CONTRIBUCIÓN SOBRE PLUSVALÍA DE PROPIEDADES INMUEBLES (MUNICIPAL) FRENTE AL IMPUESTO SOBRE INMUEBLES URBANOS (MUNICIPAL), DOBLE IMPOSICIÓN? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Como ejercicio para una clase posterior se pidió a los estudiantes que investigaran acerca del título de estas líneas, porque es importante que puedan distinguir entre un tributo y otro, no solamente cuando provienen del mismo nivel del poder público, sino en los casos en que no sea así.
Llegada esa oportunidad se efectuó conforme los lineamientos previos, pues permitiría un desempeño más fluido y con alcance efectivo.
Lo que se plasma aquí recoge lo tratado aquella vez.
Se repasó el principio cardinal de la clasificación de los tributos en Venezuela, ya que es tradición constitucional y legislativa de vieja data y que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) ha continuado: impuestos, tasas y contribuciones.
Sobre este último es que se va a tocar, específicamente la contribución por plusvalía, debida a cambios de uso o intensidad en el aprovechamiento por los planes de ordenación urbanística; al igual que uno de los primeros, como es uno un poco más conocido, es decir, el impuesto sobre inmuebles urbanos.
Cuando se revisa la legislación se encuentra el investigador que no aparece a nivel normativo nacional ni municipal ninguna definición acerca de lo que es una contribución y su diferenciación con los impuestos y tasas. Para ello hay que buscar auxilio en otras fuentes del Derecho como la doctrina foránea o del país.
A continuación, algunos ejemplos.
El autor Héctor Villegas en su libro “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”; nos aporta que son los tributos debidos en razón de beneficios individuales o grupos sociales derivados de obras, gastos públicos o de especiales actividades del Estado.
Para Carlos Giuliani F., en su “Derecho Financiero”, centra su concepto en distinguirlo de los impuestos y las tasas como un tercer tipo de tributos, cuyo cobro se justifica en los beneficios o ventajas obtenidos por personas o grupos sociales como consecuencia de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
Esta Contribución ya es de vieja data en la tributación venezolana, pues la Constitución de la República de Venezuela (1961) daba cuenta de ella bajo el esquema de la existencia de una ley nacional para exigirla, lo que algunos doctrinarios denominan como potestad derivada.
En aquel tiempo el encargo lo cumplió el legislador cuando aprobó la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) y la Ley Orgánica del Régimen Municipal; ésta dio paso a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) a partir del año 2005, siendo la vigente desde el 2010.
La doctrina nacional recoge opiniones de Onéximo Garnica en su libro “Las Contribuciones Especiales en España y Venezuela”; al igual que Massimo Melone y Alejandro Poggioli en “La Contribución Especial por Plusvalía, aproximación a la determinación de la Base Imponible y el problema de la valoración”, Revista de Derecho Tributario Nº 74.
Ahora bien, es oportuno decir que el estudio de la contribución municipal por plusvalía no se ha desarrollado con profundidad en la doctrina, pues suele confundirse con la contribución por mejoras, la cual también es de la competencia municipal en Venezuela.
Véanse algunos ejemplos.
El profesor Carlos Escarrá – en un trabajo denominado “La planificación de la ordenación del territorio. Las Contribuciones por mejoras y la propiedad privada”, lo concebía como una relación continente-contenido en la que la contribución por mejoras (continente) se subdivide en (contenido) las originadas por construcción de obras, prestación de servicios y los cambios de uso e intensidad de aprovechamiento del suelo.
Rafael Badell en su “Régimen del Urbanismo”, Cuadernos Jurídicos Nº 8, Badell & Grau; dice que “…nos encontramos con las denominadas contribuciones por plusvalía, también denominadas por la doctrina contribuciones por mejoras…” (Cursivas de su autor).
Sin embargo, existe en doctrina quien ha delimitado la situación de forma más precisa.
El profesor Armando Rodríguez García en su trabajo “Las Contribuciones Urbanísticas” dentro del libro “Tributación Municipal en Venezuela”, expresa que:
“…A diferencia de lo que sucede con la Contribución por Mejoras, esta fórmula fiscal (Contribución por plusvalía) es exclusivamente municipal y el hecho generador no está relacionado con la ejecución de obras públicas o instalación de servicios, es decir, a inversiones o gastos en infraestructura, realizados por organismos públicos municipales. No se trata entonces de un mecanismo o fórmula para recuperar inversiones públicas…”
“… (E)l hecho generador del tributo está en el incremento de valor que experimenten las propiedades inmobiliarias. Si bien ese incremento debe estar causado a los efectos de la contribución especial, por razones específicas o concretas, como lo son los cambios de uso o intensidad de aprovechamiento fijados por los planes de ordenación urbanística, se trata de elementos perfectamente diferenciales, siendo solamente el incremento de valor, el que puede generar la aplicación del tributo y además, el que sirve de base de cálculo para su liquidación, …”
(Paréntesis y subrayado de E.L.S.)
En el libro “La Contribución Especial por Plusvalía debida a cambios de uso o intensidad en aprovechamiento de terrenos” de Roberta Núñez Díaz; se aprecia esta definición:
“…ingresos propios de carácter tributario, distintos a las tasas e impuestos, que pueden crear y exigir los municipios, mediante sus leyes respectivas (Ordenanzas), a los propietarios de bienes inmuebles ubicados en jurisdicción de ese ente exactor cuando, por causas extrínsecas a las voluntades de esos particulares, estos hayan experimentado un acrecentamiento en el valor de sus bienes inmuebles en virtud de la especial actividad estatal que representa la implementación, mediante ordenanza, de planes de ordenación urbanística que cambien el uso o intensifiquen el aprovechamiento de esos inmuebles y cuyas sumas tributarias deberán, por ley, ser destinadas a sufragar los gastos de obras o servicios públicos en las zonas que el ente exactor decida invertir…” (Paréntesis y subrayado de E.L.S.).
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) cambió la concepción de su antecesora e incluyó a las contribuciones municipales por mejoras y de plusvalía dentro del elenco de tributos locales sin necesidad de la existencia de ley nacional previa.
Para quienes piensan que los dos textos normativos de ordenación en referencia perdieron su vigencia, ello solamente ocurrirá si pretendieren violentar disposiciones constitucionales o el Poder Legislativo decide modificarlos, puesto que la (CRBV, 1999) establece en su Disposición Derogatoria que:
“El resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga esta Constitución.”
Ello va en concordancia con las normas sobre la supremacía constitucional, el control concentrado y difuso.
Ambas leyes continúan vigentes, pese a un intento de sustituirlas con la llamada Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2005), que nunca entró en vigencia por la aprobación de la Ley Orgánica Derogatoria de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2007), tras una anterior ley de reforma (2006) que modificó la vacatio legis.
Sobre este punto el profesor Allan Brewer Carías publicó un trabajo en la Revista de Derecho Público Nº 109.
- ¿Cuáles son sus características?
- Son ingresos propios, lo que significa que forman parte de las fuentes de financiamiento del municipio para el sostenimiento de las cargas públicas y desarrollo de sus competencias, sin tener que devolverlo a persona pública alguna, como ocurre con los empréstitos, por ejemplo.
- Carácter Tributario; al asignarlo el Constituyente y profundizarlo el Legislador, tanto nacional como local, permite el despliegue de la autonomía en aquellos aspectos como la legislación y gestión en materias de su competencia; también se suma que puede crear, modificar o suprimirla, en aras de los intereses de la Entidad y beneficio de los ciudadanos.
- Como todo tributo, requiere de texto con rango legal (Ordenanza) para su implementación, lo que está a cargo del Concejo Municipal y su ejecución por la Alcaldía mediante el plan urbanístico y demás actuaciones administrativas.
- Está dirigido a los propietarios de los inmuebles (sujeto pasivo) del área comprendida en la contribución, por lo que se genera la cualidad de contribuyente o responsable frente a la Administración, dado el carácter personal de la obligación tributaria.
- El bien es el objeto del incremento patrimonial por el aumento del valor tras la aprobación del plan urbanístico que origina un cambio o intensificación de uso, debiendo realizar el aporte correspondiente de acuerdo con la determinación efectuada.
- El despliegue de la actividad estatal; consiste en la aprobación de la ordenanza que sustituye la zonificación y se genera el cambio, cuya consecuencia es un nuevo uso reconocido (por ejemplo: de residencial solamente a residencial-comercial) con una intensidad en el aprovechamiento inédita.
- La ordenanza que contiene la contribución no depende de los sujetos pasivos; se origina por el Municipio en aras del interés general y satisfacción de cargas públicas, siendo esta una vía pertinente.
- El municipio decide el destino de lo percibido por la contribución, conforme la ordenanza que la regula.
A estas alturas se tiene que aclarar la existencia de otro tipo de contribuciones en el ordenamiento jurídico venezolano, las cuales no son el objeto de estas líneas para no generar confusiones, como ocurre en el nivel nacional con las materias de drogas, deportes, seguridad social, ciencia y tecnología, entre otras.
La doctrina se ha paseado por una situación que parece complicar la aplicación de las contribuciones municipales, como es abordar la alegación del principio de irretroactividad de las leyes de rango constitucional; para Roberta Núnez Díaz (Ob. Cit.) es significativo el punto, porque la aprobación y vigencia de la ordenanza que la consagre, es posterior a los cambios de zonificación e intensificación de aprovechamiento de terrenos a fin de determinar cuál podría ser el límite temporal que debería tener un municipio para crear y exigir la referida contribución, luego de que haya ocurrido el cambio legislativo de zonificación a nivel municipal.
Dicho esto, ahora se pasa a plasmar acerca del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos.
Como ocurre con las contribuciones, tampoco el legislador se ha ocupado de definir lo que es un impuesto.
- Entones, ¿Qué es un impuesto?
El Diccionario Jurídico Elemental recoge la voz Impuesto como la contribución, gravamen, carga o tributo que se ha de pagar por las tierras, frutos, mercancías, industrias, actividades mercantiles y profesiones liberales para sostener los gastos del Estado. También es el gravamen que pesa sobre determinadas transmisiones de bienes inter vivos o mortis causa y por el otorgamiento de ciertos instrumentos públicos.
El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, conocido popularmente como derecho de frente, siguiendo a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), recae sobre toda persona que tenga derechos de propiedad u otros derechos reales, relacionados con bienes inmuebles urbanos ubicados en la jurisdicción municipal de que se trate o los beneficiarios de concesiones administrativas acerca de esos mismos bienes.
Se estila en ordenanzas incluir a los arrendatarios (inquilinos), beneficiarios de derechos de uso (349), habitación, ocupantes de inmuebles municipales, acreedor anticresista; como responsables tributarios en nombre del propietario. Hay que tener extremo cuidado en que no se incurran en los supuestos del delito de invasión, previsto y sancionado por el Código Penal venezolano (2005).
Acerca de los derechos de uso y habitación se sugiere la obra del profesor Gert Kummerow “Bienes y Derechos Reales, como las del mismo tema pertenecientes a Manuel Simón Egaña y José Luis Aguilar Gorrondona.
- ¿Cuáles son sus características principales?
Es de los que la doctrina pertenecen al rango de la potestad originaria, por ser de asignación directa por la Constitución de la República, ya que no necesita para su exigibilidad de ley nacional previa; no debe confundirse con las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010), pues esta tiene por objeto el desarrollo de las previsiones constitucionales para esta rama territorial del poder público, al que se considera como la unidad política primaria de la organización nacional con autonomía y personalidad jurídica.
o Dentro de la clasificación de los tributos, se trata de un impuesto porque su exigencia no implica contraprestación, como ocurre con las tasas, ni tampoco es a instancia de parte interesada, sino que el sujeto activo de la relación tributaria (municipio) está en la obligación de exigirlo en razón del principio de sostenimiento de las cargas públicas.
o Posee carácter territorial, pues solo tiene vigencia en la jurisdicción del municipio donde está ubicado el inmueble.
o De él se dice también que no es trasladable su pago a terceros, ni toma en cuenta la situación patrimonial del sujeto pasivo tributario, puesto que se causa y debe cumplirse la obligación fiscal.
- ¿Qué es un bien inmueble y si hay varios tipos?
De acuerdo con el Derecho Civil, rama jurídica del Derecho Privado, los bienes inmuebles son aquellos que no pueden desplazarse ni por sí ni por fuerza exterior sin que sufran menoscabo en su estructura; ejemplos de ello son los edificios; árboles mientras no hayan sido derribados; acueductos y canales que conducen el agua a un edificio o terreno y forman parte de él; los derechos del propietario y los del enfiteuta sobre los predios sometidos a enfiteusis; servidumbres e hipotecas.
Siguiendo al profesor José Luis Aguilar Gorrondona en su obra “Cosas, Bienes y Derechos Reales (Derecho Civil II)”, nos enseña que inmuebles son “…las cosas corporales que por su manera de ser prestan su utilidad permaneciendo (relativamente) fijas…”
El carácter de estos bienes deriva de la fijeza que los caracteriza; se enumeran así: terrenos, minas, edificios y, en general, toda construcción adherida de modo permanente a la tierra o que sea parte de un edificio.
Por su parte, Manuel Simón Egaña en su libro “Bienes y Derechos Reales”, indica que los bienes inmuebles son aquellos que no pueden trasladarse de sitio a otro sin sufrir deterioro, cuyo ejemplo fundamental es el suelo, el cual puede entenderse como la superficie de la tierra en su configuración natural, debiendo considerarse tanto el material que lo constituye (tierra, arena, piedras, entre otros) como el subsuelo y el espacio aéreo que inmediatamente le sigue.
El Código Civil venezolano (1982) recoge varios tipos de inmuebles, como son los llamados inmuebles por su naturaleza, los inmuebles por su destinación y los inmuebles por el objeto a que se refieren.
- - Entonces, a los efectos de este Impuesto, ¿qué es un inmueble urbano?
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) nos enseña que se considera como inmueble urbano al suelo susceptible de urbanización. A su vez, el terreno debe disponer de vías de comunicación, suministro de agua, servicio de disposición de aguas servidas, suministro de energía eléctrica y alumbrado público.
- ¿Los inmuebles que se encuentran en el ámbito rural pueden ser gravados con este Impuesto, existe alguno o no?
El Impuesto sobre Inmuebles no grava aquellos situados en el área rural pues, como su nombre lo indica, debe estar ubicados en el área comprendida de la urbe; en tal sentido, la autoridad urbanística municipal traza unas poligonales para delimitar, lo cual tiene relación con la necesidad de coordinación con los organismos encargados del desarrollo rural, como también fijar si hay ejidos para la expansión de la ciudad o pueblo.
De hecho, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) establece una serie de planes, como es el caso del Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), Plan de Turismo, entre otros, al igual que otros instrumentos legales, que le imponen a las autoridades realizarlos como parte de la gestión, sobre los que deben rendir cuentas.
En idéntico sentido están las Leyes de los Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas (CLPP, 2015), la Orgánica de los Consejos Comunales (2009), la del Consejo Federal de Gobierno (2010), entre otras.
Sin embargo, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) ha creado un impuesto que grava los predios rurales a cargo del municipio y para su activación debe hacerse mediante ley nacional.
- Entonces, ¿el Impuesto que está en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010) para tierras ociosas es ese al que se ha hecho referencia?
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010) contempla un impuesto que grava las tierras ociosas, a cargo del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y no aparece en las normas respectivas que se destine al municipio.
De hecho, la doctrina es de la opinión que, a la presente fecha, el impuesto a los predios rurales de corte municipal no se ha activado; una voz en ese sentido la constituye Rafael Romero Pirela en su publicación “Fundamento constitucional del Impuesto Predial en Venezuela”, quien expresa que esto no es lo previsto por el Constituyente de 1999 y se pronuncia en contra del que aparece en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010) como tal.
- ¿Pueden incluirse exoneraciones o exenciones tanto en la contribución por plusvalía como el impuesto sobre inmuebles urbanos?
El principio general es el de sostenimiento de las cargas públicas, al punto que el Código Orgánico Tributario (2020) consagra que hasta se prescinde de la capacidad de las personas naturales como está previsto por la legislación civil, tales como edad, sexo, condición social, nacionalidad, entre otras.
Por razones diversas, como la de política tributaria, pueden establecerse tanto exoneraciones como exenciones; ambas deben estar de forma expresa para poder gozar de ellas.
- ¿Es lo mismo una exoneración que una exención?
El Código Orgánico Tributario (2020) puede responder esta interrogante.
En cuanto a las exenciones se pronuncia como la dispensa total o parcial de la obligación tributaria otorgada por la ley (Ordenanza cuando provienen de los municipios).
Sobre las exoneraciones, la dispensa total o parcial de la obligación tributaria prevista por la ley (Ordenanza cuando provienen de los municipios), otorgada al ejecutivo local, con miras a su aplicación siguiendo unos requisitos y procedimientos.
La ordenanza que contenga exoneraciones deberá indicar de forma expresa sobre qué recae, período y demás condiciones; las que se concedieren no deberán exceder de un año y tendrán que acreditarse ante la administración tributaria – una vez vencida – que se cumplen los requisitos para obtenerla.
Cuando se trate de personas jurídicas sin fines de lucro, dedicadas a la actividad religiosa y de culto, podrán ser otorgadas por tiempo indefinido.
- ¿Es factible encontrar alguna en las ordenanzas de impuesto sobre inmuebles urbanos?
Mayormente, se observan en ellas en los casos de personas jurídicas sin fines de lucro, como las que se desenvuelven en actividad deportiva, religiosa, educativa; para personas naturales, es posible verlas cuando se es adulto mayor, discapacitado, sujeto objeto de expropiación, entre otras.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
