ante la jurisdicción contenciosa administrativa, tomando en cuenta el territorio, cuantía y materia; sin perjuicio de la determinación de los distintos tipos de responsabilidad.

Por otra parte, a raíz de la participación ciudadana, se abre el compás para sancionar a las ejecutoras de obras o construcciones en vías públicas que no cumplen a cabalidad con las obligaciones de restauración o reparación de bienes del dominio público municipal; el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014) establece mecanismos como:

1.- Las medidas preventivas: ocupación temporal; inventario de materiales y bienes; posesión inmediata sobre estos,

2.- Inhabilitaciones para contratar con entidades públicas a través de otras personas jurídicas en los casos de personas naturales (socios) sobre quienes pesen sanciones mientras se encuentren vigentes

3.-  Evaluación de desempeño del contratista; remisión de la información al Servicio Nacional de Contrataciones para incluirla en el expediente administrativo llevado por el Registro.

La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2009), que desarrolla postulados constitucionales, tiene por objeto regular temas como  control, vigilancia, fiscalización de los ingresos, gastos y bienes, así como de las operaciones relativas a estos.

Para el caso que ocupa estas líneas se hace referencia a la contraloría municipal, ya que forman parte de ese sistema, debiendo someterse a las normas de control todos los funcionarios públicos de cualquier naturaleza o quienes manejen fondos públicos aunque sean particulares.

A nivel de contraloría hacen vida figuras jurídicas como el reparo, la responsabilidad administrativa y la imposición de multas, además de la polémica inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas.

Asimismo podrá realizar auditorías, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo respecto de las actividades, evaluar los planes, programas y proyectos; también se incluyen estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros o de cualquier otra naturaleza para determinar el costo de los servicios públicos.

El control sobre la actividad administrativa en el municipio posee varias vertientes; una de ellas es la que lleva a cabo la contraloría municipal, como se ha establecido. Una segunda sería la que realiza el concejo municipal como órgano legislativo local.

La tercera se refiere al control ciudadano, materializado en la llamada contraloría social.

Aun cuando la LOPPM atribuye expresamente la función de control a la Contraloría Municipal, es menester indicar que ésta no la realiza exclusivamente, puesto que también – dentro de su esfera competencial – existe el ejercido por el Concejo Municipal y los ciudadanos a través de la llamada contraloría social.

En efecto, el órgano legislativo local ejerce el control político sobre los órganos y entes municipales, pudiendo hacer investigaciones, interpelaciones, entre otros; tanto a funcionarios y empleados municipales como a particulares, quienes deberán prestar su colaboración.

Se encuentra estructurado como un cuerpo colegiado, lo que va en consonancia con la función deliberante, puesto que sus actos están enmarcados dentro de la participación, parlamentarismo, consulta, entre otros.

Existen en muchos municipios ordenanzas que regulan la actividad de la contraloría, en las que se mencionan los aspectos de su organización interna, autonomía, régimen de personal, entre otros.

Ocurre con frecuencia que la Contraloría General de la República actúa en el ámbito local y dicta determinación de responsabilidades en el manejo de la cosa pública;  es pertinente aclarar que no se trata de una invasión a la autonomía municipal, puesto que el Municipio reciba sumas de dinero provenientes de otros niveles, como ocurre con el Poder Nacional, en materia de obras o por auxilios ante desastres, por ejemplo.

Esto significa que – al estar involucrados recursos nacionales – puede investigar y desarrollar sus competencias conjuntamente. Sin embargo, hay que diferenciar cuando la administración le compete al municipio sin la intervención de otros órganos o entes nacionales o estadales.

Otra inquietud frecuente en eventos académicos es si la contraloría es o no competente para actuar en la esfera de los particulares; la respuesta a ello es afirmativa cuando son receptores de recursos públicos, bien sea por programas o proyectos, como también ayudas, resultado lógico que no exista ningún sujeto que se sustraiga del control.

La Contraloría Municipal está debidamente facultada para ejercer su labor en los entes locales, es decir, las entidades descentralizadas, tales como: institutos autónomos, empresas mixtas o de economía social, empresas municipales, mancomunidades, fundaciones, entre otros.

Para ello podrá realizar actuaciones de verificación y determinar los daños causados al patrimonio municipal, si fuere el caso, así como la procedencia de acciones fiscales; solicitar informaciones, declaraciones, tanto de personas como de bienes , bien sea de funcionarios, empleados, obreros del sector público, como a particulares que hayan desempeñado funciones o empleos públicos, contribuyentes o responsables tributarios y a quienes contraten, negocien o celebren operaciones relacionadas con el patrimonio municipal o reciban aportes, subsidios, transferencias o incentivos fiscales (exoneraciones, rebajas).

Por último, como del manejo de recursos públicos se pueden originar situaciones de tipo delictual en procesos de contratación, el legislador aprobó – por vía habilitante – el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014); aquí se regulan los tipos penales que conllevan privación de libertad, reparación patrimonial, inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas. 

Figuras como peculado, malversación, entre otras, son propias de esta rama especial del área penal.

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “Competencias Municipales”, “Organización y Gestión Municipal”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio, Parques y Plazas”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “El Alcalde”, “El Concejo Municipal”, “El Cabildo Metropolitano de Caracas”, “El Área Metropolitana de Caracas”, “El Cabildo Abierto”, “El Catastro Municipal”, “El Presupuesto Participativo”, Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2010”, “La Asamblea de Ciudadanos”, “La Cogestión y Autogestión en el ámbito municipal”, “La fiscalización en materia de urbanismo local”, “La Movilidad Urbana”, “La Ordenanza de Gestión Ambiental”, “La Ordenanza de Tránsito Terrestre y uso de las vías públicas”, “La Ordenanza sobre motorizados”, “La Policía Administrativa”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico”, “Las Tasas”, “El COT como norma supletoria en lo municipal”, “La Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, “Las variables Urbanas”, “Los Servicios de Alcantarillado, Canalización y Disposición de Aguas Servidas”,  “Medios de Gestión Municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos”, “Municipio y servicio de agua potable”, “Municipio, Tránsito y Transporte Terrestre”, entre otros que  pueden ser leídas en  www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.