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domingo, 9 de mayo de 2021

¿Pueden los Municipios donar los inmuebles de su patrimonio? II

 

¿PUEDE UN MUNICIPIO DAR EN DONACIÓN LOS INMUEBLES  DE SU PATRIMONIO? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

 

Quedaba pendiente el tratamiento de los bienes inmuebles que conforman el patrimonio del municipio como bienes públicos, dada su naturaleza, lo que permitirá dar el enfoque integral para responder el planteamiento inicial.

El nivel local forma parte de la Administración Financiera del Estado, el cual se encuentra integrado – a su vez – por el sistema tributario, planificación, contabilidad pública, tesorería, presupuesto, crédito público y bienes.

Ello en razón que - como entidad territorial - debe cumplir con normas en materia financiera pública, sin dejar de lado que posee la competencia para gestionar lo concerniente con su administración, autonomía, control, funcionamiento, gobierno y organización; como ordena la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) y  desarrolla la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Otros instrumentos que perfilan las acciones que despliega el ámbito local en el campo de sus finanzas son el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015) y los de sus componentes, como sucede con la planificación,  tributario y bienes públicos, mediante el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014), Código Orgánico Tributario (2020) y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos ((DLOBP, 2014), respectivamente.

La actividad financiera del Municipio - siguiendo a Germán Acedo Payarez en su obra “Régimen Tributario Municipal Venezolano”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1999 -  atraviesa tres etapas:

·       Provisión de fondos o recursos, lo que se da por diversas vías como la tributación, explotación de sus bienes, entre otras

·         Administración de los recursos. 

·      Redistribución; no es otra cosa que asignar nuevamente, para el cabal cumplimiento de los fines del Estado.

Un ejemplo se observa en el campo presupuestario, donde – una vez percibidos los ingresos– son pasados para su adjudicación con miras a cubrir gastos como sueldos o pagos de proveedores;  en esta secuencia – para efectos de su comprensión – al captar la administración tributaria las sumas por conceptos de impuestos, tasas y contribuciones,  se entregan para su administración y redistribución, siguiendo los parámetros específicos cuando sea por contabilidad pública, tesorería, por ejemplo.

Una vez cumplida la misión de aquélla los otros sistemas – cada quien en su esfera de competencia – ejerce su rol. 

-          ¿La administración financiera municipal es algo unitario o lo integran varias estructuras?

Así como el nacional, está conformada por los sistemas de bienes, contabilidad, planificación, presupuesto, tesorería y tributario. 

De conformidad con la (LOPPM,2010) se ejercerá en forma planificada con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, equilibrio fiscal y de manera coordinada con la hacienda nacional y estadal, sin perjuicio de su autonomía. Todo en concordancia con el Decreto con rango, valor y forma de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015).

Generalmente se asocian los bienes al ordenamiento civil, pues de él nacen toda serie de orientaciones que – en lo público – han dejado impregnada su marca con los años; tal ha sido la consideración por las universidades que dictan la carrera de Derecho, que incluyen una asignatura denominada Derecho Civil Bienes, unida a las de Derecho de Obligaciones, Sucesiones, Contratos y Garantías de manera obligatoria para poder optar al título de Abogado.

Autores como Gert Kumerow, Enrique Lagrange, José Luis Aguilar Gorrondona, Manuel Simón Egaña, Eloy Maduro Luyando, María Candelaria Domínguez Guillen, entre otros, vienen de vieja data sentando cátedra con sus obras sobre esta rama del saber. 

Sin embargo, también existe la de Derecho Administrativo - con similares características - que estudia las relaciones entre los particulares y la organización pública como las que derivan de ésta de forma introspectiva.

Aquí se dan cita otro insuperable grupo de maestros como Antonio Moles Caubet, Eloy Lares Martínez, Luis H. Farías Mata, Cecilia Sosa Gómez, Hildegard Rondón de Sansó, Román Duque Corredor, Allan Brewer Carías, entre otros, cuya obra pública, literaria, judicial y docente permanece como válido referente en estos tiempos.

Cuando el Estado decide legislar sobre sus bienes, no hace otra cosa que el debido cuidado para su manejo, lo que equivaldría en Derecho Romano a la expresión de atención o diligencia del buen padre de familia, que no es más que el máximo empeño que se espera en la crianza de los hijos o mantenimiento de quienes están a su cargo.

Hay que destacar el rol del Municipio dentro de la estructura del Estado, pues buena parte de sus competencias transcurren en el campo prestacional, lo que le vincula con servicios públicos: aseo urbano y domiciliario,  transporte público; otras actividades que si bien no se corresponden con estos - en sentido estricto - le brindan apoyo, como es el caso del ornato, parques, plazas, ordenación urbanística, justicia de paz, policía, cementerios, entre otros. 

El sistema de bienes resulta de vital importancia para la buena marcha de la gestión local; de allí que la legislación nacional lo incluya como parte de él.

La concepción de los bienes obedece a una naturaleza de tipo jurídico, pues las diferencia de las cosas que son porciones del mundo exterior. Para que alguna llegue a ser objeto de derecho es menester que sea tomada en consideración por las normas y obtenga una clasificación.

Nerio Perera Planas en su “Código Civil Venezolano”, ley comentada, Ediciones Magón, Caracas, Venezuela, 1984; recoge una cita del maestro Kumerow; donde expresa que:

“… cosa es todo cuanto existe en la naturaleza (excepto el hombre, la persona humana), aun cuando se trata de un objeto material ajeno a la idea de apropiación. Los bienes son las entidades  que proporcionan al hombre alguna utilidad y son susceptibles de apropiación, actual o virtual…”

Se trata de (i) objetos susceptibles de valor económico o en dinero, así como también las cosas, (ii)  pudiendo ser de naturaleza mueble, es decir, aquellas que se desplazan por sí misma o por fuerza exterior (vehículos, lanchas) y, (iii) las que se encuentran inmovilizadas, como ocurre con las inmuebles (casas, galpones, edificios).

Emilio Calvo Baca en el libro “Código Civil Venezolano”, ley comentada, Ediciones Libra, Caracas, Venezuela,  (1984) haciendo una comparación entre cosa y bien, tiene más amplitud ésta, mientras que aquélla se entiende solamente las corporales (un predio, un animal); por bien – además de lo perceptible o tangible en sí – los derechos sobre éstas que procura al hombre alguna utilidad. El Código Civil lo estudia de manera enunciativa.

Manuel Simón Egaña aporta para esta discusión en su conocido “Bienes y Derechos Reales”,   Editorial Criterio, Caracas, Venezuela que, en Venezuela, la distinción entre cosas y bienes no resulta tan relevante y debe entenderse que cuando el legislador civil utiliza el vocablo cosa lo hace refriéndose a la segunda.

Para que cambie de situación – continúa el profesor Egaña (Ob. Cit.) - obedece a una función económico-social, puesto que el Derecho solo toma como mecanismo regulatorio de la conducta de los hombres en forma individual y social, lo que debe

  • revestir un particular interés;
  • pasar por una utilidad, debe ser aprovechable a fines que interesen al hombre;
  • tiene que ser apropiable, presentar la posibilidad de su sujeción jurídica por parte de una persona. 

-          ¿Cómo define la Ley Orgánica del Poder Público Municipal los Bienes Municipales?

De acuerdo con la (LOPPM, 2010) son bienes municipales aquellos muebles e inmuebles que por (i) cualquier título formen parte del patrimonio del Municipio, (ii) los destinados en forma permanente a algún establecimiento público o servicio local,  (iii) los asignados a un ramo de su administración.

-          ¿Cómo se clasifican los Bienes Públicos?, ¿Opera idénticamente en lo municipal?

El (DLOBP, 2014), como también lo hace la (LOPPM, 2010) recoge las aportadas por el Código Civil Venezolano (1982) de bienes de dominio público y del dominio privado, aunque hacen alusión a lo espacial.

1.- Dominio Público y Privado.

Si bien este Código no ofrece una definición, el maestro José Luis Aguilar Gorrondona en su libro sobre “Bienes y Derechos Reales”, Ediciones Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela; viene en auxilio cuando los caracteriza como

(i)                  aquellos no susceptibles de propiedad privada, (inalienables e imprescriptibles),

(ii)                (ii) partiendo de la noción que obedece a mandato del legislador por tratarse de una afectación de la autoridad,

(iii)               (iii) bien sea para servicio público o de otra naturaleza.

Ejemplos de los pertenecientes al dominio público son las plazas, parques, espacios acuáticos lacustres, ríos, mar territorial, espacio aéreo, yacimientos mineros o de hidrocarburos, baldíos, ejidos,  entre otros.

Obviamente, se puede observar de esta lista que no todos los enunciados son estrictamente municipales, pero es de su interés porque sus competencias pueden ser ejercidas – en algunos casos – a nivel local sobre los particulares que actúan en ellos, pudiendo mencionarse la tributación.

Un ejemplo lo constituye el hito jurisprudencial de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal mediante un recurso de interpretación intentado por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia (2004); aquí se observa la interacción de bienes nacionales, estadales y municipales junto con particulares, bien sea contratistas o concesionarios, en consonancia con la norma constitucional sobre la inmunidad frente a la potestad tributaria local.

Al analizar la decisión se puede entresacar que se encuentran presentes las características de los bienes del dominio público que se expresan a continuación.

Tienen como esencial – desde la óptica municipal -  que son inalienables e imprescriptibles, salvo que el Concejo Municipal los desafecte, previa opinión favorable del Síndico Procurador Municipal y del Contralor Municipal, así como la consulta con el Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas (CLPP). 

Los bienes del dominio privado son aquellos que no estando comprendidos expresamente dentro del dominio público. No están destinados al uso público ni afectados a un servicio público.

2.- Territorial y Extraterritorial.

Desde esta perspectiva los clasifica como bienes públicos nacionales, estadales, distritales y municipales, definiéndolos como aquellos del dominio público o privado – en cada ámbito.

Pareciera referirse únicamente a los órganos, dado su carácter central, por cuanto poseen autonomía y personalidad jurídica (República, estados, distritos y municipios); sin embargo, las descentralizadas también pueden tener asignados bienes muebles o inmuebles, ya que la legislación no hace distinción.

Más bien, como pueden gozar de personalidad jurídica y autonomía, de acuerdo con el instrumento de creación,  no tendrían mayor problema haciendo las consideraciones del caso, pudiendo mencionar las fundaciones y empresas públicas.

Sobre este punto se puede consultar también el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), ya que contiene las pautas de organización administrativa.  

Sin embargo, puede darse el caso que se posean bienes situados fuera del territorio de la entidad, lo que es excepcional; ello ocurre – por ejemplo – cuando existe una mancomunidad:  figura asociativa constituida por dos o más municipios colindantes o no, de la misma o de diversas entidades federales.

Aun cuando posea personalidad jurídica, no deja de existir el interés patrimonial del Municipio; en idéntico sentido se aplica cuando de la mancomunidad deriven empresas, fundaciones u otras.  

A diferencia de los bienes del dominio público, los pertenecientes al privado podrían enajenarse – siguiendo al Código Civil Venezolano (1982) – de conformidad con la ley (ordenanza en el caso de los municipios) que les concierne.

La (LOPPM, 2010) ha previsto que la legislación nacional sobre bienes se aplica supletoriamente, haciendo valer la autonomía de rango constitucional la cual comprende, entre otras cosas,

-          elección de sus autoridades

-          gestionar las materias de su competencia

-          crear, recaudar e invertir sus ingresos

-          dictar el ordenamiento jurídico municipal

-       organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable en las comunidades y los fines del Estado.

Por otra parte el mencionado instrumento normativo pauta que la adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación y demás operaciones que tengan por objeto bienes municipales se rigen por las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos dictados por los municipios.

Esa legislación nacional a la que se ha aludido es el (DLOBP, 2014), ya citado en estas líneas supra, sumándose la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), el Decreto con rango valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014) y el Decreto con rango valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).

Hay dos instrumentos jurídicos nacionales que se relacionan con los bienes públicos; son ellos:

Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (1993), la cual tiene por objeto establecer los principios que han de regir la defensa del Patrimonio Cultural, comprendiendo su investigación, rescate, preservación, conservación, restauración, revitalización, revalorización, mantenimiento, incremento, exhibición, custodia, vigilancia, identificación y todo cuanto requiera su protección cultural, material y espiritual.

Este instrumento normativo señala que es una obligación prioritaria del Estado, lo cual debe ser entendido como un encargo a cada uno de los niveles que lo integran, es decir, nacional, estadal y municipal, bien sea en lo central como descentralizado.

En idéntico sentido, también hay legislación acerca de un sector de la población que poseen una forma de vida que puede resultar distinta a lo que se conoce por quienes no conviven con ellos en razón de su hábitat.

Se trata de los indígenas; esto no significa que carezcan de normas.

-     Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (1993), la cual tiene por objeto sentar los principios que han de regir la defensa del Patrimonio Cultural, comprendiendo su investigación, rescate, preservación, conservación, restauración, revitalización, revalorización, mantenimiento, incremento, exhibición, custodia, vigilancia, identificación y todo cuanto requiera su protección cultural, material y espiritual.

-          Ley de Patrimonio Cultural de los Pueblos y Comunidades Indígenas (2009), cuyo norte es establecer las condiciones para identificar, salvaguardar, preservar, rescatar, restaurar, revalorizar, proteger, exhibir y difundir el patrimonio cultural de los pueblos y comunidades indígenas, como expresiones y elementos constitutivos de su identidad cultural.

¿A quién le compete la gestión del Sistema de Bienes Municipales?

Por disposición constitucional y desarrollada por la legislación, compete al Alcalde ser el administrador de la hacienda pública municipal, lo que comprende el sistema de bienes; el control lo ejercen el Concejo Municipal, el Consejo Local de Planificación (CLPP) y la Contraloría Municipal.

Partiendo de la noción que el Municipio puede administrar su patrimonio y que la donación entra en las categorías de actos de disposición, por cuanto se traslada la propiedad, se requiere en el sector público consultar si ello es factible de acuerdo con el ordenamiento, puesto que la premisa básica es que se gestionan bienes ajenos, es decir, de los ciudadanos en general, resultando los funcionarios unos servidores públicos y ello implica rendición de cuentas.

Sobre el punto, la (LOPPM, 2010) estatuye que cuando se pretende enajenar un bien municipal se requiere que sea presentada la correspondiente autorización del Acalde al Concejo Municipal, lo que también pasa por otras esferas de control en sus etapas, dado que puede existir alguna ordenanza que refiera el conocimiento del asunto a la opinión previa y favorable de la Contraloría y Sindicatura Municipal, dadas sus funciones.

Esto únicamente aplica para los bienes del dominio privado, lo que se ha hecho mención aquí, por cuanto los del dominio público – por naturaleza – no son enajenables, a menos que sean desafectados por el Concejo Municipal y demás formalidades como las anotadas; bastaría con imaginar si ello pudiere concederlo cuando se trate de una vía pública, plaza, parque o un monumento histórico.

La respuesta es negativa. 

Siguiendo las enseñanzas del célebre maestro en Derecho Administrativo Eloy Lares Martínez (Ob. Cit.),  la noción de contrato prevista por el (CCV, 1982) es la misma en el dominio público como en el privado, puesto que son acuerdos de voluntades creadores de situaciones jurídicas.

En otra oportunidad se tratarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “Organización Municipal”, “Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una ordenanza?”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Municipio y Tributación”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en su ley del año 2015”, “El Concejo Municipal”, “Los Concejales”, “Procedencia o no para Habilitar Legislativamente a un Acalde”, “¿Puede un Municipio ejercer el Poder Punitivo del Estado en materia tributaria”, “Municipio y Principio de No confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no de la Destitución del Alcalde por improbación de la Memoria y Cuenta por el Concejo Municipal”; “Municipio y Control Interno”, “El Sistema Tributario Venezolano”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos” “Las Contribuciones Municipales”, “Las Contribuciones Municipales, ¿ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”; “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Las Tasas”, “¿Precio o Tasa para el servicio de Aseo Urbano?”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley de Contrataciones Públicas”, “Municipio y reforma habilitante del año 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “La Tesorería Municipal”, ¿Puede un Municipio adquirir bienes por vía de donación, sucesión o herencia?, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información sobre el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.