PROCEDENCIA O NO PARA LOS MUNICIPIOS DE POSEER RÉGIMEN ESTATUTARIO
FUNCIONARIAL PROPIO II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Continuando la secuencia quedó
por determinar si se lesiona o no la autonomía municipal siguiendo la reflexión
de Francy Coromoto Becerra de Ramírez en su obra “La Función Pública en el
ámbito municipal venezolano”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo
(FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2009, al plantear
(i) si la Ley se aplica de manera uniforme a los
funcionarios locales, dado que las ordenanzas en materia de personal han
quedado derogadas o,
(ii) si por el contrario, siguen vigentes aplicándose
el texto nacional en cuestión de manera supletoria.
La jurisprudencia del Máximo
Tribunal puede acudir en auxilio para obtener una respuesta, ya que existen
decisiones sobre la materia que ocupa estas líneas.
Acerca del planteamiento medular se solicitó
ante el Máximo Tribunal la nulidad de algunos artículos de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal que recogían normas en materia funcionarial, para lo
cual se basó en una nacionalización de la función pública, toda vez que el
Constituyente cambió el sentido de sustituir la carrera administrativa por el
de función pública, lo que luce más amplio y preciso.
El Tribunal Supremo de Justicia ya venía
manejando un criterio interpretativo del Texto Fundamental sobre la competencia
en materia de legislación sobre pensiones, jubilaciones y régimen estatutario
funcionarial; la Sala Constitucional en sentencia N° 950 del año 2009, con
antecedentes en las distinguidas con los números 1759 del 25 de septiembre de
2001; 3347 del 3 de diciembre de 2003 y 3097 del 18 de octubre de 2005; en esa
oportunidad declaró nula la Ley de
Pensiones y Jubilaciones del Estado Mérida.
La Sala en cuestión, mediante
sentencia de fecha 26 de abril de 2011, resolvió interpretar que corresponde al
Poder Nacional dictar las normas relativas al régimen estatutario; manifestó
que es competencia del Poder Nacional, específicamente del Poder Legislativo; se
atendió una demanda de nulidad parcial de la Constitución del Estado
Zulia, expresamente señaló:
“…Del análisis de las
disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la
autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo
el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del
estatuto de la función pública.
En efecto, las normas
constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable
que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de
legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de
previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la
jubilación y la pensión de los empleados públicos”
En tal sentido, la normativa impugnada establece que (el) “Consejo
Legislativo del Estado dictará la legislación para regular el régimen de
la función pública estadal”, lo cual evidencia, que la Constitución del Estado … pretendió
atribuir al órgano legislativo de la referida entidad federal, la regulación de
aspectos referentes a una materia sometida al principio de reserva legal
nacional, resultando en consecuencia, una invasión en el ámbito de
competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una
evidente usurpación de funciones, vicio que conlleva la nulidad absoluta de tal
norma, tal como dispone el artículo 138 de la vigente Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, que señala establece “toda
autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, por lo que se
declara con lugar la nulidad del artículo 24 de la Constitución del Estado
... Así se declara…” (Cursivas y comillas del original) (Subrayado y paréntesis
E.L.S.).
La misma Sala en el año 2013 se
pronunció tras una demanda de nulidad de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (LOPPM, 2010) desde su versión del año 2005, para lo cual – dentro de
su razonamiento – utilizó la Teoría de la Reedición del Acto, por cuanto en las
reformas siguientes – incluida la vigente – se mantuvo sin modificación, lo que
concluyó con la declaratoria favorable al recurrente sobre su planteamiento, al
acordarse la nulidad de los artículos que se mencionan más adelante y su redacción
a futuro tras disponerlo el fallo.
Asimismo, se ordenó la
publicación de la sentencia en la Gaceta Oficial de la República y la Gaceta
Judicial para su divulgación general, siendo de obligatorio cumplimiento tanto
para los munícipes como el resto de las autoridades y particulares.
En esa oportunidad se fijó como
texto actual de las normas pasibles de nulidad de la siguiente manera:
“Artículo 56.- Son competencias
propias del Municipio las siguientes:
(…)
h.- La organización y
funcionamiento de la administración pública municipal…”
“Artículo 78.- Cada Municipio
mediante ordenanza dictará los requerimientos de formación profesional, los
planes de capacitación de los funcionarios al servicio de la administración
pública municipal, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y las leyes”
“Artículo 95.- Son deberes y
atribuciones del Concejo Municipal:
(…)
12.- Ejercer la autoridad en
materia del sistema de administración de recursos humanos y, en tal carácter,
podrá nombrar, remover y destituir, con excepción del personal de otros órganos
del Poder Público Municipal…”
Se estableció como efectos del
fallo en el tiempo desde el día 14 de octubre de 2005, dado que se dictó una
medida cautelar, la cual se levanta a raíz del pronunciamiento definitivo.
Haciendo un análisis de la
situación, siguiendo a uno de los intervinientes en esa causa, quien reconocía
la competencia de la Asamblea Nacional para dictar el ley establecer estatuto de la
función pública como ordena la Constitución de la República, no significa que
los estados y municipios pierdan su autonomía en cuanto a la administración del
personal, dado que la Ley del Estatuto les confiere a las oficinas de recursos
humanos de los niveles subnacionales las mismas competencias respecto al
nacional en su territorio.
De hecho, la LOPPM atribuye la administración
del sistema de personal, tanto para funcionarios, contratados y obreros,
aplicando el régimen estatutario para los primeros y la legislación laboral
para los restantes, no solamente de conformidad con la Ley del Estatuto de la
Función Pública, la Ley Orgánica del Trabajo, sino también la Orgánica de la
Administración Pública.
Continuaba el razonamiento sobre la acción de nulidad que la
intención del Constituyente era implementar un sistema homogéneo y común para
los funcionarios públicos, con miras a
garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la
ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su
concurso en diferentes ámbitos, unido a que gozan – una vez causado – del
beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios
indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal.
Si se analiza la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) las fuentes de aplicación del Derecho
Municipal son, en primer lugar, las normas constitucionales, lo que refuerza
también el principio de supremacía constitucional previsto por la Carta Magna,
dado que no puede existir noema de rango legal o sublegal que contraríe la
Constitución de la República.
En segundo término, la propia
LOPPM; ello desde la perspectiva que ésta tiene por objeto el desarrollo de las
normas y principios con origen en el Texto Fundamental y, de violentarla,
resultaría inaplicable por nulidad, bien sea mediando declaratorio judicial o
no porque se estaría dando pie a usurpación de funciones, incompetencia
manifiesta del órgano, entre otros.
Si se acude a las leyes
nacionales, la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002) está en esta
categoría por provenir de la Asamblea Nacional; los únicos aspectos que cabría
observar es si va en contra del texto constitucional o incurre, por ejemplo, en
contradicción con otras normas legales nacionales, lo que le haría pasible del control
judicial.
Las leyes estadales no podrían
legislar en esta materia teniendo como destinatario a los municipios de su
entidad, por no tener competencia para ello, unido a los precedentes
jurisprudenciales anotados.
Adicionalmente resulta absurdo
que una ordenanza contradiga una norma nacional, lo que generaría un eventual
recurso judicial, porque se invaden esferas de competencias de otros órganos;
esto tampoco debe interpretarse que aquélla arrolle las de orden local, puesto
que el Constituyente y el Legislador deben cuidar mucho que ello no ocurra,
dado que son los niveles donde se canalizan para su posterior aplicación por el
resto de las estructuras públicas en todos los ámbitos y competencias.
Se sugiere dar una lectura a
otros artículos de quien suscribe denominados “Los Poderes Públicos”, “La
Organización Municipal”, “La Potestad Organizativa en el ámbito municipal”,
“Las competencias municipales”, “Los Concejales”, “La Función Legislativa en el
Municipio”, “Régimen Legal del personal municipal”, “Municipio y reforma
habilitante 2014: Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)”, “Municipio
y otras Entidades Locales”, “El Territorio Insular Miranda”, “¿Institutos
Públicos o Autónomos Municipales?”, “La Comisión Central de Planificación”, “La
Consulta Pública”, “La Iniciativa Legislativa en el ámbito municipal”, “La
Parroquia en la LOPPM de año 2010”, “Las Empresas Municipales”, “Las
Fundaciones Municipales”, “Las Ordenanzas y su ubicación en el ordenamiento
jurídico venezolano”, “Municipio y Planificación”, “Los CLPP en la ley del año
2015”, “Municipio y Presupuesto”, “La Reconducción Presupuestaria”, entre
otros, que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com
para tener mayor información.
No lo olvide, el país se
construye desde sus Municipios.
