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domingo, 22 de julio de 2018

¿Pueden los municipios dictar normas privativas de libertad? II

¿PUEDEN LOS MUNICIPIOS DICTAR NORMAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

Volviendo al punto inicial el Constituyente asignó al Poder Nacional dictar las normas y procedimientos en materia de libertad, lo que se traduce en leyes como el Código Penal Venezolano (2005) o el Código Orgánico Procesal Penal (COPP,2012), en las que se establecen los presupuestos normativos para delitos o faltas, tanto en lo sustantivo como adjetivo.

Se consagran a nivel nacional las normas atributivas de competencias para los tribunales, Ministerio Público, cuerpos de policía, defensores privados o públicos, entre otros.

El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2009) regula aspectos de la actividad policial; clasifica los cuerpos de policía – desde la perspectiva territorial - en nacional, estadal y municipal, los diferencia de otros cuerpos como el de Investigaciones Científicas Penales y Criminalística (CICPC) que responde a otra naturaleza.

La actividad de policía implica, como señala Peña Solís en su Manual de Derecho Administrativo (2006), la potestad de adoptar decisiones limitativas de los derechos de los particulares, correspondiéndoles a los cuerpos de policía la ejecución material de esas decisiones, en forma coactiva o no. Otra denominación de esos son  las llamadas fuerzas de policía.

Como quiera que el Municipio - desde el Texto Fundamental - posee la competencia para la creación y funcionamiento de su cuerpo de policía local, siguiendo los lineamientos de la legislación nacional, destina esfuerzos y presupuesto importante para atender - primordialmente orientados - hacia actividades preventivas y control del delito, lo que puede llevar a cabo por sí mismo, a través de órganos o entes, como por mancomunidades.

Ello es competencia del Ejecutivo Municipal, toda vez que el alcalde es la primera autoridad civil y política de la entidad. Debe poseer regulaciones legislativas, para lo cual el concejo municipal aprueba ordenanzas, por ejemplo, de creación y organización del cuerpo de policía municipal, atribuyéndolo a órganos o entes, lo cual complementa con actos de rango sublegal, como reglamentos o resoluciones, tomando en cuenta aspectos cuyo origen es nacional.

Los municipios, además de aprobarse ordenanzas que organizan el cuerpo de policía y preocupados por la comisión de delitos o faltas dentro de su jurisdicción, han decidido atender el problema con la aprobación de un texto normativo cuya finalidad es mejorar la convivencia entre los ciudadanos, sin importar que sean residentes o transeúntes; suele denominarse como Ordenanza de Convivencia Ciudadana y Sanción de Infracciones Menores.

No se trata de una mera enumeración o regulación sobre hechos delictuales, lo cual es de la competencia nacional, sino de situaciones que pueden catalogarse como faltas desde la perspectiva penal; sin embargo, ello no significa que no deba atenderse, puesto – que en la mayoría de los casos – los conflictos inician en baja escala y luego aumentan hasta la ocurrencia de homicidios, lesiones, violaciones, violencia de género, entre otros, por ejemplo, lo que obliga a la intervención del Ministerio Público, Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas y Tribunales Penales.

Esta Ordenanza, además de regular temas de convivencia, conlleva un carácter pedagógico, toda vez que su finalidad es contribuir al desarrollo progresivo de una cultura repleta de principios y valores que fomenten el respeto, la igualdad, no discriminación, solidaridad, sentido de  pertenencia hacia el lugar donde se hace y desarrolla la vida, tolerancia, libre desenvolvimiento de la personalidad,  cuidado del patrimonio público, entre otros.

No contemplan penas privativas de libertad; suelen contener penas pecuniarias y/o trabajo comunitario

También ha sido frecuente en la práctica encontrar programas que fomentan los medios alternativos para la resolución de conflictos, entre los que destacan la conciliación y mediación; tampoco podía dejar de mencionarse a la Justicia de Paz, la cual – desde la primera versión de la ley sobre esta materia – ha brindado experiencias dignas de reconocimiento.

De hecho, hay ordenanzas que agrupan – no solamente a la materia de convivencia ciudadana, sino también a los restantes – con el objeto de tener – en un solo instrumento – todas las disposiciones aplicables.

Tras un análisis de la Carta Magna como del conjunto de instrumentos legales se concluye que los municipios no pueden establecer normas privativas de libertad por ser de la competencia nacional (Código Penal u otros), por las siguientes razones:

1.- La competencia para legislar en lo penal le corresponde al Poder Nacional, específicamente a la Asamblea Nacional.

2.-  El Ministerio Público tiene la competencia para ordenar y dirigir la investigación penal de la perpetración de los hechos punibles.

3.- También a éste el ejercicio de la acción penal en los casos donde no sea necesaria la instancia de parte.

4.- Los cuerpos de policía municipal deben realizar su gestión hacia actividades preventivas y control del delito, lo que no incluye dictar normas privativas de libertad, aunque ejecutan las órdenes para la aprehensión de los sujetos objeto de aquéllas.

5.- Los cuerpos de policía deben prestar su concurso ante los requerimientos del Poder Judicial en el marco de sus competencias.

6.- El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2009) señala la estructura organizativa para el desempeño de los cuerpos de policía nacional, estadales y municipales, encabezado por el denominado Órgano Rector (Ejecutivo Nacional) quien fija políticas públicas entre otras competencias.

Se sugiere la lectura de otros artículos de mi autoría denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “La Organización Municipal”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Servicio de Policía”, “Municipio y Seguridad Ciudadana”, “”La Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “La Policía Administrativa”, “La Ordenanza de Tránsito y Uso de las Vías Públicas”, “Municipio y Transporte y Tránsito Terrestre”, “La Ordenanza sobre Motorizados”, “La Justicia Municipal”, “¡Institutos Autónomos o Públicos Municipales?”, “Municipio y Leyes de Base”,  “Los Servicios Desconcentrados Municipales”, “Municipio y Fiscalías del Ministerio Público municipales”, “Municipio y legislación antidrogas”, entre otras, que se encuentran publicadas en www.eduardolarasalazarabogado.blogaspot.com para tener mayor información.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.  

domingo, 15 de julio de 2018

¿Pueden los municipios dictar normas privativas de libertad? I

¿PUEDEN LOS MUNICIPIOS DICTAR NORMAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

A menudo surge el planteamiento por parte de las comunidades para que los alcaldes aprueben mediante decreto u otro tipo de acto con rango sublegal, normas tendentes con la privación de libertad a ciudadanos que alteren el orden público tras la comisión de faltas o delitos, basado en el hecho de contar con un cuerpo de policía.

Otras veces las sindicaturas municipales reciben consultas sobre este punto.

A quien suscribe atendiendo una invitación de carácter comunitario pidieron opinión profesional, lo que motivó la redacción de estas líneas.

Dado que se trata de una materia de Derecho Público es necesario el examen de las competencias para ello, toda vez que el Principio de Legalidad hace posible la no intromisión indebida para cada nivel de autoridad; tan importante es que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) posee normas al respecto como
·       
  •            la distribución de los órganos del Poder Público, con su respectiva asignación de competencias
  • ·         reconocimiento y progresividad de los derechos humanos
  • ·         declaratoria de nulidad por actos ejercidos con usurpación de autoridad
  • ·         imposibilidad de detención sin orden judicial, con excepción de la ocurrencia en flagrancia
  • ·         derecho a la defensa y asistencia jurídica en todo estado de la investigación y el proceso
  • ·         derecho de acceso a los órganos de administración de justicia, entre otros.


Partiendo de los principios constitucionales, el legislador nacional ha aprobado textos normativos que desarrollan – por vía de habilitante o de modo directo en ejercicio de su competencia,  sin establecer jerarquía ni vigencia – textos como el
·      
  •       Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2009) 
  • ·         Ley del Estatuto de la Función Policial (2015)
  • ·         Código Penal Venezolano (2005)
  • ·         Código Orgánico Procesal Penal (2012)
  • ·         Ley Orgánica sobre Amparo, Derechos y Garantías Constitucionales (1988)
  •           Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (2001)
  • ·         Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Seguridad de la Nación (2014)
  • ·         Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional (2014)
  • ·         Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), entre otros
  • ·         Ley Orgánica para la Jurisdicción Especial de Justicia de Paz Comunal (2012)


Aquí se regula el marco de actuación de los cuerpos de policía general básicamente siendo una competencia concurrente con los Estados y Municipios.

Uno de los aspectos relevantes es que el Constituyente cuando estableció las competencias a cada nivel territorial del Poder Público dispuso para el nacional  (República) que serán marco legal, régimen o regulatorio, lo que se evidencia – por ejemplo - en telecomunicaciones, ingeniería, administración de riesgos y emergencias, comercio exterior, minas, hidrocarburos, metrología y calidad, seguridad social, correos, entre otros.

En otras viene acompañada del vocablo legislación, encontrándose en: armonización tributaria; deberes, derechos y garantías constitucionales; civil, mercantil, penal, penitenciario, procedimientos, elecciones, expropiación, propiedad intelectual, conservación de la paz pública, policía nacional, entre otros.

Esto lleva a la conclusión que está vedado a los municipios legislar, por ejemplo, mediante una ordenanza en materia policial que exceda las previsiones de  las normas nacionales.

La jurisprudencia ha dado cuenta de períodos en los cuales se consideró como intromisión que el municipio ejerciera sus competencias, como es el caso de las telecomunicaciones cuando el municipio perseguía el pago de los tributos como el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE); esto fue superado mediante un fallo del Tribunal Supremo de Justicia en el que se reconoció que el nivel local no violentaba el precepto constitucional dado que se limitó a la exigencia de lo que por ley le corresponde fiscalmente.   

Haciendo un ejercicio podría pensarse que se está ante una lesión de la autonomía municipal, a partir de la norma constitucional que la consagra, ya que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales relativos al Poder Público Municipal: autonomía, organización, gobierno, administración, control; donde la participación juega un rol medular.

Este texto legal define a la autonomía municipal como la facultad para elegir sus autoridades, gestionar las materias de su competencia, crear, recaudar e invertir sus ingresos, dictar el ordenamiento jurídico local, así como organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.

La noción de autonomía - desde la perspectiva del Derecho Administrativo - siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud de la entidad de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación. 

La CRBV, en primer lugar, reconoce el concepto de autonomía municipal, lo que es propio de los estados federales, ya que concibe a la descentralización como una de las mejores herramientas de acción política para la satisfacción de las necesidades colectivas. La Exposición de Motivos de ésta se pronuncia expresamente a favor de la autonomía municipal, remitiendo al legislador el desarrollo de los principios constitucionales.

En tal sentido el Poder Municipal puede (i) crear, recaudar e invertir sus ingresos.

Para ello fue dotado de potestad tributaria originaria, es decir, el Texto Fundamental le ha asignado ramos rentísticos propios, por ejemplo: impuesto sobre actividades económicas, de industria, comercio, servicios o de índole similar; impuesto sobre inmuebles urbanos; impuesto sobre vehículos; contribución sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por planes de ordenación urbanística. 

Tasas por el uso de bienes y servicios.

Por otra parte, deja en manos del legislador nacional la creación de otros tributos como el impuesto sobre transacciones inmobiliarias o el impuesto sobre predios rurales.

Acerca de (ii) la gestión de las materias de su competencia, la LOPPM trae como fundamento que es competencia de los municipios el gobierno y administración de los intereses de la vida local, la gestión de sus actividades y servicios que requiera la comunidad municipal.

Al respecto, cada municipio puede organizar sus órganos y entes, al igual que normar su funcionamiento; el Concejo Municipal dictará instrumentos jurídicos que regulen su autonomía funcional y su ordenamiento interno. 

La jurisprudencia del Máximo Tribunal recoge episodios donde se ha analizado el concepto de la autonomía, tanto en Sala Constitucional como Político Administrativa, donde se ha perfilado que ella no implica el aislamiento del resto de las estructuras para el cumplimiento de los fines del Estado; ejemplo aplicable el sometimiento al control jurisdiccional constitucional como contencioso administrativa por parte del ámbito local.

Se sugiere la lectura de otros artículos de mi autoría denominados “Los Poderes Públicos”, “Las Competencias Municipales”, “La Organización Municipal”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Servicio de Policía”, “Municipio y Seguridad Ciudadana”, “”La Ordenanza de Convivencia Ciudadana”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “La Potestad Organizativa en el Municipio”, “La Organización Municipal”, “La Policía Administrativa”, “La Ordenanza de Tránsito y Uso de las Vías Públicas”, “Municipio y Transporte y Tránsito Terrestre”, “La Ordenanza sobre Motorizados”, “La Justicia Municipal”, “¡Institutos Autónomos o Públicos Municipales?”, “Municipio y Leyes de Base”,  “Los Servicios Desconcentrados Municipales”, “Municipio y Fiscalías del Ministerio Público municipales”, “Municipio y legislación antidrogas”, entre otras, que se encuentran publicadas en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.