¿PUEDE UN MUNICIPIO DAR EN DONACIÓN LOS INMUEBLES DE SU PATRIMONIO? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Quedaba pendiente el tratamiento de los bienes inmuebles que conforman el
patrimonio del municipio como bienes públicos, dada su naturaleza, lo que
permitirá dar el enfoque integral para responder el planteamiento inicial.
El nivel local forma parte de la Administración Financiera del Estado, el
cual se encuentra integrado – a su vez – por el sistema tributario,
planificación, contabilidad pública, tesorería, presupuesto, crédito público y
bienes.
Ello en razón que - como entidad territorial - debe cumplir con normas en
materia financiera pública, sin dejar de lado que posee la competencia para
gestionar lo concerniente con su administración, autonomía, control,
funcionamiento, gobierno y organización; como ordena la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) y desarrolla la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM, 2010).
Otros instrumentos que perfilan las acciones que despliega el ámbito local
en el campo de sus finanzas son el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015) y
los de sus componentes, como sucede con la planificación, tributario y bienes públicos, mediante el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y
Popular (2014), Código Orgánico Tributario (2020) y el Decreto con rango, valor
y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos ((DLOBP,
2014), respectivamente.
La actividad financiera del Municipio - siguiendo a
Germán Acedo Payarez en su obra “Régimen Tributario Municipal Venezolano”,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1999 - atraviesa tres etapas:
· Provisión de fondos o recursos,
lo que se da por diversas vías como la tributación, explotación de sus bienes,
entre otras
·
Administración de los
recursos.
· Redistribución; no es otra cosa
que asignar nuevamente, para el cabal cumplimiento de los fines del Estado.
Un ejemplo se
observa en el campo presupuestario, donde – una vez percibidos los ingresos–
son pasados para su adjudicación con miras a cubrir gastos como sueldos o pagos
de proveedores; en esta secuencia – para
efectos de su comprensión – al captar la administración tributaria las sumas
por conceptos de impuestos, tasas y contribuciones, se entregan para su administración y
redistribución, siguiendo los parámetros específicos cuando sea por
contabilidad pública, tesorería, por ejemplo.
Una vez cumplida
la misión de aquélla los otros sistemas – cada quien en su esfera de
competencia – ejerce su rol.
-
¿La administración financiera
municipal es algo unitario o lo integran varias estructuras?
Así como el
nacional, está conformada por los sistemas de bienes, contabilidad,
planificación, presupuesto, tesorería y tributario.
De conformidad
con la (LOPPM,2010) se ejercerá en forma planificada con arreglo a los
principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia,
rendición de cuentas, equilibrio fiscal y de manera coordinada con la hacienda
nacional y estadal, sin perjuicio de su autonomía. Todo en concordancia con el
Decreto con rango, valor y forma de Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015).
Generalmente se
asocian los bienes al ordenamiento civil, pues de él nacen toda serie de
orientaciones que – en lo público – han dejado impregnada su marca con los
años; tal ha sido la consideración por las universidades que dictan la carrera
de Derecho, que incluyen una asignatura denominada Derecho Civil Bienes, unida
a las de Derecho de Obligaciones, Sucesiones, Contratos y Garantías de manera
obligatoria para poder optar al título de Abogado.
Autores como
Gert Kumerow, Enrique Lagrange, José Luis Aguilar Gorrondona, Manuel Simón
Egaña, Eloy Maduro Luyando, María Candelaria Domínguez Guillen, entre otros,
vienen de vieja data sentando cátedra con sus obras sobre esta rama del
saber.
Sin embargo,
también existe la de Derecho Administrativo - con similares características -
que estudia las relaciones entre los particulares y la organización pública
como las que derivan de ésta de forma introspectiva.
Aquí se dan cita
otro insuperable grupo de maestros como Antonio Moles Caubet, Eloy Lares Martínez,
Luis H. Farías Mata, Cecilia Sosa Gómez, Hildegard Rondón de Sansó, Román Duque
Corredor, Allan Brewer Carías, entre otros, cuya obra pública, literaria,
judicial y docente permanece como válido referente en estos tiempos.
Cuando el Estado
decide legislar sobre sus bienes, no hace otra cosa que el debido cuidado para
su manejo, lo que equivaldría en Derecho Romano a la expresión de atención o
diligencia del buen padre de familia, que no es más que el máximo empeño que se
espera en la crianza de los hijos o mantenimiento de quienes están a su cargo.
Hay que destacar
el rol del Municipio dentro de la estructura del Estado, pues buena parte de
sus competencias transcurren en el campo prestacional, lo que le vincula con
servicios públicos: aseo urbano y domiciliario,
transporte público; otras actividades que si bien no se corresponden con
estos - en sentido estricto - le brindan apoyo, como es el caso del ornato,
parques, plazas, ordenación urbanística, justicia de paz, policía, cementerios,
entre otros.
El sistema de
bienes resulta de vital importancia para la buena marcha de la gestión local;
de allí que la legislación nacional lo incluya como parte de él.
La concepción de
los bienes obedece a una naturaleza de tipo jurídico, pues las diferencia de
las cosas que son porciones del mundo exterior. Para que alguna llegue a ser
objeto de derecho es menester que sea tomada en consideración por las normas y
obtenga una clasificación.
Nerio Perera
Planas en su “Código Civil Venezolano”, ley comentada, Ediciones Magón,
Caracas, Venezuela, 1984; recoge una cita del maestro Kumerow; donde expresa
que:
“… cosa es todo cuanto existe en la naturaleza (excepto el hombre,
la persona humana), aun cuando se trata de un objeto material ajeno a la idea
de apropiación. Los bienes son las entidades
que proporcionan al hombre alguna utilidad y son susceptibles de
apropiación, actual o virtual…”
Se trata de (i) objetos susceptibles de valor económico o en dinero, así como también las cosas, (ii) pudiendo ser de naturaleza mueble, es decir, aquellas que se desplazan por sí misma o por fuerza exterior (vehículos, lanchas) y, (iii) las que se encuentran inmovilizadas, como ocurre con las inmuebles (casas, galpones, edificios).
Emilio Calvo
Baca en el libro “Código Civil Venezolano”, ley comentada, Ediciones Libra,
Caracas, Venezuela, (1984) haciendo una
comparación entre cosa y bien, tiene más amplitud ésta, mientras que aquélla se
entiende solamente las corporales (un predio, un animal); por bien – además de
lo perceptible o tangible en sí – los derechos sobre éstas que procura al
hombre alguna utilidad. El Código Civil lo estudia de manera enunciativa.
Manuel Simón
Egaña aporta para esta discusión en su conocido “Bienes y Derechos Reales”, Editorial Criterio, Caracas, Venezuela que, en Venezuela, la distinción entre cosas y bienes no resulta tan
relevante y debe entenderse que cuando el legislador civil utiliza el vocablo
cosa lo hace refriéndose a la segunda.
Para que cambie
de situación – continúa el profesor Egaña (Ob. Cit.) - obedece a una función
económico-social, puesto que el Derecho solo toma como mecanismo regulatorio de
la conducta de los hombres en forma individual y social, lo que debe
- revestir un particular interés;
- pasar por una utilidad, debe ser aprovechable a fines que
interesen al hombre;
- tiene que ser apropiable, presentar la posibilidad de su
sujeción jurídica por parte de una persona.
-
¿Cómo define la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal los Bienes Municipales?
De acuerdo con
la (LOPPM, 2010) son bienes municipales aquellos muebles e inmuebles que por
(i) cualquier título formen parte del patrimonio del Municipio, (ii) los
destinados en forma permanente a algún establecimiento público o servicio
local, (iii) los asignados a un ramo de
su administración.
-
¿Cómo se clasifican los Bienes
Públicos?, ¿Opera idénticamente en lo municipal?
El (DLOBP,
2014), como también lo hace la (LOPPM, 2010) recoge las aportadas por el Código
Civil Venezolano (1982) de bienes de dominio público y del dominio privado,
aunque hacen alusión a lo espacial.
1.- Dominio
Público y Privado.
Si bien este
Código no ofrece una definición, el maestro José Luis Aguilar Gorrondona en su
libro sobre “Bienes y Derechos Reales”, Ediciones Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela; viene en auxilio cuando los caracteriza como
(i)
aquellos no susceptibles de
propiedad privada, (inalienables e imprescriptibles),
(ii)
(ii) partiendo de la noción que
obedece a mandato del legislador por tratarse de una afectación de la
autoridad,
(iii)
(iii) bien sea para servicio
público o de otra naturaleza.
Ejemplos de los
pertenecientes al dominio público son las plazas, parques, espacios acuáticos
lacustres, ríos, mar territorial, espacio aéreo, yacimientos mineros o de
hidrocarburos, baldíos, ejidos, entre
otros.
Obviamente, se
puede observar de esta lista que no todos los enunciados son estrictamente
municipales, pero es de su interés porque sus competencias pueden ser ejercidas
– en algunos casos – a nivel local sobre los particulares que actúan en ellos,
pudiendo mencionarse la tributación.
Un ejemplo lo
constituye el hito jurisprudencial de la Sala Constitucional del Máximo
Tribunal mediante un recurso de interpretación intentado por el Municipio Simón
Bolívar del Estado Zulia (2004); aquí se observa la interacción de bienes
nacionales, estadales y municipales junto con particulares, bien sea
contratistas o concesionarios, en consonancia con la norma constitucional sobre
la inmunidad frente a la potestad tributaria local.
Al analizar la
decisión se puede entresacar que se encuentran presentes las características de
los bienes del dominio público que se expresan a continuación.
Tienen como
esencial – desde la óptica municipal -
que son inalienables e imprescriptibles, salvo que el Concejo Municipal
los desafecte, previa opinión favorable del Síndico Procurador Municipal y del
Contralor Municipal, así como la consulta con el Consejo Local de Planificación
de Políticas Públicas (CLPP).
Los bienes del
dominio privado son aquellos que no estando comprendidos expresamente dentro
del dominio público. No están destinados al uso público ni afectados a un
servicio público.
2.- Territorial
y Extraterritorial.
Desde esta
perspectiva los clasifica como bienes públicos nacionales, estadales,
distritales y municipales, definiéndolos como aquellos del dominio público o
privado – en cada ámbito.
Pareciera
referirse únicamente a los órganos, dado su carácter central, por cuanto poseen
autonomía y personalidad jurídica (República, estados, distritos y municipios);
sin embargo, las descentralizadas también pueden tener asignados bienes muebles
o inmuebles, ya que la legislación no hace distinción.
Más bien, como
pueden gozar de personalidad jurídica y autonomía, de acuerdo con el
instrumento de creación, no tendrían
mayor problema haciendo las consideraciones del caso, pudiendo mencionar las
fundaciones y empresas públicas.
Sobre este punto
se puede consultar también el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica
de la Administración Pública (DLOAP, 2014), ya que contiene las pautas de
organización administrativa.
Sin embargo,
puede darse el caso que se posean bienes situados fuera del territorio de la
entidad, lo que es excepcional; ello ocurre – por ejemplo – cuando existe una
mancomunidad: figura asociativa
constituida por dos o más municipios colindantes o no, de la misma o de
diversas entidades federales.
Aun cuando posea
personalidad jurídica, no deja de existir el interés patrimonial del Municipio;
en idéntico sentido se aplica cuando de la mancomunidad deriven empresas,
fundaciones u otras.
A diferencia de
los bienes del dominio público, los pertenecientes al privado podrían
enajenarse – siguiendo al Código Civil Venezolano (1982) – de conformidad con
la ley (ordenanza en el caso de los municipios) que les concierne.
La (LOPPM, 2010)
ha previsto que la legislación nacional sobre bienes se aplica supletoriamente,
haciendo valer la autonomía de rango constitucional la cual comprende, entre
otras cosas,
-
elección de sus autoridades
-
gestionar las materias de su competencia
-
crear, recaudar e invertir sus ingresos
-
dictar el ordenamiento jurídico municipal
- organizarse con la finalidad de
impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable en las
comunidades y los fines del Estado.
Por otra parte
el mencionado instrumento normativo pauta que la adquisición, enajenación,
administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación y
demás operaciones que tengan por objeto bienes municipales se rigen por las
ordenanzas y demás instrumentos jurídicos dictados por los municipios.
Esa legislación
nacional a la que se ha aludido es el (DLOBP, 2014), ya citado en estas líneas
supra, sumándose la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), el Decreto con rango valor y fuerza
de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014) y el Decreto con rango valor y
fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).
Hay dos
instrumentos jurídicos nacionales que se relacionan con los bienes públicos;
son ellos:
Ley de
Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (1993), la cual tiene por objeto
establecer los principios que han de regir la defensa del Patrimonio Cultural,
comprendiendo su investigación, rescate, preservación, conservación,
restauración, revitalización, revalorización, mantenimiento, incremento,
exhibición, custodia, vigilancia, identificación y todo cuanto requiera su
protección cultural, material y espiritual.
Este instrumento
normativo señala que es una obligación prioritaria del Estado, lo cual debe ser
entendido como un encargo a cada uno de los niveles que lo integran, es decir,
nacional, estadal y municipal, bien sea en lo central como descentralizado.
En idéntico
sentido, también hay legislación acerca de un sector de la población que poseen
una forma de vida que puede resultar distinta a lo que se conoce por quienes no
conviven con ellos en razón de su hábitat.
Se trata de los
indígenas; esto no significa que carezcan de normas.
- Ley de Protección y Defensa del
Patrimonio Cultural (1993), la cual tiene por objeto sentar los principios que
han de regir la defensa del Patrimonio Cultural, comprendiendo su
investigación, rescate, preservación, conservación, restauración,
revitalización, revalorización, mantenimiento, incremento, exhibición,
custodia, vigilancia, identificación y todo cuanto requiera su protección
cultural, material y espiritual.
-
Ley de Patrimonio Cultural de
los Pueblos y Comunidades Indígenas (2009), cuyo norte es establecer las
condiciones para identificar, salvaguardar, preservar, rescatar, restaurar,
revalorizar, proteger, exhibir y difundir el patrimonio cultural de los pueblos
y comunidades indígenas, como expresiones y elementos constitutivos de su
identidad cultural.
¿A quién le compete la gestión del Sistema de Bienes Municipales?
Por disposición
constitucional y desarrollada por la legislación, compete al Alcalde ser el
administrador de la hacienda pública municipal, lo que comprende el sistema de
bienes; el control lo ejercen el Concejo Municipal, el Consejo Local de
Planificación (CLPP) y la Contraloría Municipal.
Partiendo de la
noción que el Municipio puede administrar su patrimonio y que la donación entra
en las categorías de actos de disposición, por cuanto se traslada la propiedad,
se requiere en el sector público consultar si ello es factible de acuerdo con
el ordenamiento, puesto que la premisa básica es que se gestionan bienes
ajenos, es decir, de los ciudadanos en general, resultando los funcionarios
unos servidores públicos y ello implica rendición de cuentas.
Sobre el punto,
la (LOPPM, 2010) estatuye que cuando se pretende enajenar un bien municipal se
requiere que sea presentada la correspondiente autorización del Acalde al
Concejo Municipal, lo que también pasa por otras esferas de control en sus
etapas, dado que puede existir alguna ordenanza que refiera el conocimiento del
asunto a la opinión previa y favorable de la Contraloría y Sindicatura
Municipal, dadas sus funciones.
Esto únicamente
aplica para los bienes del dominio privado, lo que se ha hecho mención aquí,
por cuanto los del dominio público – por naturaleza – no son enajenables, a
menos que sean desafectados por el Concejo Municipal y demás formalidades como
las anotadas; bastaría con imaginar si ello pudiere concederlo cuando se trate
de una vía pública, plaza, parque o un monumento histórico.
La respuesta es
negativa.
Siguiendo las
enseñanzas del célebre maestro en Derecho Administrativo Eloy Lares Martínez
(Ob. Cit.), la noción de contrato
prevista por el (CCV, 1982) es la misma en el dominio público como en el
privado, puesto que son acuerdos de voluntades creadores de situaciones
jurídicas.
En otra oportunidad se tratarán tópicos
relacionados con el tema.
Se sugiere al lector dar un vistazo a otros
artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización
Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las
Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una
Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función
de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador
Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y
Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”,
“El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar
Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo
del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No
confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”,
“Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del
Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”;
“Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “El Impuesto
sobre Inmuebles Urbanos” “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones
Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios
Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”,
“¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma
habilitante del año 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma
habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “La Tesorería
Municipal”, “¿Puede un Municipio
adquirir bienes por vía de donación, sucesión o herencia?, entre otros, que se
encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus
municipios.
