La Jubilación en el Municipio, ¿Causal de irresponsabilidad administrativa disciplinaria? I

LA JUBILACIÓN EN EL MUNICIPIO, ¿CAUSAL DE IRRESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

El ser humano, bien sea se desempeñe laboralmente en el sector público o privado, llega un momento que no está óptimo para el trabajo, especialmente por razones de edad, sin que medie estrictamente la incapacitación como ocurre con los accidentes y enfermedades, que responden más hacia la invalidez y discapacidad.

Como en muchos países, Venezuela ha previsto en su ordenamiento desde la Constitución de la República (CRBV, 1999) la seguridad social,  indistintamente para funcionarios públicos o no, teniendo dentro de la gama de contingencias la de vejez; la Ley del Seguro Social (2012) lo denomina así y se concede la llamada pensión de vejez tras – de forma concurrente – haber aportado (cotizado) un número mínimo de 750 semanas efectivas y alcanzar la edad de 60 años si es hombre y de 55 en el caso de las mujeres, siendo – como la jubilación – de por vida del asegurado.

Regímenes semejantes son el previsto por la Ley para personas con Discapacidad (2007) y la Ley de Servicios Sociales (Adultos mayores, 2005), con sus características propias.

Ahora bien, adicional a la previsión de la seguridad social, existe la jubilación cuando se han cumplido también una edad mínima y años de servicios prestados al sector público, incluyéndolo en el régimen estatutario.

Siguiendo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, la define como un régimen establecido en muchas legislaciones a efectos que los trabajadores (o funcionarios públicos, en este caso), al llegar a una edad determinada en que se supone no pueden trabajar disfruten de una renta vitalicia que les permita atender sus necesidades vitales.

El Máximo Tribunal, en Sala Constitucional, ha interpretado en la Sentencia Nº 1518 de fecha 20 de julo de 2007, que el derecho a la jubilación es un beneficio o pensión que se le otorga a los funcionarios públicos de por vida, previa constatación de los requisitos establecidos en la ley, como son la edad y un determinado tiempo de servicios dentro de la Administración Pública; ello impide el reingreso a la carrera administrativa, solo pudiendo desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción, de acuerdo con la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002).

Está concebido como competencia nacional y así se pronunció el Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia de fecha 26 de abril de 2011, emanada de la Sala Constitucional, ante el planteamiento de sustraerlo de las competencias legislativas estadales y/o municipales, para proteger o beneficiar al funcionario por medio de un sistema de normas homogéneo y común  para los funcionarios públicos, con miras a  garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su concurso en diferentes ámbitos, unido a que gozan – una vez causado – del beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal. 

En aquella ocasión manifestó que es competencia del Poder Nacional, específicamente del Poder Legislativo; se atendió una demanda de nulidad parcial de la Constitución del Estado Zulia,  expresamente señaló:

“…Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.

En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia” (Subrayado de E.L.S.)

Sobre la legislación en cuanto a jubilaciones el Ejecutivo Nacional, haciendo uso de la delegación legislativa durante el año 2014, aprobó un Decreto con rango, valor y fuerza de Ley que sustituye a la Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios (2010), quedando comprendidos – como expresa el título – los municipios y sus entes, tanto en el recientemente aprobado como en éste.

Es menester señalar que el legislador nacional, cuando se aprobó la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM), le confirió al ámbito local la competencia para legislar sobre el estatuto de la función pública municipal mediante ordenanza.

Ahora bien, el Tribunal Supremo de Justicia dictó decisión en la que se anularon algunos artículos de la LOPPM referidos a la materia funcionarial por cuanto forma parte del régimen general que es competencia de la República; en efecto, mediante Sentencia del 29 de enero de 2013, resolvió que no puede ser legislado por el concejo municipal ya que se violarían normas expresas de la Carta Magna.

Este punto no es novedoso porque ya venía manejando un criterio interpretativo del Texto Fundamental sobre la competencia en materia de legislación sobre pensiones, jubilaciones y régimen estatutario funcionarial. La Sala Constitucional en sentencia N° 950 del año 2009, con antecedentes en las distinguidas con los números 1759 del 25 de septiembre de 2001; 3347 del 3 de diciembre de 2003 y 3097 del 18 de octubre de 2005; en esa ocasión declaró nula la  Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Mérida.

-¿Puede la jubilación transformarse en una causal de irresponsabilidad disciplinaria?

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar lectura a otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el ámbito municipal”, “Las competencias municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Las Ordenanzas” “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “Régimen Legal del personal municipal”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)”, “Municipio y otras Entidades Locales”, “El Territorio Insular Miranda”, “¿Institutos Públicos o Autónomos Municipales?”, “La Comisión Central de Planificación”, “La Consulta Pública”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “La Parroquia en la LOPPM de año 2010”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año 2015”, “Municipio y Presupuesto”, “La Reconducción Presupuestaria”, “Procedencia o no para los Municipios de poseer Régimen Estatutario Funcionarial propio”, “La Función Pública Municipal en Venezuela, ¿Sistema Abierto o Cerrado?”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Municipio y anulación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Jubilaciones y Pensiones de los Altos Funcionarios”, “Municipio y Delegación de Competencias”, “Importancia del Control por el Concejo Municipal”, ¿Puede el Municipio realizar procedimientos en materia funcionarial mediante Reglamentos?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.

No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.

Los Impuestos Municipales como base para apuntalar la federación, descentralización y autonomía

LOS IMPUESTOS MUNICIPALES COMO BASE PARA APUNTALAR LA FEDERACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Diversos autores nacionales y extranjeros, así como la jurisprudencia, han disertado sobre las bondades de la descentralización como política de estado en beneficio de los ciudadanos porque – entre otras - se acerca el poder a estos y pueden acceder fácil y rápido a los mecanismos para la satisfacción de sus necesidades individuales y sociales.

Ahora bien, para que un proceso descentralizador sea exitoso, debe contar con los recursos, tanto humanos como financieros y materiales.

Como apunta Abelardo Vásquez Berríos en su publicación “La Descentralización y sus efectos en los tributos municipales en Venezuela”, que aparece en el libro “Temas sobre Tributación Municipal”, Fondo Editorial Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT), Caracas, Venezuela, 2005; los principios que sustentan el proceso descentralizador son:

·       

•     Integridad territorial.
•        Cooperación.
•        Solidaridad.
•        Concurrencia.
•        Corresponsabilidad.

La descentralización debe evitar – continúa el mencionado autor – la desintegración territorial de la nación y garantizar la integridad como unidad político nacional, independientemente de la existencia de entidades territoriales (estados, municipios) dotadas de autonomía y personalidad jurídica plena.

De nada vale con la sola transferencia de una competencia – lo que ya sería un avance -  hacia los estados y municipios, especialmente aquellas donde requiera la inversión importante de dinero, sin la posibilidad de gerenciar lo atinente para su sostenimiento eficiente en el tiempo.

Es por ello que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) al fijar los principios y normas que deberá desarrollar el legislador en esta materia, le señala como premisa profundizar la democracia lo que conduce – si se hace correctamente - a la creación de las mejores condiciones para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.    

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) contiene normas que regulan la descentralización, la delegación y las competencias (propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas).

Allí se hace alusión que se acompañarán los recursos para la actividad, puesto que no debe olvidarse que uno de los principios generales de la gestión pública es contar con la disponibilidad, como se observa en la planificación y presupuesto, llegando a constituir supuesto de responsabilidad penal el ejercicio del quehacer oficial sin la factibilidad de aquellos, ya que todo gasto supone su reflejo en las correspondientes partidas.

Es oportuno destacar que no solamente en estos textos normativos mencionados se encuentran las previsiones del ordenamiento venezolano; otro tanto se observan en la Ley del Consejo Federal de Gobierno (2010), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Gestión Comunitaria (2014), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), el Código Orgánico Tributario (2020), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2015),Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. 

Una de las formas con las cuales puede proveerse de recursos el municipio es a través de la tributación, la cual se fundamenta en otro concepto para cimentar su ámbito de acción como es la autonomía, que – a tenor de lo previsto por la CRBV– pasa por la elección de sus autoridades.

·       

•     Gestionar las materias de su competencia.
•        Crear, recaudar e invertir sus ingresos
•        Dictar el ordenamiento jurídico municipal
•        Organizarse para impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.

No es en balde que existe regulación con el mismo sentido en la LOPPM.

Un estado federal, como se dice que es la República Bolivariana de Venezuela desde su Carta Magna, debe procurar la autonomía ya que construye el basamento para la solución de los problemas y las competencias atribuidas a las entidades menores, especialmente en servicios públicos, lo que conduce al concepto de autonomía financiera y, dentro de ésta, la tributaria.

La federación implica descentralización.  

Un sistema tributario consolidado, especialmente en estados y municipios, es garantía de un proceso descentralizador triunfante.

Esto lleva – forzosamente - a la discusión de poder tributario, potestad tributaria y competencia tributaria.

Autores como Ezra Mizrachi o Adriana Vigilanza pueden dar una visión de la magnitud que ello implica.

En Venezuela el Estado ejerce su poder de imperio a través de los órganos del Poder Público, específicamente en lo legislativo, pues le corresponde a la Asamblea Nacional, los Consejos Legislativos Estadales y los Concejos Municipales la creación, modificación y supresión de tributos fijando – en cada caso – la actuación que ejercerá la  correspondiente administración tributaria de que se trate, para lo cual la referencia general se encuentra en el Código Orgánico Tributario (2020).

En el campo nacional existe la errada creencia que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) es la única instancia de administración tributaria; lo cierto es que tiene a su cargo la mayor cantidad de ramos rentísticos, tales como:

·       

•     Impuesto sobre la Renta (ISLR).
•        Valor  Agregado (IVA)
•        Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos.
•        Alcoholes.
•        Tabaco, entre otras.

Sin embargo, hay otras como la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), la Comisión Nacional de Loterías (CONALOT), el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), que desempeñan roles de administración tributaria en sus respectivas materias.

A ello en los estados se suman las creadas por leyes estadales donde se ocupan de las asignadas a las entidades federales como los timbres fiscales o los minerales no ferrosos.

Mientras que, para los municipios y no menos importante, están las relacionadas con el

·       

•     Impuesto sobre Actividades Económicas, Comercio y servicios (ISAE).
•        Inmuebles Urbanos.
•        Espectáculos Públicos.
•        Publicidad y Propaganda Comercial.
•        Juegos y Apuestas Lícitas.
•        Vehículos, entre otros. 

Para los estudiosos del Derecho Constitucional, las Ciencias Políticas, la Economía, la Sociología, entre otros, quedan preguntas por resolver como la de si existe o no una auténtica descentralización fiscal o un federalismo fiscal.

En el caso que nos ocupa, la tributación municipal, actualmente, tiene su génesis en la CRBV por cuanto en ésta se dan cita las normas que le brindan forma y cuerpo dentro del sistema tributario venezolano, puesto que allí se tratan las bases del poder tributario, las potestades y las competencias tributarias.

El concepto de federación implica descentralización.

En nuestro caso, el "estado federal descentralizado" define principios de descentralización sobre materias fiscales de la competencia nacional con el objeto de promoverla.

·       

     La autonomía fiscal de los municipios y de los estados, se vincula con la administración eficiente de sus bienes, recursos financieros que permitan el desarrollo de las competencias asignadas mediante un manejo eficiente del gasto.

En palabras de Vásquez Berríos (ob. cit.) el tributo por excelencia, como expresión del poder coactivo del Estado, es el impuesto. Se trata de un instrumento jurídico político donde se manifiesta el carácter despótico de ese poder, al crearse un impuesto, no se le consulta a la sociedad si se puede crear o no; se trata de un tributo que se funda en la necesidad del estado de proveerse de recursos financieros de terceros para que cumpla los fines del Estado.

Cuando se escogió el título de estas líneas se hizo basado en esta idea, ya que quien suscribe no ignora la existencia de las tasas y contribuciones como parte de los tipos de tributos utilizados en el ordenamiento jurídico patrio.

El mencionado autor (Ob. cit.) – en continuidad con los conceptos esbozados – dice que la creación de  un sistema de finanzas municipales y regionales, constituye un propósito estratégico para transformar al Estado, llegando a calificarlo como eje fundamental del concepto federal, donde la autonomía es crucial, por cuanto el impuesto es el tributo más importante por su naturaleza.

La consolidación de un sistema descentralizado debe considerar a la tributación como eficiente herramienta para lograrlo; el sistema tributario permite la consecución del objetivo

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere dar un vistazo a otros publicados por este Autor denominados “Los Poderes Públicos”, “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Concejo Municipal”, “La Función Ejecutiva en el Municipio”, “La Función de Control en el Municipio”, “La Contraloría Municipal”, “La Función Legislativa en el Municipio”, “La Sindicatura Municipal”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “La Hacienda Pública Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “Municipio y Descentralización”, “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Consejo de Estado”, “La Comisión Central de Planificación”, “Municipio y Desconcentración Administrativa”, “Los Servicios Desconcentrados Municipales”, “Competencias Municipales”, “Potestad Tributaria vs. Potestad Reguladora”, “El COT como norma supletoria en lo municipal”, “El Distrito Capital”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “El Resguardo Tributario”, “Indisponibilidad de la Obligación Tributaria en lo municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Administración Tributaria Municipal”, “La Gaceta Oficial Municipal, ¿Competencia del Alcalde o Secretaría Municipal?”, “La Policía Administrativa”, “Las Contribuciones Municipales, ¿Ingreso ordinario o extraordinario?”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Los Ingresos Brutos en el Impuesto sobre Actividades Económicas”, “El Establecimiento Permanente”, “Las Tasas”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “Impuesto sobre Vehículos y Reserva de Dominio”, “El Impuesto al Juego y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto a las Transacciones Inmobiliarias”, “Gravabilidad por el ISAE en caso de indemnización por daños”, “Hidrocarburos y Tributación Municipal”, “Gravabilidad de los servicios profesionales por el ISAE”, “Municipio e Impuesto al Valor Agregado”, “Municipio e Impuesto sobre la Renta”, “Municipio y Armonización Tributaria”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com para tener mayor información.     

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.  

Municipio y Principio de Generalidad Tributaria

MUNICIPIO Y PRINCIPIO DE GENERALIDAD TRIBUTARIA

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Como ha ocurrido antes, durante una sesión de clases, se planteó una discusión académica sobre los principios generales de la tributación.

Esta vez se trató acerca del significado del Principio de Generalidad Tributaria.

La idea era aclarar lo que contiene porque se prestó a confusiones terminológicas y a ello se deben estas líneas.

Consiste en un deber para las personas, tanto naturales como jurídicas, de contribuir con el sostenimiento de las cargas públicas de acuerdo con su capacidad contributiva.

Ésta se tratará en una entrega aparte.

La confusión suele aparecer en la última frase del Principio porque se entiende – de forma amplia - la obligación, pues implica que es la base para la supervivencia del Estado desde una perspectiva económica y financiera, lo que apareja también la del componente subjetivo de éste: sus ciudadanos; gracias a esto se puede contar con bienes y servicios – especialmente prestacionales – lo que tiene como finalidad mejorar la calidad de vida.

Buena parte de la doctrina ha expresado que los sujetos pasivos se encuentran incursos en la exigencia de la norma constitucional porque es la que permite la creación del sistema tributario.

Lo que se busca es que los contribuyentes hagan los aportes para sostener las cargas públicas, dado su patrimonio del cual se pueden gravar diversas manifestaciones de riqueza en una jurisdicción municipal determinada, por ejemplo:

·         

•       Ejercicio habitual del comercio a través de un establecimiento permanente.
•           Pactar una apuesta lícita.
•           Ejecución de una obra pública por el Municipio o con su financiamiento, con el consabido  aprovechamiento para los ciudadanos.
•           Derechos de propiedad u otro derecho real sobre inmueble en un área urbana.
•           Propiedad de vehículos de tracción mecánica; generalmente se suele asociar – desde una perspectiva   empírica – que son los recursos para los programas de asfaltado y otros relacionados, lo que no es     necesariamente cierto por los principios presupuestarios.
•          Adquisición de un boleto u otro similar que origine el derecho a presenciar un espectáculo en salas   abiertas al público o sitio público. 

Esto tiene antecedentes en el ordenamiento venezolano, puesto que las constituciones anteriores a la vigente de 1999, así lo disponían; si tomamos la de 1961, que fue la inmediatamente anterior a ella, indicaba que todos están obligados a contribuir con los gastos públicos.

En desarrollo de esta norma se aprobaron instrumentos de rango legal nacional como el Código Orgánico Tributario, la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, la Ley Orgánica de Crédito Público, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica del Régimen Municipal.

Estos textos tienen aplicación en los municipios en los términos por ella expresados, debiendo respetar la autonomía del Poder Municipal.

Hay que adicionar las diversas ordenanzas aprobadas en su oportunidad por los Concejos Municipales sobre materias como Hacienda Pública Municipal, Presupuesto, Contraloría, entre otras.

Actualmente, subsisten el Código Orgánico Tributario (2020) y la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (2009), con las respectivas modificaciones a lo largo del tiempo.

Han sido sustituidas las últimas tres últimas supra por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2015) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), en su orden, cuyo objeto es desarrollar los postulados constitucionales y de orden legislativo aplicados a los municipios, entre ellos lo tributario y financiero.

Como materias conexas y de estrecha vinculación deben añadirse a la lista, el Decreto  con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) y la  Ley del Consejo Federal de Gobierno (2010), entre otros.  

La LOPPM contempla también como instrumento jurídico municipal a las Ordenanzas (leyes de carácter y alcance territorial), definidas como “…los actos que sanciona el Concejo Municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local…”

Los Concejos Municipales, actuando como órgano legislador, continúan aprobando ordenanzas como las descritas, porque las competencias no han variado, al igual que tampoco el concepto de la autonomía municipal.

Cuando se estudia sobre tributación y finanzas públicas, en general, hay que generar la conciencia hacia toda la población, que estamos frente a la manera civilizada de garantizar la sana convivencia social y aprovechar el potencial que brinda el país, para que podamos contar con bienes y servicios de calidad, lo que redunda en una elevación del nivel de vida, lo que fortalece a los individuos, la familia y, por ende, a la sociedad.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), cuando regula sobre el régimen económico, lo hace bajo una serie de premisas que no son otra cosa que un encargo al legislador en todos los niveles para no olvidar que el Estado, conjuntamente con los particulares, promoverá el desarrollo armónico de la economía con la finalidad de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, garantizar seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, entre otros.

Asimismo, deberá protegerse y promoverse la pequeña y mediana industria, al igual que otras formas organizativas tendentes a fortalecer el desarrollo económico del país.

También señala que el Estado debe promover y defender la estabilidad económica, evitar la vulnerabilidad de la economía.  

A estas alturas resulta pertinente recordar que los principios de la tributación no deben estudiarse de forma aislada, lo que originaría incomprensión, ya que todos se vinculan estrechamente entre sí.

-          ¿Cómo podría analizarse el de generalidad sin asociarlo a la no confiscatoriedad, el de legalidad o el de capacidad contributiva, por mencionar algunos?

Un ejemplo lo constituye la sentencia del Máximo Tribunal (Caso: Heberto Contreras Cuenca), donde se tocan entrelazadamente para concluir de la manera como se hizo.

La generalidad en sí misma no se refiere a que todos deben contribuir por contribuir, sino que – en palabras del maestro Sainz de Bujanda, citado por Luis Fraga P. en su libro “Principios Constitucionales de la Tributación”, Ediciones Fraga, Sánchez & Asociados, Caracas, Venezuela, 2006 - cuando un sujeto está dentro del supuesto normativo, deberá honrar su compromiso para el levantamiento de las cargas del Estado.

Edgar Moya Millán en su libro “Derecho Tributario Municipal”, Ediciones Mobillibros, Caracas, Venezuela, 2006; asevera que la garantía de generalidad, descrita por la CRBV, significa que impone una obligación a todos los habitantes del país, excluyéndolos de privilegios que trate de relevar esa condición, pues parte de la idea que la generalidad permite la posibilidad de establecer exenciones o exoneraciones, lo que está a cargo del órgano legislativo.

Esto nos lleva también al hecho imponible, dado que es el que fija el legislador para que los sujetos pasivos cumplan su obligación; en ocasiones, se aprueban también dispensas o incentivos para reforzar o fortalecer a un sector económico de la población y es cuando surgen conceptos como la actividad de fomento, exoneraciones y exenciones.

Ejemplos de ello se encuentran en estas líneas cuando se mencionaron manifestaciones de riqueza; puede pasar que, estando el contribuyente en esos supuestos, no se obliga a realizar el pago del tributo por razones establecidas en la norma, como son la base imponible, las exoneraciones, entre otras.

No debe existir eximente para contribuir más allá de los fijados por la ley (Ordenanzas en el caso de los municipios). Cuando se hace uso de ventajas injustificadas se atenta también contra el principio de igualdad lo que genera una distribución no equitativa entre los obligados que pueden y deben soportar la carga.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de este autor denominados “La Asamblea de Ciudadanos”, “¿Puede una Asamblea de Ciudadanos anular, derogar o modificar una Ordenanza?”,  “El Cabildo Abierto”, “La Iniciativa Legislativa en el Municipio”,  “Municipio y Poder Popular”, “Organización y Gestión Municipal”,  “Las Competencias Municipales”, “Las Competencias Concurrentes”, “Importancia de las Leyes de Base”,  “Medios de Gestión”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”,” “El Consejo Federal de Gobierno”, “El Fondo de Compensación Interterritorial”, “Municipio y Descentralización Administrativa”, “Importancia del Control por el Concejo Municipal”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “Municipio y Desconcentración Administrativa” “La Contraloría Social”, ”Municipio y Servicios Públicos”, “Las Empresas Municipales”, “Las Fundaciones Municipales”, “Los Servicios Desconcentrados Municipales”,  “El Alcalde”, “Los Concejales”, “El Presupuesto Participativo”, “Municipio y Leyes de Base”, “El Impuesto sobre Actividades Económicas”, “Municipio y Principio de no confiscatoriedad”, “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Espectáculos Públicos”, “El Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas”, “El Impuesto a las Ganancias Fortuitas y el Impuesto sobre Juegos y Apuestas Lícitas, ¿Doble Imposición?”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “El Impuesto sobre Vehículos”, “La Administración Tributaria Municipal”, “El COT como norma supletoria en lo municipal”, “Municipio y Cultura Tributaria”, “Municipio y Principio de Capacidad Contributiva”,  “Municipio e Inmunidad Fiscal frente a otras entidades públicas”, ”Los Impuestos Municipales como base para apuntalar la Federación, Descentralización y Autonomía”, “Municipio y Reserva Legal Tributaria”, “Procedencia o no para destituir un Alcalde por el Concejo Municipal tras la Improbación de la Memoria y Cuenta”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Bienes Públicos”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley Orgánica de Gestión Comunitaria”,  “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento jurídico”, entre otros, que pueden ser encontrados en www.eduardolarasalazarabogadoblogspot.com para obtener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.       

   

La Ordenanza de Zonificación II

LA ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Para el común de las personas la competencia urbanística local pasa desapercibida, sin darse cuenta que – gracias a ella – es posible hacer vida en comunidad, porque permite la armonización de ambientes y espacios; de hecho, la Arquitectura, el Urbanismo, la Ingeniería, la Geografía, la Geología, el Derecho, la Sociología, la Antropología, entre otras, son disciplinas que pueden testimoniar la importancia de esta aseveración.

Uno de los elementos con los que cuenta la materia urbanística es la zonificación.

El profesor Nelson Geigel Lope-Bello en su libro “Planificación y Urbanismo”, Equinoccio, Ediciones de la Universidad Simón Bolívar, Fondo de Publicaciones Fundación Polar, Caracas, Venezuela, 1994; dice que se puede expresar bajo dos modalidades:

·       

      Formando parte de un plan.

·       Instrumento derivado del plan pero distinto a él.  

En una línea similar se ubica al maestro Antonio Moles Caubet en su trabajo “Planificación y Zonificación en el Área Metropolitana de Caracas” publicado en la Revista de Derecho Público Nº 5, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1981; plasma que  - como ejemplo de la primera - lo que denomina como zonificación funcional, es un elemento constitutivo del Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL) y se establece en el mismo acto que lo configura dándole legitimidad.

Si se toma la segunda, sería un instrumento que funge de regulación y control procedente de un plan, lo cual sirve para llegar hasta el detalle sobre la estructura, dividiendo su área en sub-áreas y regulando, dentro de cada sub-área, los usos del suelo, alturas, superficies, volúmenes y demás características. Visto así, debe ser plasmada y publicada en ordenanza como un instrumento distinto al plan.  

Puede orientarse hacia temas generales de la estructura urbana – siguiendo el trabajo de la profesora Rondón de Sansó (Ob. Cit.) – lo cual explica con la Fijación de Usos Globales, que conlleva un supuesto básico de la distribución territorial relativa a la utilización del suelo a través de los usos que se le asignen; para ello toma en cuenta factores como la densidad de población, porcentaje del terreno que puede ser ocupado por construcción, volumen, número, clase y destino de los edificios.

Aquí solamente se determina de manera genérica, dejando las especificaciones para otro momento; se trata de la división del suelo en zonas, en función de los usos urbanísticos.

Cuando se hace mediante Sistemas Generales se trata de la vinculación del suelo urbano con las redes fundamentales existentes: agua, comunicaciones, energía eléctrica, entre otros.

Dirige su acción  hacia la política global que no solamente abarca el suelo sino al ambiente.

Para los efectos del Derecho, según Rondón (Ob. Cit.), la zonificación se caracteriza por:

·      

• Ser una potestad de la autoridad municipal, toda vez que al ámbito local le compete la ejecución del urbanismo de acuerdo con los lineamientos generales nacionales.
• El municipio hace uso de esa ella mediante instrumentos jurídicos, despuntando las ordenanzas   (leyes locales) y demás actos administrativos complementarios de carácter técnico.
• A través de ellas – en esta materia – se determina el uso y las características que las construcciones deben presentar en las diferentes zonas, lo cual ha de estar fundado en una norma que establezca los planes (ley, ordenanza).
• Perseguir la salvaguarda de las condiciones de salubridad, seguridad, higiene, funcionalidad de las estructuras (edificios, casas, galones, entre otros).      
• La zonificación busca restringir al propietario el uso de su bien en aras del interés de todos, dejándolo en manos de la autoridad urbanística; cuando ésta hace uso de la potestad urbanística, se le manifiesta aquél qué, cuánto y cómo puede edificar.

Los planes urbanísticos - con mayor referencia el PDUL - tienen como característica que no pueden alterarse las zonificaciones de manera aislada so pena de nulidad y activación del sistema de responsabilidad de los intervinientes (concejales, alcaldes, directores, funcionarios, particulares).

Sin embargo, el ordenamiento permite llevarla a cabo siempre y cuando – como dice el profesor Gustavo Urdaneta Troconis en su obra “Marco Jurídico del Urbanismo en Venezuela”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2009 – se cumplan los mismos requisitos procedimentales exigidos para su aprobación original, además de los ya fijados mediante ordenanzas.

Dice Urdaneta (Ob. Cit.) que los PDUL cuando se reforman aparejan cambios de zonificación, por lo general, pues es una de sus finalidades; se espera que recoja el sentir de los ciudadanos unido a la realidad sobre la que ejerce su acción y corrija o actualice para bien.

Continúa explicando que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) contiene una prohibición de efectuar cambios aislados o singularmente propuestos.

Es lo que denomina Rondón de Sansó como rezonificación; si una parcela en particular se pretende cambiar su destino (zonificación) de forma específica, sin sufrir las consecuencias anotadas, a menos que éste vaya unido al del sector en el cual se ubica, caso en el cual se distinguen dos tipos de prohibiciones en lo atinente a zonificación; el primer caso, es la absoluta y el segundo, relativa.  

El profesor Armando Rodríguez García en su obra “Comentarios Generales a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”, Ediciones Prohombre (PH), Caracas, Venezuela, 1988; explica las características y consecuencias de la rezonificación.

También el mismo autor en obras posteriores deja sentir su parecer técnico como ocurrió en “Fundamentos de Derecho Urbanístico: una aproximación jurídica a la ciudad”, Serie Trabajos de Grado Nº 20, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Centro de Estudios de Posgrado, Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 2010, que contiene su Tesis Doctoral; donde cita a autores de la talla de Eduardo García de Enterría, Luciano Parejo, Tomás Ramón Fernández, Marco Negrón, Luis Torrealba Narváez, entre otros.

Siempre surge la discusión en Derecho acerca de cómo clasificar los planes, es decir, como textos con rango legal o administrativo.

Esto lo explican la profesora Rondón de Sansó (Ob. Cit.) y el profesor Brewer Carías en su libro “Urbanismo y Propiedad Privada”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1980; así:

Para quienes parten de la primera corriente argumentan que al ser por ordenanza, ya viene incorporado su carácter de norma legal, pues – de ser un acto administrativo – se corre el riesgo de su no ejecución por la jerarquía normativa, como nos recuerda Hans Kelsen. Señalan que es un acto normativo de efectos generales

Los que sostienen la segunda afirman que se trata de un acto administrativo, partiendo de la base que (i) la determinación del Plan no tiene carácter general sino individualizado; (ii) está sometido al régimen de impugnación de los actos administrativos y (iii) no se inserta en el ordenamiento jurídico, sino que se encuentra ordenado a éste, agotándose con el cumplimiento de la eficacia de sus determinaciones.

Hay una postura que señala que es una norma jurídica de valor reglamentario por aquello (i) de la remisión a la ley; (ii) las determinaciones del planeamiento reúnen las notas de abstracción y generalidad propias de las normas jurídicas, porque los planes – por ende las zonificaciones – (iii) son normas jurídicas complementarias o de desarrollo de una ley urbanística; (iv) su publicidad es expresión de la eficacia normativa; (v) su observancia es indefinida hasta que sea sustituido por otro instrumento similar.

Existe una posición que estima sobre los planes – lo que abarca la zonificación – que no están enmarcados dentro de ninguna de las anteriores, pues opinan que no posee carácter abstracto (característico de las normas de rango legal) ni general, sino que es concreto. Tampoco se corresponde con un acto administrativo porque no tiene como finalidad fijar en una determinada relación entre Administración y administrado.

Entonces, ¿Cómo debemos clasificar esa Ordenanza de Zonificación y el Plan Urbanístico?

Para Rondón (Ob. Cit.) el asunto no depende de la forma, puesto que no encaja desde el punto de vista orgánico (autoridad que lo aprueba) sino sustantivamente, es decir, con independencia de  cuál es la ubicación del autor del plan dentro del sector público.               

Esto lleva a plantearse, ¿cuál normativa de control jurisdiccional es aplicable?

Sostiene que dependerá de la redacción para que el recurrente interponga la acción ante la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo, en la actualidad debe tenerse presente cómo se regula procesalmente un asunto de esta naturaleza para evitar demoras innecesarias,

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Hacienda Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Registros Público y Notariado”, “Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿60 días siempre?”  “Variables Urbanas”, “Procedencia de la Repetición de Tributos”, “El Resguardo Tributario”, “Procedencia de la Novación de Obligaciones Tributarias”, “Potestad Tributaria Sancionatoria Municipal”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Policía Administrativa”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y Principio de Reserva Legal”, “Municipio y Principio de no confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Ornato Público”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los CLPP y su ley del año 2015”, “Las Tasas”, “La Movilidad Urbana”, “La Autonomía Municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “El Catastro Municipal”, “Municipio, parques y plazas”, “Municipio, obras y vías públicas”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio y Leyes de Base”, “Las Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingresos Ordinarios o Extraordinarios?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com; para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

La Ordenanza sobre Zonificación I

LA ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) reconoce el derecho de propiedad; sin embargo, debe someterse a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley (Ordenanza en el caso de los municipios).

El ordenamiento jurídico en materia de urbanismo señala que se ejerce en el ámbito nacional y municipal; de ello da cuenta la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987).

Cabe recordar que, hasta el momento de la entrada en vigencia de las dos leyes nacionales en materia de ordenación, las normativas a seguir eran el Código Civil Venezolano (1982, con reformas anteriores en 1942 y 1922), las ordenanzas municipales y los actos administrativos que de ellas se desprenden, cuyos lineamientos resultaban muy elementales, dada la circunstancia que las personas hacen vida en la ciudad, dejando atrás el campo, en la búsqueda de mejores condiciones de vida.

A mediados de la década de los años setenta del siglo XX se da un giro con la aprobación de  leyes como la Orgánica del Ambiente (1976, hoy derogada, siendo la vigente del 2006), la Orgánica de la Administración Central (1976, hoy derogada y sustituida por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, siendo la vigente de 2014), así como las de materia de planificación:

• Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014).
• Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2015).
• Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, entre otras.

Establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera competencial.

La profesora Cecilia Sosa Gómez lo explica en un trabajo denominado “Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” dentro del libro “Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989.

Al estudiar la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983) nos trae una referencia ilustrativa para comprender el alcance de la limitación del derecho de propiedad mediante los planes de ordenación, ya que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) es norma especial, fue aprobada en fecha posterior y, por ende, de preferente aplicación en razón de la materia, como aconsejan la doctrina, jurisprudencia y la técnica legislativa.

Reseña que los planes limitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado por esos, dado que se manejan la fijación de volúmenes, densidades y demás procedimientos técnicos.

Sobre la competencia urbanística, en orden al régimen del suelo, comprende:

·   

• Determinar la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social urbanística de la propiedad.  
• Asegurar el mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población.
• Imponer la justa distribución de las cargas y beneficios del plan entre los propietarios afectados.
• Regular el mercado inmobiliario a los fines de la edificación y de la vivienda.
• Afectar las plusvalías del valor del suelo originado por el plan al pago de los gastos de urbanización.
• Adquirir terrenos para construir patrimonios públicos de suelo. 

A través de las Ordenanzas se pueden establecer limitaciones al derecho de propiedad, por cuanto el uso de un inmueble viene dado en concordancia con el plan de ordenamiento vigente, toda vez que – como instrumento legislativo local por excelencia – es el canal de expresión para incluir al Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), que deberá aprobar cada municipio, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Ésta solamente tiene prevista la tarea acerca del PDUL, por lo que hay la obligatoria remisión a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, las Ordenanzas y otros instrumentos normativos.

Siguiendo al profesor Allan Brewer Carías en su trabajo “Introducción General al Régimen de Expropiación· dentro del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2002 – tiene que haber un Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), conforme lo que se establezca por ley nacional y ordenanzas, para poder realizar cualquier actividad privada en área urbana.    

En ocasiones, esa afectación puede conducir a la necesidad de expropiar porque se desnaturaliza el derecho de propiedad; por ejemplo, si se aprueba un cambio de zonificación – entendida como el sistema en virtud del cual se atribuye un destino específico al suelo urbano, determinándose sus condiciones de desarrollo -  donde un inmueble pasa a ser una nueva calle cuando antes tenían otro uso, aun sin dictarse el decreto de afectación, se estaría en presencia de una “afectación tácita”. 

Cuando una zonificación otorga un uso distinto al permitido por ella, origina como resultado lo que se denomina “uso no conforme”, cuyas consecuencias son las de (i) procurar que se ejecute la previsión normativa y, por ende, (ii) negar toda solicitud de alteración en sentido contrario, nuevas construcciones o ampliaciones del inmueble que vaya opuesta a aquélla.

La profesora Hildegard Rondón de Sansó posee un trabajo denominado “Zonificación y rezonificación en el ámbito de la normación urbanística venezolana” publicado en la Revista de Derecho Público Nº 17, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; donde trata los elementos sobre la zonificación y los cambios de ésta.

Dice Rondón de Sansó (Ob. Cit.) que las zonificaciones contienen uno de los elementos esenciales de la planificación urbanística, por cuanto a través de ellas se le asigna un destino específico a la propiedad inmobiliaria que se armoniza con el de todo el núcleo urbano en el cual se ubica.     

Cabe preguntar, ¿Existe limitación en el tiempo para ejecutar la nueva zonificación?, ¿Cuál es el trámite para expropiar en estos casos?

Para responder ambas interrogantes debe acudirse a la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002) y seguir los pasos allí contenidos.

Lógicamente, puede transcurrir un tiempo mientras se hacen ajustes, como el monto que arroje el avalúo, designación de expertos, entre otros. No siempre es tan tardío ni tan inmediato.

Sin embargo, esta situación es similar a las denominadas “afectaciones eternas” cuando suceden, porque el Municipio no puede imponer un sacrificio al particular privándolo indefinidamente de sus derechos de uso, goce y disposición que conlleva el derecho de propiedad, lo que es incompatible con la seguridad jurídica.

La jurisprudencia ha venido manejando de vieja data este tipo de problemas y los tribunales suelen ordenar el inicio del trámite que signifique la compensación por la situación mediante la justa indemnización; un ejemplo es la decisión dictada por la extinta Corte Suprema de Justicia en fecha 10 de agosto de 1977, ratificada el 16 de junio de 1980, en las que se concluyó que es una inconstitucionalidad la afectación de propiedades privadas a usos públicos por ordenanzas de zonificación, de no establecerse la adquisición por vía expropiatoria.  

Sobre este y otros puntos en materia expropiatoria se puede consultar la obra de Mary Ramos Fernández denominada “Jurisprudencia de Expropiación”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989, donde se compilan varios aspectos sobre esta forma de adquisición por el Estado.

La zonificación asigna a cada espacio público o privado un destino que buscar la armonización con lo circundante en aras de una sana convivencia en el entorno; si eso se potencia hacia el resto de la jurisdicción se cumpla su finalidad

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Hacienda Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Registros Público y Notariado”, “Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿60 días siempre?”  “Variables Urbanas”, “Procedencia de la Repetición de Tributos”, “El Resguardo Tributario”, “Procedencia de la Novación de Obligaciones Tributarias”, “Potestad Tributaria Sancionatoria Municipal”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Policía Administrativa”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y Principio de Reserva Legal”, “Municipio y Principio de no confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Ornato Público”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los CLPP y su ley del año 2015”, “Las Tasas”, “La Movilidad Urbana”, “La Autonomía Municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “El Catastro Municipal”, “Municipio, parques y plazas”, “Municipio, obras y vías públicas”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio y Leyes de Base”, “Las Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingresos Ordinarios o Extraordinarios?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com; para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

La Contribución por Plusvalía II

LA CONTRIBUCIÓN MUNICIPAL POR PLUSVALÍA II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Uno de los aspectos que casi nunca se destacan dentro de esta Contribución es su vinculación con la Ordenanza que origina el cambio de uso e intensificación y los planes urbanísticos, pese a que se hace mención de esa circunstancia.

Al respecto, Juan Garrido Rovira en su libro “Ordenación Urbanística”, Editorial Arte, Caracas, Venezuela, 1988, nos hace aportes importantes.

Para ello parte de lo que es un Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL); lo concibe como una herramienta para la gestión particularizada pues, sin perjuicio de su especificidad, ha de ejecutar el plan de ordenación urbanística correspondiente y no puede contradecir la disciplina establecida por éste.

Al momento de escribir su obra no habían entrado en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) ni la legislación posterior a ésta en materia de planificación:

·       

      -  Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014).

·        -   Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2015).

·   - Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación.

En consecuencia, hay que siempre tener presente las adaptaciones correspondientes, aunque no hay que restar los méritos que presenta su trabajo, inclusive en la actualidad, porque la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987) aún está vigente como se explicó.  

El objeto fundamental de un PDUL es la ordenación y racionalización del suelo en beneficio de la comunidad, explica el autor.

Cita a Carlos Mouchet a través de su publicación “Notas sobre el urbanismo y el derecho de planeamiento”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela Nº 21, Caracas, Venezuela, 1961; y de él extrae que solo mediante una eficaz labor de planeamiento urbano es posible:

·       

• Ordenar el desarrollo de las edificaciones, construcciones e instalaciones en el interior de las ciudades a fin de que sus habitantes puedan cumplir física y moralmente, las diversas funciones del hombre en comunidad. 
• Impedir el desbordamiento desordenado de la ciudad fuera de límites racionales desde el punto de vista físico y administrativo.
• Regular la interdependencia de las ciudades con los núcleos poblados que lo circundan.
• Prever, cuantitativa y cualitativamente, los servicios necesarios en función de densidades de población y de las actividades a desarrollarse.
•  

La planificación urbana local se realiza a través de los PDUL y de la actividad de zonificación tanto en lo funcional como arquitectónicamente, lo que incide en áreas como salud, propiedad privada, comercio, industria, transporte, entre otras.

Allí se encuentran la rama ejecutiva, legislativa y de planificación municipal para su elaboración y aprobación.

Si no se hubiere instaurado la disciplina urbanística las ciudades crecerían desordenadamente, haciendo prácticamente insostenible la sana convivencia; uno de los soportes para hacer posible el éxito del Derecho Urbanístico es la zonificación, la cual es una limitación legal de la propiedad.

Resulta oportuno recordar que ésas no generan indemnización, salvo que se desnaturalice el derecho de propiedad por la ocurrencia de un daño directo, cierto, actual, individualizado y cuantificable, conforme la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987).

Garrido (Ob. Cit.) afirma sobre la zonificación que singulariza las determinaciones sobre usos y precisa los estándares relativos a la densidad urbana, altura y distancia entre edificaciones, así como las proporciones que deben existir entre espacios destinados a usos residenciales, de producción económica y a actividades públicas.           

La profesora Cecilia Sosa Gómez en su trabajo “Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” dentro del libro “Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” (ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989, explica que el principio para la elaboración de un plan es la coordinación interinstitucional.

Opina Sosa (Ob. Cit.) que va a permitir la acción o participación ordenada de sus intervinientes – nacionales, estadales, municipales, particulares - con miras a la realización y posterior ejecución; uno de los elementos fundamentales dentro del proceso del PDUL es la consulta, ya que aporta información para la toma de decisiones.

Los parámetros establecidos por la legislación nacional sobre esta Contribución; fueron concebidos para el ejercicio de la armonización tributaria y urbanística, toda vez que los municipios gozan de la autonomía para la gestión de las materias de su competencia, debiendo – al igual que el nivel nacional – someterse a los principios que rigen el ordenamiento jurídico, pues basta con recordar la disposición constitucional sobre la competencia nacional en cuanto a la

(i)      “…legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias para definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales”; 

(ii)       el “…establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo y la legislación sobre ordenación urbanística”;

(iii)          “…la legislación en materia…de sanidad, vivienda,…ambiente…y ordenación del territorio”;

(iv)        “…régimen de tierras baldías; y la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del país.”      

En ese sentido, tanto la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983) como la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) contienen normas sobre porcentajes máximos a pagar por concepto de contribución por plusvalía.

La primera señala que sería de cinco por ciento (5%) del valor total del inmueble mientras que, la segunda, no podrá exceder de un quince por ciento (15%) del monto total de la plusvalía que experimente cada inmueble.

Esto podría prestarse a confusión porque daría pie a una eventual colisión de leyes.

Al respecto, Roberta Núñez Díaz (Ob. Cit.) es de la opinión que la ley aplicable al caso es la LOPPM (2010) por aquello de (i) ser posterior a la de Ordenación del Territorio (1983); (ii) la especialidad, dado que es la que regula el tributo, el cual tiene asignación constitucional originaria, al igual de (iii) ser el texto normativo que tiene por objeto el desarrollo de los postulados constitucionales para el ámbito municipal.

Ahora bien, en ambos casos, debe interpretarse que se dictaron tales artículos como:

·       

•          “coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias para definir principios,           parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o             alícuotas de los tributos estadales y municipales”;
• 
  
•              “…establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para            obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo y la legislación sobre ordenación                   urbanística”;
• 
  
•     “…la legislación en materia…de sanidad, vivienda,…ambiente…y ordenación del territorio”. (Subrayado de E.L.S.)

Estas competencias nacionales establecidas por la CRBV sirven de orientación al legislador local para la realización del PDUL como también la contribución por plusvalía.

Nótese que en la LOPPM solamente podrá crearse este tributo cuando – como consecuencia del o los cambios de uso o de intensidad que experimenten los inmuebles – sea igual o superior al veinticinco por ciento (25%) de su valor antes del cambio de uso o de intensidad en el aprovechamiento.   

Se recomienda el uso de equipos multidisciplinarios debidamente coordinados (abogados, urbanistas, ingenieros, licenciados en ciencias fiscales) para estas competencias, porque posee aristas que – con deficiente sustanciación y preparación – harían complejo o hasta nugatoria su ejecución. 

A mayor abundamiento de estudio sobre estas ramas del Derecho Público venezolano, además de los mencionados, existen autores como Antonio Moles Caubet, Luis Torrealba Narváez, Leopoldo Ustariz, Nelson Geigel Lope-Bello o Gustavo Urdaneta Troconis, entre otros, quienes han desarrollado obras sobre la materia con prestigio muy bien ganado en el área, sin contar los innumerables doctrinarios calificados foráneos.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

Se sugiere al lector dar un vistazo a los artículos de mi autoría denominados “De la Hacienda Municipal”, “Sistema Tributario Venezolano”, “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Urbanismo”, “Municipio y Expropiación”, “Los Bienes Municipales”, “Municipio y Servicios Públicos”, “Municipio y Régimen de Tierras”; “El Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”, “El Impuesto sobre Predios Rurales”, “El Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias”, “Municipio y reforma habilitante 2014: Ley de Registros Público y Notariado”, “Los Ejidos”, “¿Realmente los ejidos son imprescriptibles?”, “Municipio y Ordenación”, “El Síndico Procurador Municipal como Fiscal de la Hacienda Pública”, “Vigencia de las normas tributarias, ¿60 días siempre?”  “Variables Urbanas”, “Procedencia de la Repetición de Tributos”, “El Resguardo Tributario”, “Procedencia de la Novación de Obligaciones Tributarias”, “Potestad Tributaria Sancionatoria Municipal”, “Las Ordenanzas Municipales y su ubicación en el ordenamiento jurídico venezolano”, “La Policía Administrativa”, “Municipio y Vivienda”, “Municipio y Régimen de Tierras Rurales”, “Municipio y Principio de Reserva Legal”, “Municipio y Principio de no confiscatoriedad”, “Municipio y Principio de Generalidad Tributaria”, “Municipio y Ornato Público”, “Municipio y Armonización Tributaria”, “Los CLPP y su ley del año 2015”, “Las Tasas”, “La Movilidad Urbana”, “La Autonomía Municipal”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “El Catastro Municipal”, “Municipio, parques y plazas”, “Municipio, obras y vías públicas”, “Municipio y Ley de Bosques”, “Municipio y Leyes de Base”, “Las Contribuciones Especiales Municipales, ¿Ingresos Ordinarios o Extraordinarios?”, entre otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com; para tener mayor información sobre lo aquí tratado.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.