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domingo, 6 de marzo de 2016

Registro y Control sobre Bienes Públicos II


REGISTRO Y CONTROL SOBRE BIENES PÚBLICOS II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com


Como en toda actividad pública se requiere contar con una legislación que la desarrolle, por cuanto cabe recordar que – en las materias regidas por el Derecho Público – existen una serie de principios, entre los que cuenta el Principio de Legalidad.

Sobre esto se puede contar con los siguientes textos normativos, sin indicación de orden jerárquico:

1.        Constitución de la República Bolivariana de Venezuela  
2.        La Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.
3.        La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal         (2010)
4.        Código Penal Venezolano (1964), (2005).
5.        Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014).
6.        Ley (Orgánica) contra la Corrupción (2003, 2014).
7.        Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014), que tiene por objeto establecer las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema de Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado.
8.        Código Civil Venezolano (1982).
9.       Código de Comercio Venezolano (1955).
10.   Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2015).
11.   Ley de Propiedad Industrial (1955).
12.   Ley de Transporte Terrestre (2008).
13.   Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Registros y del Notariado (2014).
14. Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Espacios Acuáticos (2014)
15.   Ley de Aeronáutica Civil (2009).
16.   Ley Orgánica de Drogas (2010).
17. Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014)
18.  Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002)  
19.   Ley sobre el Derecho de Autor.
20.   Ley del Servicio Exterior (2013).
21.- Ley de Impuestos sobre Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos.

Cuando se decidió la aprobación de un texto legal para regular – de forma especializada – sobre bienes públicos, uno de los temas importantes – sin duda – tuvo que constituirlo el registro, porque permite información actualizada y tiempo real sobre los distintos tipos de objetos con los que cuentan las entidades públicas.

La palabra registro en Derecho es sinónimo de banco de información o de datos. En él - como se expresó en el párrafo precedente – se puede conocer el transcurrir o vida útil de lo que es objeto de registro.

Relacionemos el registro con elementos que acompañan a cualquier bien. Para ello retomemos el ejemplo del aseo urbano.

Si se cuenta con un registro de bienes se puede conocer cuántos y cuáles camiones, tipos de estos existen prestando el servicio, el estado de uso y conservación, adquisición con indicación de su modalidad (compra, leasing, donación, reversión), cronogramas de mantenimiento preventivo y correctivo, desincorporación, personal que opera el equipo, daños o reparaciones por vía indemnizatorias (seguros, particulares, gestión propia), garantías, valor actual en el mercado, entre otros.  

Imagine ahora el caso de una expropiación.

Cuando se requiere que un particular ceda – por razones de utilidad pública o social – de conformidad con la Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social (2002) un bien inmueble (terreno o edificio) para la construcción de un hospital, la entidad expropiante deberá poseer la información acerca del inmueble porque debe indemnizarse a sus propietarios, arrendatarios, poseedores, entre otros, por la privación en el uso, goce y disposición.

Debe contarse con datos de registro, catastro, servidumbres, gravámenes, entre otros, para que la indemnización sea acorde.

Una vez que el bien pase a manos de la entidad expropiante deberá reseñarse su inscripción en el registro de bienes públicos como pauta la Ley Orgánica de Bienes Públicos por vía – en este caso – de adquisición a través de la expropiación. Posteriormente, con la transformación que se hará por la nueva construcción se deberá actualizar la información.

La mayoría de las veces se percibe que solamente se trata de la adquisición a través del registro inmobiliario, al que alude el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Registros y del Notariado (2014). Ya se indicaba que por la expropiación puede el Estado en todas sus formas adquirir inmuebles.

Otro caso es cuando se produce la vacancia de una sucesión, lo cual significa que al fallecer el titular de un bien, se pasa a lo que se denomina herencia yacente porque se desconocen los sucesores de un bien, entendido que – una vez hechas las investigaciones – no se encuentra al o los nuevos titilares producto de la transmisión patrimonial. Luego de cumplidos los extremos del Código Civil Venezolano (1982) de herencia yacente se pasa a la vacante y es el Estado su nuevo titular.

Sin embargo, esto no es lo que se desea destacar aquí, sino que – además de la adquisición – hay otras situaciones aplicables a un inmueble en manos del sector público. Por ejemplo, se puede producir una confiscación de un terreno por ser producto de hechos ilícitos, como el tráfico ilegal de sustancia estupefacientes o psicotrópicas, previsto por la Ley Orgánica de Drogas (2010), pudiendo disponerse su ingreso a la hacienda pública. De hecho, se creó una dependencia que se ocupa del manejo de esos bienes mientras se da el nuevo uso definitivo, con la finalidad de usarlos en programas para el tratamiento, combate, entre otros.

Una situación para ello puede constituir el comiso (sanción que consiste en la privación de los bienes de manos de su poseedor o propietario producto de un hecho ilícito y pasa a manos de la autoridad amparado en norma legal que la prevé); un ejemplo es en materia de costos y precios, donde la Ley le permite que, tras la comisión de una infracción (especulación, por ejemplo) sobre bienes con precio regulado, se sancione al particular. Cuando la suerte de esos bienes es que ingresan al sector público, se requiere aplicar registro y control sobre ellos. Registro implica información (calidad, peso, medida) y control por la nueva disposición (venta a precio regulado) por medio de consejos comunales, aunque – técnicamente – no serán bienes públicos a los que se contrae la Ley de Bienes Públicos.

Dentro de los movimientos que pueden suceder para un bien se trate de la adscripción,  o sea, darle ubicación administrativa dentro del sector público. Aquí se presenta una delicada situación en los casos de inmuebles porque la Ley Orgánica de Bienes Públicos ordena considerarlos como de la República y su administración pasaría a manos de la Superintendencia.

Hay un escenario que no dejarse pasar y es el referido a los bienes situados fuera del territorio nacional, como ocurre con la industria petrolera o relaciones internacionales por servicio exterior y el consular; en esos casos, se regulan por normas de Derecho Internacional Público, con instrumentos tales como tratados, convenios y acuerdos.
 
En relación con los Principios de los Asientos Contables, señala el basamento de los registros, los cuales  abarca según A. Redondo, en su conocida obra “Curso Práctico de Contabilidad General, Centro Contable Venezolano, Caracas, 1981, “como toda operación que afecta o puede afectar, transformar o modificar el patrimonio, donde se registrará en contabilidad en su correspondiente cuenta. Entretanto, tiene por objetivo proporcionar la información económico-­‐financiera necesaria para alcanzar cualquier objetivo.            

Los   Principios   de   Contabilidad   son   normas   contables   emitidas   por   instituciones   con   autoridad   reconocida,   derivadas   de   la   práctica   más   frecuente   y,   por   tanto,   más   recomendables   y   orientadas  hacia  el  cumplimiento  de  un  objetivo  contable  concreto:  conducir  a  que  las  Cuentas   Anuales,   formuladas   con   claridad,   expresen   la   imagen   fiel   del   patrimonio,   de   la   situación   financiera  y  de  los  resultados.

La Contabilidad Administrativa está más dirigida a ofrecer información a usuarios internos: Gerentes, Ejecutivos, Consejo de Administración o Dirección, etc.

Los principios de contabilidad se establecieron para ser aplicados a la denominada Contabilidad Financiera y, por extensión, se suelen aplicar también a la Contabilidad Administrativa.  

La Contabilidad Financiera proporciona información, principalmente a usuarios externos: accionistas, acreedores, futuros inversores, organismos estatales, entre otros.

La Contabilidad Administrativa, se planeará de acuerdo a las necesidades o preferencias de cada ente, la cual podrá imponer sus propias regulaciones. La Contabilidad Financiera deberá planearse para proporcionar información cuantitativa, comparativa y confiable a los usuarios externos. Esto no significa que la información que ambas ofrecen sea diferente, sino que la Contabilidad Financiera deberá atenerse a los conceptos y Principios de Contabilidad generalmente aceptados en cuanto a la presentación de informes y normas a seguir. Cabe destacar los siguientes:

·          Principio de asociación de ingresos y egresos.
·          Principio de consistencia.
·          Principio de revelación suficiente.
·          Principio de importancia relativa.
·          Principio de objetividad.
·          Principio de conservatismo.
·          Principio de costo.
·          Principio de registro y control

El Registro de Bienes Muebles es un registro en el que se inscriben bienes muebles y determinados hechos, actos, contratos o resoluciones judiciales o administrativas relativos a estos; se encuentran a cargo de los Registradores de la Propiedad, Mercantiles y  otros.

Para proceder con la relación de los bienes, tanto muebles como inmuebles, el funcionario a cargo de la administración de estos, pasa por plantearse elementos que la legislación debe responder con miras a dar cumplimiento con el deber de inscribirlos en los registros creados por norma legal, lo que les resguarda.

Uno de ellos si existe un único registro; qué se inscribe; cuál es la normativa que los regula; dónde se inscriben siguiendo las pautas organizativas; 

La Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014) no posee la respuesta, por lo que hay que acudir al examen del ordenamiento.

Uno de los textos es el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Registros y del Notariado (2014), pues aquí se regula la función registral y notarial del Estado para bienes muebles e inmuebles, como automóviles, inmuebles (terrenos, edificios), acciones, entre otros.

Un segundo instrumento es el referido a la legislación aeronáutica y acuática, ya que el legislador dispone que las aeronaves y naves deban cumplir con requisitos registrales, a través de la Ley de Aeronáutica Civil y la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos  (2014), respectivamente.

La Ley de Transporte Terrestre (2008) crea el registro de vehículos, por lo que debe cumplirse a los fines de su circulación, venta, traspaso, entre otros.

Los Registros de Bienes Muebles están a cargo de los Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

Cuando se trate de marcas y patentes, la Ley de Propiedad Industrial (1955), es la adecuada para la protección de los derechos que se generan.

El Código de Comercio (1955) regula lo atinente a las relaciones mercantiles y en él hay normas sobre registro mercantil; pese a que el Estado no es concebido como comerciante, utiliza formas propias del derecho mercantil como las empresas del Estado, lo que el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Administración Pública regula bajo la clasificación de entes con forma empresarial

Los criterios para determinar qué Registro de Bienes Muebles es el competente para la práctica de la inscripción son los que establece la legislación aplicable en cada caso y que dependen del tipo de bien o acto que se trate de inscribir: en algunos casos el criterio será el lugar en que esté matriculado el bien, en otros del domicilio de los contratantes, o el lugar de ubicación del establecimiento mercantil, etc.

Como quiera que se trate de bienes que deben ser administrados por cuenta ajena, pueden ocurrir situaciones en las cuales sea menester determinar responsabilidades por ello. Al respecto, la Ley Orgánica de Bienes Públicos establece la posibilidad que la Superintendencia de Bienes Públicas ejerza labores de inspección o vigilancia en razón de su manejo.

Un ejemplo de esto es cuando se omite la información sobre un bien inmueble, lo que permite un aprovechamiento o uso indebido en beneficio particular. Nuestro ordenamiento constitucional estatuye que existen varios tipos de responsabilidad en el manejo de la cosa pública: civil, penal, administrativa.

La materia de bienes públicos no podía ser la excepción.

La Ley Orgánica de Bienes Pública faculta a la Superintendencia para la apertura, sustanciación y decisión de procedimientos administrativos para determinar responsabilidad, sin perjuicio de las restantes, como sería – en caso de comisión de delitos – poner en conocimiento del Ministerio Público para el inicio de las investigaciones sobre ilícitos penales.

Para ello se ha previsto un procedimiento, el cual consta de fase de iniciación, sustanciación y decisión, en la que podría imponerse sanción de multa por responsabilidad en el manejo de bienes y, como ha quedado anotado, la posibilidad de notificar al Ministerio Público para que éste se ocupe de la determinación de responsabilidad penal o de la Contraloría General de la República. 
 
La importancia radica en que el estado y valor de los distintos de bienes varía con el tiempo; es por ello que la información actualizada permite un manejo adecuado; por ejemplo, si un bien llega a la obsolescencia permitirá su desincorporación oportunamente para evitar el aumento de costos.

Otra situación podría ser en la garantía para su conservación. Al poseer un registro y control adecuados se podrá aplicar el correctivo necesario, por ejemplo, si debe aumentarse o cambiar la garantía.

Ya se ha indicado la pertinencia de contar con un registro y control adecuados; por ejemplo, se puede contar con el inventario acerca de los bienes pertinentes en el desarrollo de competencias, cuando se hablaba al inicio sobre los ejemplos en materia de aseo urbano.   

Se sugiere dar un vistazo a otros artículos publicados por este Autor denominados como "Organización y Gestión Municipal", "Competencias Municipales", "De la Hacienda Municipal", "De Los Municipios y otras entidades locales", "El Área Metropolitana de Caracas", "El Distrito del Alto Apure", "Los Distritos Metropolitanos", "Las Dependencias Federales", "El Territorio Insular Miranda", Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano", "El Catastro Municipal", "El Mobiliario Urbano", "El Presupuesto Participativo", "Municipio y Expropiación", "Municipio y Ambiente", "Municipio y reforma habilitante de 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos", "Municipio y reforma habilitante 2014: Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos", "Municipio y reforma habilitante 2014: Desincorporación y Enajenación de Bienes Públicos", Municipio y Servicios Públicos", entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información relacionada.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.