MUNICIPIO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CRBV, 1999) consagra la responsabilidad patrimonial por los daños que sufran
los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión
sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública.
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010) establece que
·
En materia de responsabilidad patrimonial se debe
distinguir la correspondiente con lo contractual y la extracontractual. A su
vez, ésta se divide en:
- el Municipio responderá patrimonialmente por los daños que cause
- con ocasión del funcionamiento de sus servicios por acción, falta u omisión
- quedando a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y
- el derecho de aquél de actuar contra éste de conformidad con el ordenamiento jurídico.
·
- por hecho ilícito
- por hecho lícito o conforme a la ley.
Como se infiere de la primera es aquella derivada –
siguiendo la definición del Código Civil Venezolano (1982) – por una convención
entre dos o más personas para constituir, reglar, transmitir, modificar o
extinguir entre ellas un vínculo jurídico.
En cuanto a los
contratos del sector público resulta inevitable abordar dos aspectos; el
primero se refiere a los llamados contratos administrativos y, el segundo, los
contratos de derecho común.
Aquí uno o ambos deben ser una entidad pública local, a
los efectos de estas líneas, con la finalidad de ubicar al municipio como
sujeto capaz de derechos y obligaciones patrimoniales lo que es una
consecuencia de los conceptos de autonomía y personalidad jurídica.
Al igual que en materia civil, las contrataciones del
municipio deben reflejar la existencia de una obligación con consentimiento,
objeto y causa.
Ello significa que el ámbito local, tanto en lo central
como descentralizado, debe cumplir con los requisitos mínimos para todo
contrato de naturaleza civil – sin perjuicio de los mecanismos de control –
debiendo también cumplir con las exigencias legales propios de regulaciones en materias públicas, como las previstas por el
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (LOAFSP, 2015)
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014)
- Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014).
- Ley Orgánica de la Contraloría General de la Repúblic (2010), entre otros.
A mayor abundamiento sobre las obligaciones y contratos se
puede consultar a los maestros Eloy Maduro Luyando en su célebre obra “Curso de
Obligaciones Derecho Civil III”, Fondo Editorial Luis Sanojo, Colección Grandes
Juristas, Maracaibo, Venezuela, 1981; y a José Luis Aguilar Gorrondona con su
conocido “Contratos y Garantías (Derecho Civil IV), Ediciones Universidad
Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela.
Los contratos administrativos, según Eloy Lares Martínez
en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de
Venezuela, Caracas, Venezuela; son acuerdos de voluntades creadores de
situaciones jurídicas.
Comparte con otros autores el criterio que son una fuente
creadora de obligaciones pero que, no siempre, el régimen legal de los
contratos del sector público, coincide con las disposiciones del Código Civil.
Señala el maestro Lares que los contratos que celebra la
administración se dividen en dos grandes categorías:
·
- contratos de derecho común
- contratos administrativos.
Los de derecho común son idénticos a los que celebran los
particulares entre sí. Ejemplos de ello son la compra o arrendamiento de un
vehículo o un inmueble sin hacer uso de la potestad expropiatoria, pues ésta se
corresponde con otros parámetros normativos y de procedimiento.
Por su parte, los contratos administrativos integran un
tipo especial ya que persiguen fines de naturaleza pública, como es el caso de
las concesiones de servicio público, pudiendo mencionarse el transporte público
urbano o un cementerio.
Allan Brewer Carías en “Nuevas consideraciones sobre el
régimen jurídico de los contratos del Estado en Venezuela” contenida en su obra
“Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, Venezuela, 2007; hace la precisión que los contratos del Estado,
contratos estatales o contratos públicos son todos aquellos en los cuales una
de las partes (o ambas) es una persona jurídica estatal, sea de carácter
territorial (República, estados o municipios) o no (institutos públicos o
autónomos, empresas del Estado).
Adicionalmente - dice el profesor Brewer (Ob. Cit.)- que han sido clasificados por la CRBV como
contratos de interés público y en algunas leyes como contratos administrativos.
Tienen como característica primordial que
·
- los contratantes no se encuentran en una posición igualitaria, ya que
- uno (municipio) representa el interés general y
- el otro (contratista) es el interés privado;
La entidad pública goza de una serie de prerrogativas,
como la potestad unilateral de modificación lo que se conoce como el ius variandi, pero ello no significa que
la entidad pública pueda cambiar de tal forma el contrato que modifique el
objeto, implicando también para el particular el derecho a replantear el
instrumento que los vincula.
Como referencia se puede consultar las Condiciones
Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, publicadas mediante
Decreto 1821 (Ejecutivo Nacional) de fecha 30 de agosto de 1991, hoy derogadas.
Al respecto Ana Cristina Núñez Machado lo expone en “El
ejercicio del ius variandi en los contratos de concesión de servicio público:
potestad limitada de la Administración” contenido en la obra colectiva “Ensayos
Jurídicos en celebración de los 90 años del Escritorio Tinoco, Travieso,
Planchart & Núñez”, Vadell Hermanos Editores C.A., Caracas, Venezuela, 2004.
Plantea esta autora un problema recurrente a la hora de
celebrar contratos concesorios, ya que se encuentra el funcionario a cargo del
control (Concejo Municipal, Contraloría Municipal), con el hecho de pretender
evadir la Administración el proceso de contratación pública por el uso de esta
prerrogativa, con solamente variar algunas cláusulas del contrato primario,
cambiando su objeto o nuevas prestaciones bajo el argumento de continuar en la
relación con el contratista.
Esto implica la nulidad absoluta por violación de normas
legales y acarrea responsabilidad de acuerdo con los sistemas que la regulan:
civil, penal, administrativa, disciplinaria y gremial.
Sobre los contratos administrativos es oportuno mencionar la interpretación que de ellos hiciera la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2.241 de fecha 03 de septiembre de 2000 cuando expresó - con criterio vinculante - que
·
- solamente se deben considerar como contratos de interés público los suscritos por la República, Estados y Municipios, excluyendo a los entes
- por cuanto requieren autorización parlamentaria previa y por escrito
- de acuerdo con la materia que traten.
Actualmente, la noción de contratos administrativos ha perdido la notoriedad de tiempos pasados, no porque dejaran de hacerse ya que continúan, sino por otro tipo de consideraciones, aunque la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) contempla como una competencia de ésta, conocer las pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad contractual de los órganos que ejercen el Poder Público.
Igualmente, conoce de las demandas que ejerzan – o las que contra ellas se intenten – la República, los estados, municipios, institutos autónomos o públicos, empresas y otros entes donde tengan participación decisiva.
Para Héctor Turuhpial Cariello en su obra “La
Responsabilidad Extracontractual del Estado por actuaciones conforme a la ley”,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1994; la responsabilidad
patrimonial contractual se rige por los mismos principios indemnizatorios que
el Código Civil; se responde por el incumplimiento de obligaciones, el retardo
en su ejecución o el cumplimiento inexacto, así como por los daños y perjuicios
derivados directamente de su incumplimiento.
También – expone Turuhpial en su libro – se debe cumplir
por parte de la Administración con el pago del precio que corresponde al
cocontratante en el lugar, tiempo, forma y condiciones convenidas, siendo
responsable por los daños y perjuicios causados por las obligaciones asumidas,
siendo extensiva a los contratos de concesión donde – generalmente – existen
las llamadas clausulas exorbitantes.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el
tema.
Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de
este autor denominados “De los Poderes Públicos”, “Competencias municipales”,
“Medios de gestión municipal”, “Municipio y participación ciudadana”, “La
Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “De la
Hacienda Municipal”, “Municipios y otras Entidades Locales”, “El Alcalde”, “El
Área Metropolitana de Caracas”, “El Concejo Municipal”, “El Cabildo
Metropolitano de Caracas”, “La Contraloría Metropolitana”, “El Distrito del
Alto Apure”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación
Interterritorial”, “El Mobiliario Urbano”, “Los Espacios Públicos”, “El Presupuesto
Participativo”, “El Territorio Insular Miranda”, “Gravabilidad del ISAE en
casos de indemnización por daños”, “La Administración Tributaria Municipal”,
“La Autonomía Municipal”, “La Autogestión y Cogestión en el ámbito municipal”,
“La Contraloría Municipal”, “La Contraloría Social”, “La Policía
Administrativa”, “La Sindicatura Municipal”, “Los Concejales”, “Las Instancias
de Atención Ciudadana”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Función de
Planificación en el Municipio”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el
ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y
Expropiación”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Contrataciones
Públicas”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes
Públicos”, “Municipio y Marca Territorial”, “Municipio y Servicios Públicos”,
“Municipio, Obras y Vías Públicas”, entre otros, que se encuentran publicados
en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.
No lo olvide, el país se construye desde sus
municipios.
