LA FUNCIÓN PÚBLICA MUNICIPAL EN VENEZUELA,
¿SISTEMA ABIERTO O CERRADO? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) encarga al legislador la elaboración del
estatuto de la función pública, donde se establecen las normas para el ingreso,
ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios.
Pauta también que estos se deben
al servicio del Estado y no de parcialidad alguna; cuando emplea el vocablo “Estado” hay que entenderlo en sentido amplio,
lo que lleva a la conclusión que el marco regulatorio es para todos los
funcionarios, porque no se utilizó como provincia o entidad federal, sino
comprendiendo todos los estratos, por la ubicación donde está dicha norma.
A esto hay que agregar que la expresión
“Administración Pública” también se le ha concebido en sentido amplio, por las
mismas razones cuando se consideró la palabra “Estado”, con una relación
continente-contenido, donde el Estado es el continente y la Administración
Pública es el contenido.
En relación con los cargos los ancla de
carrera, fijando también excepciones como son los de libre nombramiento y
remoción, elección popular, obreros y contratados; estos – específicamente - no
podrán constituir base para el ingreso a la carrera.
Ejemplos de los de libre nombramiento y
remoción son los directores de una alcaldía o un instituto municipal; los de
elección popular estarían constituidos por alcaldes y concejales.
Los obreros son trabajadores cuya actividad por
cuenta ajena se realiza con predominio de lo manual o físico; sus regulaciones legales son
de contenido laboral.
Mientras que, los contratados, se trata de
personas naturales que suscriben un documento (contrato) en el que crea,
modifican o extinguen vínculos jurídicos con la Administración para la
prestación por cuenta ajena de labores que impliquen tareas específicas, alta
calificación y por tiempo determinado.
Sus regulaciones legales son el contrato
y la legislación laboral.
Una empresa no califica para esta noción porque
se refiere a otro tipo de contrato no regido por lo funcionarial ni laboral.
Un ejemplo para esto es el levantamiento de un
nuevo padrón de contribuyentes donde se requiere un equipo de trabajo mayor en
número que el habitual - dado lo que comporta - pues implica recolectar y
procesar información de alto volumen, durante unos meses hasta que se logre
integrar con la existente y se actualice.
Ante esto cabe hacer la pregunta, ¿Cuándo el
Constituyente se refiere al legislador en materia de función pública lo hizo en
sentido amplio o restringido?
La respuesta se dirige hacia el último.
Encargó al Legislador Nacional para la aprobación
del Estatuto, lo que cumplió mediante la Ley del Estatuto de la Función Pública
(2002); es una competencia del Poder Nacional la legislación sobre
procedimientos, es decir, corresponde a la Asamblea Nacional, por lo que el
Ejecutivo Nacional solamente podría dictar actos administrativos con basamento
en el texto legal, so pena de nulidad por parte del Máximo Tribunal.
Ya en Venezuela se conocía el sistema cerrado
porque bajo la Constitución de 1961 se aprobó la Ley de Carrera Administrativa
(1970, con reformas posteriores) dando pasó a aquél, acompañado de múltiples
beneficios, especialmente de tipo laboral con sus características propias, como
la sindicación, contratación colectiva, entre otros.
El profesor Allan Brewer Carías en su obra “El
Estatuto del Funcionario Público en la Ley de Carrera Administrativa”, Comisión
de Administración Pública (CAP), Caracas, Venezuela, 1971; explica que el
aspecto fundamental que prevé la Ley respecto del funcionario público es el de
la naturaleza de la relación que se establece entre el Estado y el funcionario.
Esto es un problema clásico para el Derecho Administrativo.
Se plantea ese autor cuál es el efecto de la
naturaleza de esa vinculación, respondiéndose que es radical, puesto que no
puede sostenerse un enfoque contractual y de Derecho Privado, aun cuando se
puede reconocer que hay elementos aplicables en ella, pero basadas ahora en el
Derecho Público, propia de un contrato de Derecho Administrativo, lo cual
también se ha superado, dando pie al régimen estatutario.
Sostiene que se trata de una situación jurídica
general, impersonal, objetiva, establecida de forma unilateral, modificable por
el Estado, a diferencia de las de contenido laboral que son bilaterales entre
patrono y trabajador basados en un contrato verbal o escrito.
En un texto normativo con carácter estatutario
se encuentran aspectos procesales, como la jurisdicción competente que conoce
de las reclamaciones derivadas de su aplicación, el sistema de personal, el
régimen de responsabilidad, entre otros.
La profesora Hildegard Rondón de Sansó en su
libro “Régimen Jurídico de la Carrera Administrativa”, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, Venezuela, 1986; lo define como el conjunto de normas
preestablecidas para regular la situación de quienes se colocan en un supuesto
de hecho previsto por ellas, donde se determinan los deberes, situaciones
jurídicas, que afectan al sujeto colocado dentro de la previsión normativa
Cónsono con las normas constitucionales, el
Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, mediante sentencia del
14-11-2007 abordó esta situación y concluyó que:
“... a partir de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela -30 de diciembre de 1999-, la
única forma de ingreso a la carrera administrativa será, exclusivamente, si el
funcionario ha cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 146
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las
leyes respectivas…” (Subrayado de E.L.S.)
Es por ello que la interpretación dada por el
Tribunal fue la de considerar que para los funcionarios públicos, además de ser
una relación estatutaria y no laboral, pudiendo tomar de ésta algunos aspectos
como la convención colectiva, sindicación, prestaciones sociales, entre otros;
es el establecido de manera uniforme como es el caso de la Ley del Estatuto de
la Función Pública (2002) y su antecesora Ley de Carrera Administrativa (1970).
Examinando la CRBV se observa que
ha permeado al régimen estatutario conceptos propios del Derecho del Trabajo,
como los mencionados; esto podría explicarse por la intención garantista de
aquélla y la experiencia acumulada por años donde brindando beneficios a los
servidores públicos se mantiene un clima de “paz laboral”.
Esto tampoco es una discusión
reciente; el Dr. Rafael Caldera, al hacer el prólogo de la obra citada en estas
líneas del profesor Brewer Carías, decía que durante las discusiones del
proyecto de Constitución del año 1947, ya se había introducido en el debate que
los funcionarios públicos no debían percibir remuneraciones inferiores a los
del sector privado.
El Tribunal Supremo de Justicia,
en sentencia de la Sala Constitucional de fecha 11 de abril de 2002, ha venido
aceptando esa incorporación y expresó:
“…la Constitución de 1999
pretende reforzar las conquistas que – de forma progresiva – se han alcanzado
en nuestro país en el régimen jurídico del trabajo, tanto público
como privado, dada la universalidad de los derechos fundamentales y su
condición expansiva que no excluye sino, por el contrario, integra a grupos o
comunidades en el disfrute de estos y que viene a sumarse al poco más de
centenar de Convenios Internacionales del Trabajo que se han suscrito; en
especial, los relativos a la libertad de trabajo (Convenios números 29, de 1930
y 105, de 1957 sobre el trabajo forzoso u obligatorio), a la igualdad
(Convenios número 100 sobre igualdad de remuneración, en 1951 y número 111,
sobre la discriminación-empleo y ocupación, 1958) y a la libertad sindical
(Convenios número 87, sobre la libertad sindical y protección del derecho de
sindicación, 1948, y número 98, sobre el derecho sindicación y protección
colectiva, 1949), así como los demás Convenios que cubren una amplia gama de
materias que van desde el empleo, política social, administración del trabajo,
relaciones profesionales, condiciones de trabajo, hasta la seguridad
social…”
Nótese que las fechas de los
Convenios son anteriores a la vigente Constitución, la cual los recogió e
incorporó con el principio de aplicación inmediata en los capítulos sobre
Disposiciones Fundamentales, Derechos Humanos, Derechos Civiles, Derechos
Sociales, entre otros.
Continúa el fallo:
“…la intención manifiesta en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) es la de consagrar
una serie de principios y derechos (Artículos 87 al 97), que procuran
resguardar un ámbito de seguridad para los trabajadores, indistintamente del
régimen al que estén sometidos, por cuanto no establece distinción alguna;
incluso en el caso del derecho a la negociación colectiva o del derecho a la
huelga (Artículos 96 y 97), se niega expresamente la posibilidad de
tratamientos diferenciales, al precisar, reforzando lo obvio, que
todos los trabajadores…del sector público y del privado gozan de los
mismos derechos…”
(Subrayado de E.L.S.)
Con vista de lo anterior, se
puede concluir que el sistema de función pública en Venezuela es del tipo
cerrado (estatutario) acompañado de normas de carácter laboral, que se han
incorporado a la legislación y la rutina diaria, por lo que luce imperceptible
al común, pues ya venía sucediendo de vieja data y se tiene como cotidiano.
En otra oportunidad se tocarán
tópicos relacionados con el tema.
Se sugiere dar una lectura a otros artículos de quien
suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La Organización Municipal”, “La
Potestad Organizativa en el ámbito municipal”, “Las competencias municipales”,
“Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas” “Los Concejales”, “La Función
Legislativa en el Municipio”, “Régimen Legal del personal municipal”,
“Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración
Pública (LOAP)”, “Municipio y otras Entidades Locales”, “El Territorio Insular
Miranda”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “La Comisión Central
de Planificación”, “La Consulta Pública”, “La Iniciativa Legislativa en el
ámbito municipal”, “La Parroquia en la LOPPM de año 2010”, “Las Empresas
Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en
el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en
la ley del año 2015”, “Municipio y Presupuesto”, “La Reconducción
Presupuestaria”, “Procedencia o no
para los Municipios de poseer Régimen Estatutario Funcionarial propio”, entre
otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.
No lo olvide, el país se construye desde sus
Municipios.
