REGISTRO Y CONTROL SOBRE BIENES PÚBLICOS II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
Como en toda actividad pública
se requiere contar con una legislación que la desarrolle, por cuanto cabe
recordar que – en las materias regidas por el Derecho Público – existen una
serie de principios, entre los que cuenta el Principio de Legalidad.
Sobre esto se puede contar con
los siguientes textos normativos, sin indicación de orden jerárquico:
1. Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela
2. La Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional.
3. La Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010)
4. Código
Penal Venezolano (1964), (2005).
5. Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014).
6. Ley
(Orgánica) contra la Corrupción (2003, 2014).
7. Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014), que tiene
por objeto establecer las normas que regulan el ámbito, organización,
atribuciones y funcionamiento del Sistema de Bienes Públicos, como parte
integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado.
8. Código Civil Venezolano (1982).
9. Código
de Comercio Venezolano (1955).
10. Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público (2015).
11. Ley
de Propiedad Industrial (1955).
12. Ley
de Transporte Terrestre (2008).
13. Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley de Registros y del Notariado (2014).
14. Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Espacios Acuáticos (2014)
15. Ley
de Aeronáutica Civil (2009).
16. Ley
Orgánica de Drogas (2010).
17. Decreto
con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014)
18. Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002)
19. Ley
sobre el Derecho de Autor.
20. Ley
del Servicio Exterior (2013).
21.- Ley de Impuestos sobre Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos.
Cuando se decidió la
aprobación de un texto legal para regular – de forma especializada – sobre
bienes públicos, uno de los temas importantes – sin duda – tuvo que
constituirlo el registro, porque permite información actualizada y tiempo real
sobre los distintos tipos de objetos con los que cuentan las entidades
públicas.
La palabra registro en Derecho
es sinónimo de banco de información o de datos. En él - como se expresó en el
párrafo precedente – se puede conocer el transcurrir o vida útil de lo que es
objeto de registro.
Relacionemos el registro con
elementos que acompañan a cualquier bien. Para ello retomemos el ejemplo del
aseo urbano.
Si se cuenta con un registro
de bienes se puede conocer cuántos y cuáles camiones, tipos de estos existen
prestando el servicio, el estado de uso y conservación, adquisición con
indicación de su modalidad (compra, leasing, donación, reversión), cronogramas
de mantenimiento preventivo y correctivo, desincorporación, personal que opera
el equipo, daños o reparaciones por vía indemnizatorias (seguros, particulares,
gestión propia), garantías, valor actual en el mercado, entre otros.
Imagine ahora el caso de una
expropiación.
Cuando se requiere que un
particular ceda – por razones de utilidad pública o social – de conformidad con
la Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social (2002) un bien
inmueble (terreno o edificio) para la construcción de un hospital, la entidad
expropiante deberá poseer la información acerca del inmueble porque debe
indemnizarse a sus propietarios, arrendatarios, poseedores, entre otros, por la
privación en el uso, goce y disposición.
Debe contarse con datos de
registro, catastro, servidumbres, gravámenes, entre otros, para que la
indemnización sea acorde.
Una vez que el bien pase a
manos de la entidad expropiante deberá reseñarse su inscripción en el registro
de bienes públicos como pauta la Ley Orgánica de Bienes Públicos por vía – en
este caso – de adquisición a través de la expropiación. Posteriormente, con la
transformación que se hará por la nueva construcción se deberá actualizar la
información.
La mayoría de las veces se
percibe que solamente se trata de la adquisición
a través del registro inmobiliario, al que alude el Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley de Registros y del Notariado (2014). Ya se indicaba que por la
expropiación puede el Estado en todas sus formas adquirir inmuebles.
Otro caso es cuando se produce
la vacancia de una sucesión, lo cual significa que al fallecer el titular de un
bien, se pasa a lo que se denomina herencia yacente porque se desconocen los
sucesores de un bien, entendido que – una vez hechas las investigaciones – no
se encuentra al o los nuevos titilares producto de la transmisión patrimonial.
Luego de cumplidos los extremos del Código Civil Venezolano (1982) de herencia yacente
se pasa a la vacante y es el Estado su nuevo titular.
Sin embargo, esto no es lo que
se desea destacar aquí, sino que – además de la adquisición – hay otras situaciones aplicables a un inmueble en
manos del sector público. Por ejemplo, se puede producir una confiscación de un terreno por ser
producto de hechos ilícitos, como el tráfico ilegal de sustancia
estupefacientes o psicotrópicas, previsto por la Ley Orgánica de Drogas (2010),
pudiendo disponerse su ingreso a la hacienda pública. De hecho, se creó una
dependencia que se ocupa del manejo de esos bienes mientras se da el nuevo uso
definitivo, con la finalidad de usarlos en programas para el tratamiento,
combate, entre otros.
Una situación para ello puede
constituir el comiso (sanción que
consiste en la privación de los bienes de manos de su poseedor o propietario
producto de un hecho ilícito y pasa a manos de la autoridad amparado en norma
legal que la prevé); un ejemplo es en materia de costos y precios, donde la Ley
le permite que, tras la comisión de una infracción (especulación, por ejemplo)
sobre bienes con precio regulado, se sancione al particular. Cuando la suerte
de esos bienes es que ingresan al sector público, se requiere aplicar registro
y control sobre ellos. Registro implica información (calidad, peso, medida) y
control por la nueva disposición (venta a precio regulado) por medio de
consejos comunales, aunque – técnicamente – no serán bienes públicos a los que
se contrae la Ley de Bienes Públicos.
Dentro de los movimientos que
pueden suceder para un bien se trate de la adscripción, o sea, darle ubicación administrativa
dentro del sector público. Aquí se presenta una delicada situación en los casos
de inmuebles porque la Ley Orgánica de Bienes Públicos ordena considerarlos
como de la República y su administración pasaría a manos de la
Superintendencia.
Hay un escenario que no
dejarse pasar y es el referido a los bienes situados fuera del territorio
nacional, como ocurre con la industria petrolera o relaciones internacionales
por servicio exterior y el consular; en esos casos, se regulan por normas de
Derecho Internacional Público, con instrumentos tales como tratados, convenios y
acuerdos.
En relación con los Principios
de los Asientos Contables, señala el basamento de los registros, los
cuales abarca según A. Redondo, en su
conocida obra “Curso Práctico de Contabilidad General, Centro Contable
Venezolano, Caracas, 1981, “como toda operación que afecta o puede afectar,
transformar o modificar el patrimonio, donde se registrará en contabilidad en
su correspondiente cuenta. Entretanto, tiene por
objetivo proporcionar la información económico-‐financiera
necesaria para alcanzar cualquier objetivo.
Los Principios
de Contabilidad son
normas contables emitidas
por instituciones con
autoridad reconocida, derivadas
de la práctica
más frecuente y,
por tanto, más
recomendables y orientadas
hacia el cumplimiento
de un objetivo
contable concreto: conducir
a que las
Cuentas Anuales, formuladas
con claridad, expresen
la imagen fiel
del patrimonio, de
la situación financiera
y de los
resultados.
La Contabilidad Administrativa
está más dirigida a ofrecer información a usuarios internos: Gerentes,
Ejecutivos, Consejo de Administración o Dirección, etc.
Los principios de contabilidad
se establecieron para ser aplicados a la denominada Contabilidad Financiera y,
por extensión, se suelen aplicar también a la Contabilidad Administrativa.
La Contabilidad Financiera
proporciona información, principalmente a usuarios externos: accionistas,
acreedores, futuros inversores, organismos estatales, entre otros.
La Contabilidad
Administrativa, se planeará de acuerdo a las necesidades o preferencias de cada
ente, la cual podrá imponer sus propias regulaciones. La Contabilidad
Financiera deberá planearse para proporcionar información cuantitativa, comparativa y confiable a
los usuarios externos. Esto no significa que la información que ambas ofrecen
sea diferente, sino que la Contabilidad Financiera deberá atenerse a los
conceptos y Principios de Contabilidad
generalmente aceptados en cuanto a la presentación de informes y
normas a seguir. Cabe destacar los siguientes:
·
Principio de asociación de ingresos y
egresos.
·
Principio de consistencia.
·
Principio de revelación suficiente.
·
Principio de importancia relativa.
·
Principio de objetividad.
·
Principio de conservatismo.
·
Principio de costo.
·
Principio
de registro y control
El Registro de Bienes Muebles
es un registro en el que se inscriben bienes muebles y determinados hechos,
actos, contratos o resoluciones judiciales o administrativas relativos a estos;
se encuentran a cargo de los Registradores de la Propiedad, Mercantiles y otros.
Para proceder con la relación
de los bienes, tanto muebles como inmuebles, el funcionario a cargo de la
administración de estos, pasa por plantearse elementos que la legislación debe
responder con miras a dar cumplimiento con el deber de inscribirlos en los
registros creados por norma legal, lo que les resguarda.
Uno de ellos si existe un
único registro; qué se inscribe; cuál es la normativa que los regula; dónde se
inscriben siguiendo las pautas organizativas;
La Ley Orgánica de Bienes
Públicos (2014) no posee la respuesta, por lo que hay que acudir al examen del
ordenamiento.
Uno de los textos es el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Registros y del Notariado (2014),
pues aquí se regula la función registral y notarial del Estado para bienes
muebles e inmuebles, como automóviles, inmuebles (terrenos, edificios),
acciones, entre otros.
Un segundo instrumento es el
referido a la legislación aeronáutica y acuática, ya que el legislador dispone
que las aeronaves y naves deban cumplir con requisitos registrales, a través de la Ley de Aeronáutica Civil y la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos (2014), respectivamente.
La Ley de Transporte Terrestre
(2008) crea el registro de vehículos, por lo que debe cumplirse a los fines de
su circulación, venta, traspaso, entre otros.
Los Registros de Bienes
Muebles están a cargo de los Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de
Bienes Muebles.
Cuando se trate de marcas y patentes, la Ley de Propiedad
Industrial (1955), es la adecuada para la protección de los derechos que se
generan.
El Código de Comercio (1955) regula lo atinente a las
relaciones mercantiles y en él hay normas sobre registro mercantil; pese a que
el Estado no es concebido como comerciante, utiliza formas propias del derecho
mercantil como las empresas del Estado, lo que el Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley Orgánica de Administración Pública regula bajo la clasificación
de entes con forma empresarial
Los criterios para
determinar qué Registro de Bienes Muebles es el competente para la práctica de
la inscripción son los que establece la legislación aplicable en cada caso y
que dependen del tipo de bien o acto que se trate de inscribir: en algunos
casos el criterio será el lugar en que esté matriculado el bien, en otros del
domicilio de los contratantes, o el lugar de ubicación del establecimiento
mercantil, etc.
Como quiera que se trate de
bienes que deben ser administrados por cuenta ajena, pueden ocurrir situaciones
en las cuales sea menester determinar responsabilidades por ello. Al respecto,
la Ley Orgánica de Bienes Públicos establece la posibilidad que la
Superintendencia de Bienes Públicas ejerza labores de inspección o vigilancia
en razón de su manejo.
Un ejemplo de esto es cuando
se omite la información sobre un bien inmueble, lo que permite un
aprovechamiento o uso indebido en beneficio particular. Nuestro ordenamiento
constitucional estatuye que existen varios tipos de responsabilidad en el
manejo de la cosa pública: civil, penal, administrativa.
La materia de bienes públicos
no podía ser la excepción.
La Ley Orgánica de Bienes
Pública faculta a la Superintendencia para la apertura, sustanciación y
decisión de procedimientos administrativos para determinar responsabilidad, sin
perjuicio de las restantes, como sería – en caso de comisión de delitos – poner
en conocimiento del Ministerio Público para el inicio de las investigaciones
sobre ilícitos penales.
Para ello se ha previsto un
procedimiento, el cual consta de fase de iniciación, sustanciación y decisión,
en la que podría imponerse sanción de multa por responsabilidad en el manejo de
bienes y, como ha quedado anotado, la posibilidad de notificar al Ministerio
Público para que éste se ocupe de la determinación de responsabilidad penal o
de la Contraloría General de la República.
La importancia radica en que
el estado y valor de los distintos de bienes varía con el tiempo; es por ello
que la información actualizada permite un manejo adecuado; por ejemplo, si un
bien llega a la obsolescencia permitirá su desincorporación oportunamente para
evitar el aumento de costos.
Otra situación podría ser en
la garantía para su conservación. Al poseer un registro y control adecuados se
podrá aplicar el correctivo necesario, por ejemplo, si debe aumentarse o
cambiar la garantía.
Ya se ha indicado la
pertinencia de contar con un registro y control adecuados; por ejemplo, se
puede contar con el inventario acerca de los bienes pertinentes en el
desarrollo de competencias, cuando se hablaba al inicio sobre los ejemplos en
materia de aseo urbano.
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En otra oportunidad se tocarán
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No lo olvide, el país se
construye desde sus municipios.
