Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante una sesión de clases surgió esta pregunta por parte de un alumno. Para basar su planteamiento leyó la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) lo referente con las ausencias absolutas, que considera como causales:
- La muerte.
- Renuncia.
- Incapacidad física o mental permanente, certificada por una Junta Médica.
- Revocatoria del mandato.
- Cualquier sentencia firme decretada por cualquier Tribunal de la República.
(Cursivas mías).
Sobre esto se volverá más adelante.
Al formular la duda surgió un debate siendo estas líneas expresión de lo tratado.
Ahora bien, para responder la inquietud hay que hacer algunas precisiones.
En primer lugar, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) expresa acerca de las relaciones funcionariales cuyo principio general es:
“La ley establecerá el Estatuto de la Función Pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública y proveerá su incorporación a la seguridad social.
La Ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.” (Subrayado E.L.S.)
De la transcripción anterior lo primero que se desprende es que se trata de un tema de reserva legal, lo que significa que solamente el legislador podrá dictar el o los textos de rango legal que han de regular la materia.
Aquí no se hace distinción si es emanada por el órgano o habilitante, ya que no hay indicación expresa sobre materias donde no pueda disponerse bajo esta última modalidad. La jurisprudencia y doctrina se inclinan por la no habilitación a gobernadores ni alcaldes.
En segundo término, debe determinarse a cuál nivel del poder público se destina la norma o si resulta indistinto a los ojos del Constituyente porque puede abordarlo – lógicamente respetando la esfera competencial – el ámbito nacional, estadal o municipal.
Como un tercer elemento está la expresión “Administración Pública” por cuanto surge la duda si agrupa a los tres niveles territoriales de poder público o solamente a alguno de ellos.
Al respecto, la palabra “ley” alude a la definición constitucional de ser el producto de la sanción del cuerpo legislador (Asamblea Nacional, Consejos Legislativos, Concejos Municipales) (ordenanzas para el caso de los municipios), con los cuales se norman comportamientos o situaciones; es el ejercicio de la función legislativa del Estado.
Siguiendo a Gustavo Briceño y Joaquín Bracho Dos Santos en su obra “Ley del Estatuto de la Función Pública” (Ley comentada), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2004; al comentar el ámbito de aplicación y objeto de la Ley señalan que regula las relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y las administraciones públicas nacional, estadales y municipales.
Se persigue reglar las relaciones entre los servidores públicos y los organismos públicos, dejando a salvo que – en el caso de los entes con formas de Derecho Privado - se aplicarán las normas de la legislación laboral, por así ordenarlo el Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) mientras que los institutos públicos o autónomos (entes con forma de Derecho Público), se encauzan por la legislación estatutaria.
Sobre la posible lesión a la autonomía municipal con la aprobación de la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP,2002), Francy Coromoto Becerra de Ramírez reflexiona en su obra “La Función Pública en el ámbito municipal venezolano”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2009, al plantear
(i) si la Ley se aplica de manera uniforme a los funcionarios locales, dado que las ordenanzas en materia de personal han quedado derogadas o
(ii) si por el contrario, siguen vigentes aplicándose el texto nacional en cuestión de manera supletoria.
El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, mediante sentencia de fecha 26 de abril de 2011, resolvió interpretar que corresponde al Poder Nacional dictar las normas relativas al régimen estatutario; específicamente lo atribuyó al Legislativo. En esa ocasión, al atender una demanda de nulidad parcial de la Constitución del Estado Zulia, expresamente señaló:
“…Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.
En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos”
En tal sentido, la normativa impugnada establece que (el) “Consejo Legislativo del Estado dictará la legislación para regular el régimen de la función pública estadal”, lo cual evidencia, que la Constitución del Estado … pretendió atribuir al órgano legislativo de la referida entidad federal, la regulación de aspectos referentes a una materia sometida al principio de reserva legal nacional, resultando en consecuencia, una invasión en el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una evidente usurpación de funciones, vicio que conlleva la nulidad absoluta de tal norma, tal como dispone el artículo 138 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala establece “toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, por lo que se declara con lugar la nulidad del artículo 24 de la Constitución del Estado ... Así se declara…” (Cursivas y comillas del original) (Subrayado y paréntesis E.L.S.).
La misma Sala en el año 2013 se pronunció tras una demanda de nulidad parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) desde su versión del año 2005, para lo cual – dentro de su razonamiento – utilizó la Teoría de la Reedición del Acto, por cuanto en las reformas siguientes – incluida la vigente – se mantuvo sin modificación, lo que concluyó con la declaratoria favorable al recurrente sobre su planteamiento.
Consideró que la intención del Constituyente era implementar un sistema homogéneo y común para los funcionarios públicos, con miras a garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su concurso en diferentes ámbitos, unido a que gozan – una vez causado – del beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal.
En el mismo sentido opina el profesor Manuel Rojas Pérez en su libro “Notas sobre Derecho de la Función Pública”, Fundación de Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2011.
Si se acude a las leyes nacionales, la (LEFP, 2002) está en tal categoría por provenir de la Asamblea Nacional y va en sintonía con los preceptos constitucionales como de análisis e interpretación de los jueces.
Las leyes estadales no podrían legislar en esta materia teniendo como destinatario a los municipios de su entidad, por no tener competencia para ello, unido a los precedentes jurisprudenciales anotados.
Adicionalmente resulta absurdo que una ordenanza contradiga una norma nacional, lo que generaría un eventual recurso judicial, porque se invaden esferas de competencias de otros órganos; esto tampoco debe interpretarse que aquélla arrolle las de orden local, puesto que el Constituyente y el Legislador deben cuidar mucho que ello no ocurra, dado que son los niveles donde se canalizan para su posterior aplicación por el resto de las estructuras públicas en todos los ámbitos y competencias.
El Derecho Funcionarial – disciplina perteneciente a las ramas del Derecho Público - estudia las relaciones de contenido jurídico derivadas del empleo público, resulta lógico pensar que – por una parte – son todos los funcionarios públicos, es decir, todas aquellas personas naturales que, con ocasión de un nombramiento expedido a su nombre por una autoridad competente y aprobada la o las evaluaciones de ingreso, desempeña un cargo remunerado con carácter permanente para una entidad pública.
Por la otra, ha de ser la Administración, con todas sus versiones, tanto desde el punto de vista territorial como funcional.
Según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), los funcionarios públicos son de carrera, en principio. Luego hace una distinción entre los de libre nombramiento y remoción, los de elección popular, los contratados, los obreros y los demás que determine la ley.
La (LEFP, 2002) señala dos tipos solamente: (i) carrera y (ii) libre nombramiento y remoción. En cuanto a los últimos los clasifica, a su vez, en alto nivel y de confianza.
Los funcionarios de carrera los define la mencionada Ley como aquellos que han ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento expedido por autoridad competente, presten sus servicios remunerados para una administración pública con carácter permanente.
Este tipo de funcionarios goza de estabilidad, lo cual da pie para una serie de derechos y deberes inherentes a su condición con ocasión del cargo que desempeñan. Mientras que los funcionarios de libre nombramiento y remoción son los nombrados y removidos de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas por la legislación.
Son cargos de alto nivel:
1. Vicepresidente Ejecutivo de la República.
2. Ministros del Despacho Ejecutivo y Viceministros.
3. Jefes de Oficinas Nacionales o sus equivalentes.
4. Comisionados Presidenciales.
5. Directores Generales, Directores y demás funcionarios de similar jerarquía al servicio de la Presidencia de la República, la Vicepresidencia Ejecutiva de la República y Ministerios.
6. Miembros de Juntas Directivas de Institutos Autónomos nacionales.
7. Los directores generales, directores y demás funcionarios de similar jerarquía en los institutos autónomos.
8. Los Registradores y Notarios Públicos.
9. El Secretario General de Gobierno en los Estados.
10. Los Directores Generales Sectoriales de las Gobernaciones de Estado, los Directores de las Alcaldías y otros cargos de similar jerarquía.
11. Las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como los directores y funcionarios de similar jerarquía.
Son cargos de confianza aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros, directores generales y demás directores, así como sus equivalentes.
También se consideran de confianza aquellos cargos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad de estado, fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras.
Los funcionarios de elección popular, como su nombre lo indica, acceden a la función pública por la vía comicial; no obtienen nombramiento como los de carrera, sino a través de una proclamación que les permite regentar el cargo para el cual la población ha sufragado por ellos.
Ejemplos: Presidente de la República, Diputados a la Asamblea Nacional, Legisladores Estadales, Gobernadores de Estado, Alcaldes, Concejales.
Los Contratados son personas naturales que desarrollan una actividad para la Administración, no siendo incluidos dentro de los funcionarios públicos, por expresa disposición constitucional; se trata de personal que lleva a cabo tareas no ordinarias, por tiempo determinado.
Al respecto, la (LEFP, 2002) reproduce la norma constitucional. Como régimen legal apunta a indicar que es el que se mencione en el texto del contrato y la legislación laboral, ya que son considerados como trabajador empleado, es decir, aquel cuyo predominio es de corte intelectual.
Los obreros son personas naturales que desarrollan una actividad para la Administración con predominio de esfuerzo manual; no están dentro de la categoría de funcionarios. Se regulan por la legislación laboral.
Establecido que los alcaldes son funcionarios de elección popular, como bien lo señalan la (CRBV, 1999) y la (LOPPM, 2010), se analizan los supuestos para calificar como ausencias, bien sean absolutas y temporales.
La (LOPPM, 2010) no hace mención a cuáles son las últimas, pero especifica de las primeras; esto lleva a interpretar – en principio – que todas las no comprendidas como absolutas se consideran temporales.
Lo que si señala la ley en cuestión es que – en los casos que exceda de quince días continuos - debe contar con la autorización del Concejo Municipal hasta un máximo de noventa días continuos, debiendo evaluar éste si las circunstancias constituyen razones de ausencia absoluta.
Aquí podrían citarse – por ejemplo - razones médicas, como una intervención quirúrgica que amerite reposo, atender invitaciones institucionales (congresos, seminarios), nacimiento de un hijo; matrimonio, fallecimiento de un familiar cercano (padres, cónyuge, hijo).
En el caso de las absolutas, ya mencionadas al inicio de esta publicación, corresponde su consideración para aportar la respuesta al planteamiento inicial.
Véase seguidamente cada una de ellas.
-La muerte.
La muerte, siguiendo a la profesora María Candelaria Domínguez Guillen en su obra “Inicio y Extinción de la personalidad jurídica del ser humano (Nacimiento y muerte)”, Tribunal Supremo de Justicia, Colección de Estudios Jurídicos Nº 17, Caracas, Venezuela, 2007; es el único hecho jurídico capaz de quitarle su condición de derecho.
A las Ciencias Jurídicas no le interesan las discusiones metafísicas por lo que se mantienen ajenas a disquisiciones filosóficas o religiosas; sin embargo, puede estudiar situaciones que inician con el hecho de la muerte, como sería la perspectiva del Derecho Civil: Personas, Bienes, Sucesoral, Contratos, Garantías, Familia; Tributario, Penal, Funcionarial o Laboral.
El Código Civil Venezolano (1982) dedica normas, tanto de situaciones conexas con la muerte, como de ésta, siendo el caso de aquéllas la ausencia, interdicción y la inhabilitación; jamás deben confundirse con el fenecimiento puesto que se refieren a supuestos específicos, cuyas consecuencias jurídicas el legislador las ha plasmado y estudiado por parte de la doctrina como jurisprudencia.
En un caso de presunción de muerte siempre deja abierta la posibilidad – como escribe la profesora Domínguez Guillen (Ob. Cit.) – que el sujeto regrese y sus relaciones personales como el matrimonio o patria potestad – por ejemplo – no se extinguen. Las de contenido patrimonial, aun cuando pudieren aparejar analogía con la muerte, en modo alguno se desprende como causa de extinción de la personalidad.
Cuando se decreta la inhabilitación e interdicción – siguiendo los procedimientos legales en cada uno – inicia un régimen especial de protección bajo la supervisión del Tribunal, lo que tampoco constituye una declaratoria de fallecimiento.
Ahora bien, la autora mencionada hace una evaluación en su libro sobre los casos de muerte civil, clínica y cerebral que exceden del alcance de estas líneas pero que pueden ser abordadas en ocasión posterior.
El Derecho Tributario cuya misión es la de procurar los recursos para el sostenimiento de las cargas públicas a través de los impuestos, tasas y contribuciones creadas por normas de rango legal, puede gravar la transmisión patrimonial producida por el fallecimiento de una persona a sus herederos y/o legatarios.
En efecto, el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos (1999) regula este tributo, en concordancia con otros instrumentos como el Código Civil Venezolano (1982) y el Código Orgánico Tributario (2020); otras manifestaciones de riqueza que el legislador ha previsto como gravables pueden ser empleadas a los contribuyentes luego de la muerte de una persona a quienes le suceden.
Los municipios, en el caso de sus tributos, si bien los niveles locales no poseen potestad para gravar ese hecho imponible en particular, la tienen en cuanto a otros derivados de la titularidad de bienes inmuebles urbanos o vehículos – por ejemplo - una vez ingresado al patrimonio del nuevo propietario, de acuerdo con las previsiones de sus respectivas ordenanzas, pues se subsume dentro del supuesto de hecho que desencadena el hecho imponible de los tributos previstos por el ramo de Impuesto sobre Vehículos, el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos o el Impuesto sobre Predios Rurales, en sus casos.
Puede darse el caso de la adquisición de establecimientos comerciales que les hacen pasibles del Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), entre otros.
También se puede originar el nacimiento para el otorgamiento de una de las pensiones previstas por el régimen de seguridad social como es la de la contingencia de la supervivencia; para ello la Ley del Seguro Social (2012) regula los supuestos y corresponde hacer el trámite ante su administración tributaria: Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS).
El Derecho Sucesoral se ocupa de aquellas relaciones que subsisten al fallecimiento de una persona natural, ya que las personas jurídicas (empresas, fundaciones, entre otros) como ficción del legislador no fallecen sino que se extinguen.
Mientras que el Derecho Penal tiene como objeto el componente punitivo o sancionatorio tras la comisión de hechos ilícitos (delitos y faltas), concebido como amenazas a la sociedad, de allí el interés del legislador de acuerdo con las normas y en cumplimiento de los derechos humanos a través de la pena, por lo que puede aparejar privativas de libertad (presidio, prisión, arresto, confinamiento) como se encuentra – por ejemplo - en el homicidio, estafa, peculado, defraudación tributaria; o no, como la interdicción civil por condena penal, inhabilitación política, inhabilitación de ejercer alguna profesión u oficio por el tiempo de la condena, multa, entre otros.
-Renuncia.
Sobre ella el Diccionario Jurídico de Derecho Elemental de Guillermo Cabanellas, Editorial Heliasta, Buenos Aires, Argentina, 2004; reseña que es la dejación voluntaria de algo, sin asignación de destino ulterior ni de persona que haya de suceder en el derecho o función. Abandono. Dimisión. Documento en que consta la renuncia de un cargo o empleo.
Para el caso de los alcaldes, se ventila ante el Concejo Municipal, ya que es un órgano de representación popular semejante a él, además de haber sido donde se prestó juramento previo para posesionarse del cargo.
Se discute si amerita consideración o debate que implique aceptación del cuerpo edilicio para proceder con la designación de sustituto según los supuestos de la (LOPPM, 2010), es decir, el momento en que ocurra (antes de tomar posesión o de cumplir la mitad del período legal o más allá).
Lo cierto es que debe evidenciarse que la voluntad fue sin vicios como se estudia en Derecho Civil Obligaciones y Contratos.
-De la Incapacidad física o mental permanente, certificada por una Junta Médica.
Bajo esta causal sería factible examinar que el funcionario sufra algún padecimiento que lo aleje – en inicio de forma temporal – como una lesión o enfermedad incapacitante, cuyo origen pudiera ser anterior al cargo o con ocasión de sus funciones, hasta el ser considerado enfermedad profesional.
Ejemplos: accidente de tránsito, aéreo o acuático; práctica deportiva, por mencionar de las primeras. De la segunda: accidente cerebrovascular (ACV), infarto, úlcera, cáncer, depresión.
Esto también se engloba dentro de las que le hagan perder la conciencia, bien sea producto de la situación o inducido médicamente (coma).
A estas alturas se retoman los conceptos de interdicción e inhabilitación, tanto desde la perspectiva del Derecho Civil, como las de tipo penal y político; en ambos también van más allá del objeto de estas líneas.
La interdicción – siguiendo al maestro José Luis Aguilar Gorrondona en su libro “Derecho Civil I- Personas”, Universidad Católica Andrés Bello (UCAB), Caracas, Venezuela - es la privación de la capacidad negocial de un estado habitual de defecto intelectual grave o de condena penal. A consecuencia de ella el entredicho queda sometido en forma continua a una incapacidad negocial plena, general y uniforme.
Se clasifica en judicial o legal. La primera es el producto de la intervención del Juez, previo procedimiento previsto por el Código Civil Venezolano (1982), para pronunciarla.
El interés de la sociedad en regular esta situación acontece – como aporta el mencionado maestro (Ob. Cit.) - en dos tipos de problemas que se busca atender: el individual, entre los que se pueden incluir los familiares, y los de naturaleza social; en ambos se procura cuidar de la protección de sus derechos de contenido personal como patrimonial.
La previsión de la certificación por junta médica es para garantizar la intervención de expertos que han de dictaminar el cuadro real que rodea al sujeto y darán las recomendaciones al Juez quien tiene la última palabra para acordarla o no.
La interdicción legal deviene por estar en texto legal de forma expresa, como sucede en el Código Penal Venezolano (2005), la cual es una pena accesoria para ciertos delitos.
Autores como el maestro José Rafael Mendoza Troconis en su “Curso de Derecho Penal Venezolano. Parte General”, Empresa Editorial El Cojo, Caracas, Venezuela, 1973 y el profesor Alberto Arteaga Sánchez en su “Derecho Penal Venezolano”, Talleres Tipográficos Miguel Ángel García & hijo, Caracas, Venezuela estudian el punto.
Como consecuencia de la imposición, el reo no queda sometido al gobierno de la persona del tutor, sino al régimen penitenciario. También deja de disponer de sus bienes por actos entre vivos y la administración sobre aquellos.
Sobre patria potestad y otras instituciones del Derecho de Protección de Niños y Adolescentes, la Ley Orgánica para la Protección de los Niños, Niñas y Adolescentes (LOPNNA, 2015) regula esas connotaciones con prelación a las del Código Civil Venezolano (1982) por ser norma especial y van más allá de estas líneas.
Por su parte, la inhabilitación – en palabras de Aguilar Gorrondona (Ob. Cit.) – consiste en la privación limitada de la capacidad negocial en razón de defecto intelectual que no sea tan grave como para considerar la interdicción o en razón de prodigalidad.
La clasifican en judicial y legal, lo que la asemeja con la interdicción pero, a diferencia de ésta, es aplicable por el Juez en situaciones como pérdida de memoria, dificultad de razonar o imposibilidad de fijar la atención de los actos comunes de la vida por tiempo razonablemente prolongado o prodigalidad, entendida como mermar la fortuna en gastos desproporcionados e injustificados.
Para decretarla debe seguirse una tramitación judicial, prevista por el Código Civil Venezolano (1982).
En los casos de la inhabilitación legal se da por razones de protección de ciertos sujetos en condiciones de discapacidad o movilidad reducida, como ciegos, sordomudos; sin embargo, la Ley de Personas con Discapacidad (2006) contiene normas de contenido especial.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.
